Aménagement du territoire. Droit de préemption légal en faveur de l’Etat et des communes. Conditions de l’exercice de ce droit sur un bâtiment protégé.

A.

Par

acte notarié du 22 juin 2022, portant vente immobilière avec exécution différée,

B.________ SA, à Neuchâtel, a déclaré vendre et transférer à A.________ SA, le

bien-fonds no 15228 du cadastre de Neuchâtel pour le prix de 7'500'000 francs. Il

était précisé que le transfert de ce bien-fonds était soumis à la « loi

sur la protection des biens culturels du 27 mars 1995 » et que les

parties étaient rendues attentives à l’existence du droit de préemption légal (art.

26 de cette loi) grevant l’immeuble vendu, en faveur de l’Etat, respectivement

de la Commune de Neuchâtel (ci-après : la commune) si l’Etat ne l’exerce pas.

Tandis que l’Etat a renoncé à user de son droit, la commune n’a pas écarté la

possibilité de l’exercer. Avisée de l’intérêt de la commune, A.________ SA a

sollicité un entretien avec la conseillère communale en charge du service de

l’urbanisme afin de lui exposer son important projet de développement dépendant

de l’acquisition de cet immeuble ; cette entrevue a eu lieu le 23 novembre

2022. Précédemment, par acte du 21 novembre 2022, la commune avait déclaré

exercer son droit de préemption légal à l’occasion de la vente par B.________

SA du bien-fonds no 15228, ce dont la conseillère communale n’a pas fait part à

l’acquéreur lors de leur entretien. Par courrier du 30 novembre 2022, A.________

SA informait la commune qu’elle prenait acte de sa volonté d’exercer son droit

de préemption et lui confirmait qu’elle n’était pas intéressée à être locataire

de ces locaux. Munie de l’autorisation du Conseil d’Etat à exercer son droit de

préemption légal aux conditions prévues dans l’acte de vente, la commune a

transmis au notaire ayant instrumenté la vente la déclaration d’exercice du 21

novembre 2022 en l’invitant à déposer la réquisition ad hoc au registre foncier.

Ce transfert immobilier a été publié dans la Feuille officielle (FO) du 16

décembre 2022.

Le 23 décembre

2022, A.________ SA a saisi la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après

: la Cour de droit public) d’un recours contre la déclaration d’exercice du

droit de préemption de la commune du 21 novembre 2022, qu’elle qualifiait de

décision, en se prévalant en particulier de la violation de son droit d’être

entendue aux motifs que, préalablement à l’exercice du droit de préemption, la

commune ne lui avait pas donné l’occasion de se déterminer et qu’au surplus la

décision n’était pas motivée. Par arrêt du 30 août 2023 (CDP.2022.382), la Cour

de droit public a admis le recours, annulé la décision du 21 novembre 2022, renvoyé

la cause à l’autorité intimée et ordonné au conservateur du registre foncier la

radiation de l’inscription du transfert de propriété en faveur de la commune. En

bref, elle a considéré que l’exercice par une collectivité publique d’un droit

de préemption constituait une décision sujette à recours et que faute pour

celle-ci d’être motivée, elle devait être annulée et le dossier renvoyé à la

commune pour régulariser son acte dans le respect des droits procéduraux du

recourant, lesquels comprenaient également le droit d’être entendu avant que la

décision motivée ne soit rendue.

Donnant suite à

cet arrêt de renvoi, la commune a, par courrier du 31 octobre 2023, indiqué

à A.________ SA qu’elle envisageait de rendre une décision régularisant sa

déclaration du 21 novembre 2022 et validant ainsi sa volonté d’exercer son

droit de préemption. Au titre de l’intérêt public, elle faisait valoir sa

volonté d’assurer la protection du bâtiment en le louant à de futurs locataires

pour des besoins groupés ou séparés et son projet de remettre en fonction et en

valeur la cage d’escalier centrale. Au sujet de la proportionnalité, elle a

précisé que l’exercice de son droit de préemption constituait la mesure la plus

optimale pour assurer la conservation de cet immeuble. Elle a donné à A.________

SA l’occasion de se déterminer à cet égard, ce que celle-ci a fait par acte du

20 novembre 2023. Par décision du 21 décembre 2023, la commune a exercé son

droit de préemption légal sur le bien-fonds no 15228 du cadastre de Neuchâtel

et, partant, confirmé la déclaration d’exercice du droit de préemption du 21

novembre 2022. Elle a en particulier expliqué poursuivre un but d’intérêt

public consistant en la préservation du patrimoine culturel cantonal en louant

ce bâtiment « à de futurs locataires pour des besoins groupés (location

du tout) ou séparés (location par étage) » et « projete[r]

notamment de remettre en fonction et en valeur la cage d’escalier centrale

située au rez-de-chaussée du bâtiment ». Elle a par ailleurs exposé que

l’exercice à cette fin de son droit de préemption respectait le principe de la

proportionnalité, que l’acheteur évincé ne démontrait pas quelle autre mesure

serait plus apte à sauvegarder la valeur patrimoniale du bâtiment et que la

pesée des intérêts devait conduire à privilégier l’intérêt public.

B.

A.________

SA interjette recours devant la Cour de droit public contre cette décision, en

concluant : principalement, à ce qu’il soit constaté que les conditions

d’exercice du droit de préemption par la commune ne sont pas remplies et que la

déclaration d’exercice du droit de préemption du 21 novembre 2022 n’est ainsi pas

conforme au droit et partant, à ce que la décision attaquée soit annulée ; subsidiairement,

à ce que la décision soit annulée et la cause renvoyée à l’autorité précédente ;

et, en tout état de cause, sous suite de frais et dépens, à ce qu’il soit

ordonné au conservateur du registre foncier de procéder en sa faveur à

l’inscription du transfert de propriété de l’immeuble no 15228 du cadastre de

Neuchâtel, objet de l’acte de vente du 22 juin 2022 signé entre B.________ SA

et elle-même. En résumé, elle fait tout d’abord valoir que la décision attaquée

n’expose pas en quoi l’exercice du droit de préemption serait apte à atteindre le

but visé par la loi qui l’instaure, ni quel but d’intérêt public serait atteint

par cet acte. De même, elle ne démontrerait pas en quoi la protection dont

l’immeuble fait déjà l’objet ne serait pas garantie pas dans l’hypothèse de son

acquisition par la recourante. Elle soutient que la commune ne peut pas se

contenter d’alléguer de manière abstraite vouloir exercer son droit de préemption

pour protéger le bâtiment, mais doit non seulement démontrer que, sans son

intervention, la sauvegarde du bâtiment protégé serait réellement mise en

danger, mais surtout exposer concrètement comment la mesure qu’elle envisage,

soit la mise en location du bâtiment, servirait l’intérêt public qu’elle

prétend défendre. La recourante conteste ensuite que l’exercice de ce droit par

l’intimée respecte le principe de la proportionnalité, respectivement met en

doute que le fait de porter atteinte à son droit de propriété serait la mesure

la moins incisive pour atteindre le but de protection de ce bâtiment, alors

même que l’intimée envisage sa location. Elle lui fait grief de ne pas avoir examiné

quelle autre mesure moins incisive permettrait d’atteindre le but de protection

poursuivi.

C.

Dans

ses observations, l’intimée conclut, sous suite de frais, au rejet du recours. En

résumé, elle maintient que la loi n’impose aucune autre condition à l’exercice

de son droit de préemption que celle que le bâtiment sur lequel ce droit

s’exerce soit protégé, de sorte que la restriction de la propriété que cela implique

est en soi d’intérêt public et proportionnée.

R4C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

a)

L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble

constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'article 26 al. 1 Cst. féd.

(ATF 142 I 76

cons. 3.1, 88 I 248

cons. III.1 ; cf. encore ATF 150 I 106

cons. 5.1). Il prive non seulement le propriétaire de la possibilité de

vendre son bien à une autre personne que la collectivité qui préempte, mais il

affecte également l’acheteur évincé dans son libre accès à la propriété (Tanquerel, Le droit de

préemption légal des collectivités publiques, in : La maîtrise publique du sol :

expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p.

153). Pour être compatible avec la garantie de la propriété, l'exercice du

droit de préemption doit reposer sur une base légale – une loi au sens

formel –, être justifié par un intérêt public et respecter le principe de

la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.

féd. ; ATF 142

Faits

I 76 cons. 3.1 et la réf. cit.).

Les

collectivités publiques disposent généralement d’un large pouvoir d’appréciation

quant au choix d’exercer ou non le droit de préemption. Le principe de

l’intérêt public, qui impose une adéquation entre la fonction de l’instrument

et le but poursuivi par la loi pose une limite objective à l’exercice de ce

pouvoir. La concordance entre le droit exercé et le but poursuivi par la loi constitue

un garde-fou essentiel dans la mise en œuvre de ce moyen d’action de l’Etat (Défago

Gaudin, Les droits de préemption et d’emption des collectivités publiques,

2017, p. 88 et 93). Il en va de même du principe de la proportionnalité, qui commande

que la mesure étatique soit apte à produire les résultats escomptés (règle de

l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins

incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation

allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au

sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; ATF 142 I 76

cons. 3.5.1, 136 IV

97 cons. 5.2.2 et les arrêts cités ; arrêt du TF du 26.08.2021

[1C_3/2021] cons. 2.1).

b) La loi sur

la sauvegarde du patrimoine culturel (LSPC),

du 4 septembre 2018 – qui est entrée en vigueur le 1er novembre 2018

et qui a abrogé la loi sur la protection des biens culturels (LPBC), du 27 mars

1995 – a pour but d’assurer la sauvegarde du patrimoine culturel cantonal (art.

1 LSPC).

Le terme « sauvegarde » désigne l’ensemble des mesures

qui concourent à l’identification, au sauvetage, à la conservation, la

documentation, l’étude et la mise en valeur du patrimoine culturel d’importance

cantonale (art. 3 al. 1 LSPC).

La loi prévoit un catalogue de mesures afin de protéger les biens culturels

(art. 28 ss LSPC)

et instaure, notamment, à cet effet un droit de préemption en faveur de l'Etat

et des communes sur les immeubles bâtis et sur les objets mobiliers protégés, à

l’exception des biens inscrits à titre sériel (art. 34 LSPC).

Le rapport du Conseil d’Etat à l’appui de la LSPC

se limite à préciser que « ce droit de préemption figure déjà dans la LPBC

de 1995 » et qu’il « n’a pas été utilisé jusqu’ici par le

canton et l’a été à une seule occasion par une commune, la Ville de la

Chaux-de-Fonds, pour l’achat en 2014 d’un exceptionnel appartement Art Nouveau,

rue du Doubs 32, aujourd’hui ouvert au public » (Bulletin du Grand

Conseil de la République et Canton de Neuchâtel, [BGC] 2018-2019, t. 3, p.

239). Ce droit de préemption, qui figurait à l’article 26 aLPBC, n’avait pas

non plus suscité de discussion lors de l’adoption de cette disposition pour le

motif qu’il existait déjà dans la loi sur la protection des monuments et des

sites, du 26 octobre 1964 (art. 28 : « L’Etat a un droit de préemption

légal contre tout tiers acquéreur à titre onéreux de l’immeuble protégé ou d’une

quote-part de cet immeuble ») et, auparavant, dans la loi sur la

protection des monuments et des sites du 19 avril 1950 (art. 14 al. 2 : « Le

classement donne à l’Etat le droit de préemption pour les achats »). Lors

des discussions sur les rapports à l’appui de ces deux lois, la question du

droit de préemption de l’Etat sur tout objet protégé n’avait pas fait débat.

Cela étant, il ressort des délibérations à l’appui de la loi de 1950 que

l’usage du droit de préemption était destiné avant tout à « mener

énergiquement la lutte contre les tentatives d’enlaidissement de sites par des

propriétaires privés dénués de sens esthétique » (BGC 1949-50, p. 547).

En 1964, si le maintien du droit de préemption en faveur de l’Etat était

préconisé, il était rappelé que le but de la loi était d’assurer la protection

de biens présentant une certaine valeur au point de vue esthétique, artistique,

historique ou scientifique, que ce but pouvait être atteint en principe quel

que soit le propriétaire desdits biens et que si « l’Etat a des doutes

sur la manière dont un tiers acquéreur déterminé respectera l’arrêté de

protection, il lui est loisible de faire usage de son droit de préemption »

(BGC 1964-65, p. 528).

Il apparaît clairement

que, dans le cadre de la LSPC

– à l’instar des lois qui l’ont précédée – le droit de préemption de l’Etat ou

de la commune concernée a une fonction principalement de garantie en ce sens

qu’il s’agit d’éviter qu’à l’occasion d’une aliénation, l’intérêt public au

maintien de l’immeuble bâti ou de l’objet mobilier protégés ne soit menacé. L’exercice

du droit de préemption doit ainsi poursuivre cet intérêt public ; le fait qu’il

servirait en même temps des intérêts privés n’est pas discutable, pour autant

Considérants

qu’il n’y ait pas une disproportion évidente entre l’intérêt privé réellement

poursuivi et l’intérêt public allégué (ATF 88 I 248

cons. II.2).

3.

En

l’espèce, le bâtiment sis sur la parcelle no 15228 du cadastre de Neuchâtel est

classé par arrêté du Conseil d’Etat du 6 juin 1983. Les parties concernées par

cette protection sont « le volume et les façades du bâtiment »

(données fournies par le Géoportail du SITN). Ce cadre étant posé, on relève, premièrement,

qu’à aucun moment au cours de la procédure ayant conduit l’intimée à exercer

son droit de préemption sur cet immeuble bâti protégé, celle-ci n’a exprimé la

moindre crainte quant au respect par la recourante, tiers acquéreur, de cet arrêté

de protection. Elle n’a pas non plus apporté des éléments qui pourraient faire douter

des capacités de la recourante à entretenir et à préserver ce bien culturel

protégé. Deuxièmement, il ressort de la décision attaquée que l’intérêt public

que l’intimée entend poursuivre en exerçant son droit de préemption sur cet

immeuble bâti protégé est celui d’assurer sa protection « en le louant

à de futurs locataires pour des besoins groupés (location du tout) ou séparés

(location par étage) » et en projetant « de remettre en

fonction et en valeur la cage d’escalier centrale située au rez-de-chaussée du

bâtiment ». Or, si la conservation de ce bien culturel protégé est certes

d’intérêt public, on ne voit guère comment une fois l’immeuble acquis par

l’intimée, la location du bâtiment protégé servirait mieux la protection de son

volume et de ses façades, que son acquisition par la recourante. De ce point de

vue, il apparaît que le droit de préemption servirait bien plus les intérêts

privés patrimoniaux de la commune (revenus locatifs) que l’intérêt public à la

conservation de ce bien culturel protégé. C’est d’ailleurs le lieu de rappeler

que quel que soit le propriétaire d’un tel bien (Etat, collectivité publique ou

privé), une autorisation préalable du département est quoi qu’il en soit

nécessaire pour toute intervention (conservation, restauration ou

transformation) que celui-ci envisagerait d’effectuer, même s’il s’agit de

simples travaux d’entretien (art. 33 al. 1 LSPC

; art. 11 al. 1 RLSPC).

La loi prévoit en outre d’autres mesures lorsque le bien culturel protégé est mal

entretenu par son propriétaire (art. 35 al. 1 LSPC)

ou lorsqu’il y a péril en la demeure (art. 35 al. 2 LSPC).

Certes, ces dispositions ne doivent pas faire obstacle au droit de préemption

dont dispose l’Etat ou la commune concernée. Cela étant, afin d’exclure que ce

droit de préemption puisse être exercé par l’Etat ou la commune concernée à

d’autres fins que celles pour lesquelles il est prévu, il faut : soit qu’il existe

des motifs sérieux et objectifs faisant craindre une mise en danger par

l’acquéreur du bien culturel protégé, ce qui n’est non seulement pas établi en

l’état, mais surtout même pas invoqué par l’intimée ; soit que la réalisation

d’un projet servant l’un des buts de la LSPC,

par exemple une mise en valeur du bien culturel protégé, apparaisse suffisamment

vraisemblable. A cet égard, quand bien même on ne saurait mettre en doute la

volonté de la commune « de remettre en fonction et en valeur la cage

d’escalier centrale située au rez-de-chaussée du bâtiment », il est

notoire que cet élément architectural du bâtiment n’est actuellement pas

protégé en tant que tel par l’arrêté du 6 juin 1983 et l’intimée ne prétend pas

que l’intérêt public commanderait qu’il le soit au point que sa « réhabilitation »

devrait prévaloir sur l’intérêt privé de la recourante à devenir propriétaire

de l’immeuble. À défaut de servir, de manière clairement identifiable, l’intérêt

public poursuivi par la LSPC,

l’exercice par la commune de son droit de préemption sur l’immeuble no 15228 du

cadastre de Neuchâtel ne respecte pas le but en vue duquel cet instrument de

droit public a été institué en faveur de l’Etat et des communes.

4.

a)

Bien fondé au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision

litigieuse, par laquelle la commune a exercé son droit de préemption sur

l’immeuble no 15228 du cadastre de Neuchâtel, doit être annulée. Il

n’appartient en revanche pas à la Cour de droit public d’ordonner au

conservateur du registre foncier d’inscrire le transfert de propriété de ce bien-fonds

en faveur de la recourante, cette démarche revenant au notaire ayant

instrumenté l’acte de vente immobilière du 22 juin 2022.

b) Vu le sort de la

cause, il est statué sans frais, les autorités communales n’en payant pas (art.

47.

al. 2 LPJA). Obtenant gain de

cause, la recourante, représentée par un mandataire professionnel, a droit à

une allocation de dépens (art. 48 al. 1 LPJA),

dont le montant doit être défini dans les limites prévues par la LTFrais,

soit en particulier en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature,

de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la

responsabilité encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais).

Le mandataire de la recourante n'ayant pas déposé un état des honoraires et des

frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais).

Tout bien considéré, l'activité déployée par ce mandataire pour défendre les

intérêts de sa cliente peut être évaluée à quelque 10 heures compte tenu du

fait qu’il avait déjà une bonne connaissance du dossier pour avoir assisté celle-ci

dans la cause ayant mené à l’arrêt du 30 août 2023 (CDP.2022.382). Eu égard au

tarif dorénavant appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 300 francs l'heure,

des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 63 LTFrais par

renvoi de l’art. 67 LTFrais)

et de la TVA au taux de 8,1 %, l'indemnité de dépens doit être fixée à 3'567.30

francs, débours et TVA compris.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le

recours.

2. Annule la

décision de l’intimée du 21 décembre 2023.

3. Statue sans

frais.

4. Ordonne la

restitution à la recourante de son avance de frais.

5. Alloue à la

recourante une indemnité de dépens de 3'567.30 francs à la charge de l’intimée.

Neuchâtel, le 20

novembre 2024