Aménagement du territoire. Modification partielle du plan d’aménagement local sur le domaine public communal (DP n° 468), secteur "parking de la Chaumière", et de son règlement. Pouvoir de cognition de la Cour de droit public.

Faits

A.

Le plan

d’aménagement de l’ancienne commune de Neuchâtel (ci-après : PAL) et son

règlement d’aménagement (ci-après : le règlement ou RA) ont été

sanctionnés par le Conseil d’Etat le 5 juillet 1999.

Le 11 mars 2019, le Conseil

général de la Ville de Neuchâtel (ci-après : conseil général) a adopté la

modification partielle de son PAL et de son règlement. Cette modification

visait le changement d’affectation, à savoir de zone d’utilité publique de

délassement (ci-après : ZUPD) en zone d’utilité publique avec équipement

(ci-après : ZUPE), d’une parcelle du domaine public utilisée comme parking

(bien-fonds DP n° 468, secteur Chaumière) dans la perspective de construire un

établissement médico-social (ci-après : EMS) de 24 chambres, 7 logements

avec encadrement et un parking souterrain de 65 places. Dans le cadre de sa

mise à l’enquête publique du 26 avril au 27 mai 2019, ce projet a suscité

l’opposition de A.________, propriétaire de la parcelle voisine n° 2424 du

cadastre de Neuchâtel. Pour l’essentiel, elle faisait valoir que le changement

d’affectation concernant la parcelle DP n° 468 portait atteinte à la vue, ainsi

qu’au dégagement sur le paysage urbain environnant, lesquels devaient être

considérés comme des zones à protéger. Elle relevait en outre que la

modification projetée ne comportait aucune disposition particulière propre à

garantir la préservation du caractère esthétique et historique du secteur

concerné. Elle contestait par ailleurs tant le changement d’affectation que la

suppression de la vue protégée n° 9, en vertu de l’article 158 RA. Une

séance de conciliation s’est tenue le 17 février 2020, sans aboutir.

Par décision du 29 juin 2020, le

Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : conseil communal) a

rejeté l’opposition de l’intéressée. En substance, il a estimé que la

modification de l’affectation du « parking de La Chaumière » était conforme aux prescriptions

légales et réglementaires, notamment sous l’angle de la cohérence, de la

justification et de l’intérêt public. Le projet prévoyait le maintien des

places de stationnement, d’une esplanade ainsi que de la vue protégée n° 9, qui

n’était que déplacée au sud de la parcelle. Ce changement reposait, en outre,

sur des intérêts publics prépondérants qui primaient les intérêts privés.

Par prononcé du 24 janvier 2022

(REC.2020.233), le Conseil d’Etat a admis le recours de A.________, annulé cette

décision et a renvoyé la cause au conseil communal pour instruction

complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants. En substance,

après avoir considéré que la modification des circonstances justifiait le

réexamen du PAL, il a retenu que la pesée des intérêts effectuée était

lacunaire dans la mesure où le conseil communal ne mentionnait ni dans le

rapport justificatif, ni dans sa décision, ni dans ses observations

postérieures, avoir examiné les alternatives et variantes envisageables au

niveau communal. Cet examen était pourtant essentiel, d’autant plus que le

domaine public concerné (DP n° 468) bénéficiait d’une protection communale

particulière selon le RA.

Dans le cadre de la reprise de

l’instruction, le conseil communal a requis un rapport complémentaire auprès du

Service communal du développement territorial en vue d’étudier les variantes

possibles et de faire une pesée des intérêts. Délivré au mois de juin 2023, ce

rapport a été soumis à A.________ qui s’est déterminée à son sujet le 16 novembre

2023. Par décision du 4 décembre 2023, le conseil communal a levé l’opposition

de la prénommée. En résumé, il a considéré que tant les instructions de la

décision de renvoi du Conseil d’Etat que la procédure de modification du plan

d’aménagement prévue par la loi cantonale sur l’aménagement du territoire

(ci-après : LCAT) avaient été respectées. Il a relevé, par ailleurs, que

la modification partielle du PAL et de son règlement était conforme à l’article

21 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (ci-après :

LAT). Il a au demeurant repris les considérants de sa décision du 29 juin

2020, notamment en ce qui concernait les griefs relatifs aux zones à protéger,

à la sauvegarde de l’aspect des localités et des sites (clause d’esthétisme),

au changement d’affectation, ainsi qu’aux échappées et vues caractéristiques.

Saisi par A.________ d’un

recours contre ce prononcé, le Conseil d’Etat l’a, par décision du 30 octobre

2024, rejeté et a approuvé la modification partielle du PAL et du règlement de

la Ville de Neuchâtel, secteur « parking

de la Chaumière ».

Il a retenu, pour l’essentiel, que la prénommée n’avait pas été empêchée de

saisir la portée ou les implications de la décision entreprise ni de la

contester utilement devant lui, si bien qu’il a rejeté toute violation du droit

d’être entendu pour défaut de motivation. Ensuite, il a considéré qu’en

l’absence de modification du projet de révision de son PAL, le conseil communal

n’avait pas violé les dispositions cantonales d’aménagement du territoire en ne

soumettant pas une nouvelle fois le projet au vote du conseil général et en ne

le mettant pas à nouveau à l’enquête publique. S’agissant du principe de

coordination, il a exposé, tout d’abord, que la modification partielle du PAL

n’impliquait pas de coordonner plusieurs procédures et que ni le droit fédéral

ni le droit cantonal n’empêchaient une révision partielle d’un PAL, alors

qu’une révision générale était en cours. Concernant l’opportunité de la

planification projetée et la pesée des intérêts réalisées, il a considéré que

cette dernière n’était pas lacunaire et que le rapport 47 OAT, ainsi que son

complément, procédaient à une étude des variantes des potentielles autres

parcelles pouvant accueillir le projet envisagé ; or, à l’issue de cet examen,

le site choisi constituait la solution optimale au regard des objectifs

poursuivis. Enfin, il a indiqué que la vue protégée ne serait nullement

supprimée par la modification litigieuse ni par la construction de l’EMS, dès

lors qu’elle serait déplacée au sud de la parcelle. Il a rappelé que l’article

158 RA ne protégeait pas le champ visuel des bâtiments situés au nord du

bien-fonds DP n° 468, mais bien la vue caractéristique depuis la terrasse du

parking de la Chaumière, ainsi que le champ visuel délimité par un plan

horizontal.

B.

A.________

interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette

décision, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à

celle de la décision du conseil communal du 4 décembre 2023 ; principalement,

elle requiert que l’illicéité de la modification du PAL de la Ville de

Neuchâtel adoptée par le conseil général dans sa séance du 11 mars 2019 soit

constatée et, partant, que cette modification soit annulée ; subsidiairement,

elle demande que la sanction à la modification de ce PAL soit refusée. En

substance, elle fait valoir une constatation inexacte et incomplète des faits

pertinents, spécifiquement sous l’angle d’une pesée des intérêts lacunaire,

d’un manque d’examen des alternatives possibles et d’une incohérence dans la

planification projetée. Elle se prévaut ensuite d’une violation de la

procédure, respectivement de l’article 95 LCAT, estimant que le conseil

communal a modifié les documents du projet sans en informer le conseil général,

si bien que celui-ci a adopté la modification du PAL litigieuse sur la base

d’un rapport que le Conseil d’Etat avait jugé lacunaire. Elle invoque également

une violation du principe de la stabilité des plans, alléguant que la révision

querellée ne vise pas à s’adapter à de nouvelles circonstances, mais à

permettre à un projet précis et en contradiction avec le plan de prendre forme.

A cet égard, la recourante relève que le « Projet de territoire » (soit la révision globale du

PAL) ne prévoit pas de reclassement de la parcelle concernée, mais, au

contraire, la place dans la catégorie des sites à protéger et à valoriser en

raison de la vue qu’elle offre. Elle se plaint par ailleurs d’une violation du

principe de coordination, au motif que le projet litigieux est incompatible avec

le « Projet

de territoire »,

ce que l’autorité précédente n’a pas pris en considération. Elle avance que le

rapport et le rapport complémentaire 47 OAT sont lacunaires et ne permettent

pas à tout un chacun de les comprendre aisément, ce qui viole l’obligation de

publicité de la pesée des intérêts. A ce titre, elle se prévaut d’une atteinte

à la garantie d’accès à la justice, alléguant que ces documents ne permettent

pas au justiciable de former recours. Concernant plus spécifiquement ledit

rapport complémentaire, elle estime que son caractère lacunaire viole son droit

d’être entendue, pour défaut de motivation. Elle prétend également qu’il n’y a

pas eu de réelle pesée des intérêts, puisque seuls des intérêts positifs ont

été analysés. La recourante fait ensuite valoir que le Conseil d’Etat devait

contrôler l’opportunité du projet, ce qu’il n’a pas fait, respectivement, elle

lui reproche de ne pas avoir étudié toutes les alternatives possibles. Elle

soutient encore que « la perte de la vue très accessible sur le Château »

de Neuchâtel, monument protégé, a pour conséquence d’en amoindrir sa valeur et

constitue une atteinte à sa protection. Finalement, elle expose que la

modification partielle du PAL consacre une violation du RA, dans la mesure où

la vue protégée n° 9 est, à tout le moins substantiellement, abolie, dans la

perspective de l’édification d’un EMS. Le fait que la vue sera déplacée risque,

quoi qu’il en soit, de compromettre son authenticité et d’altérer l’expérience

visuelle pour les observateurs. A

l’appui de ses griefs, la recourante sollicite la mise en œuvre d’une vision

locale du domaine public (DP n° 468), ainsi que du reste du quartier et des

points de vue alentour.

C.

Sans

formuler d’observations, le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours, dans la

mesure de sa recevabilité, et le conseil communal se réfère aux précédentes

décisions.

D.

La Cour

de céans requiert les documents du « Projet de territoire » ayant trait à la mise en œuvre de la

fiche S_12 « développer l’offre d’appartements avec encadrement »

du plan directeur cantonal, ainsi que ceux relatifs à la planification

médico-sociale, lesquels sont produits par l’intimé.

C O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

Dans

son écrit, l’intéressée soutient à plusieurs reprises que la Cour de céans

dispose d’un libre pouvoir d’examen, en application de l’article 33 al. 3 let.

b LAT. Sur ce point, il y a lieu de préciser ce qui suit.

a) Le canton de

Neuchâtel connaît, en matière de planification, la procédure de mise à

l’enquête publique et d’opposition (art. 93 et 94 LCAT). Ainsi, les plans

d’affectation communaux sont élaborés par les communes dans le cadre du plan

directeur cantonal et du projet de territoire, en concordance avec les autres

plans et mesures communales, régionales et cantonales (art. 43 al. 1 LCAT).

Sont des plans d’affectation communaux : le plan d’aménagement local ; les

plans spéciaux ; les plans d’alignement ; les plans de quartier et de

lotissement et les plans d’équipement (art. 43 al. 2 LCAT). Les plans sont

signés par le Conseil communal qui les envoie ensuite au service accompagnés

d’un rapport sur l’aménagement (art. 90 al. 1 LCAT). Après avoir été mis en

circulation auprès des services ou départements intéressés, les plans font

l’objet d’un préavis de synthèse du service, transmis au Conseil communal (art.

91 al. 1 LCAT). Après avoir été adaptés, les plans sont préavisés par le

département puis restitués à la commune (art. 91 al. 2 LCAT). Lorsque le plan a

été préavisé favorablement par le département, il est soumis au vote du Conseil

général (art. 92 al. 1 LCAT). Lorsque le plan n'a pas fait l'objet d'un

référendum, ou a été accepté en votation communale, il est mis à l'enquête

publique pendant trente jours au bureau communal simultanément avec les

demandes de décisions spéciales (art. 93 al. 1 LCAT) et, pendant le délai

de mise à l'enquête, les intéressés et les communes touchées peuvent adresser

une opposition écrite et motivée au Conseil communal qui a l’obligation de la

transmettre aux autorités chargées de délivrer les autorisations spéciales

(art. 94 al. 1 LCAT), qui statue, sous réserve d’une conciliation (art. 94 al.

2 LCAT), dans un délai de six mois (art. 94 al. 3 LCAT). Cette procédure

correspond aux objectifs de participation des citoyens intéressés et satisfait

aux exigences du droit d'être entendu des tiers intéressés et de leur

protection juridique. Les décisions des communes et des autorités chargées de

délivrer les décisions spéciales en matière de plans communaux d’affectation

des zones, de plans spéciaux, plans d’alignement et de plans de quartier ou de

lotissement ainsi que les décisions des communes en matière de contributions et

de taxes d'équipement sont susceptibles d’un recours au Conseil d’Etat puis au

Tribunal cantonal, conformément à la LPA (art. 125 al. 1 LCAT). Aux termes de

l’article 108 let. c LPA, la Cour de céans ne statue pas en opportunité, sauf

si une loi spéciale le prévoit expressément.

L’article 33

al. 3 let. b LAT impose qu'une autorité de recours au moins ait un libre

pouvoir d'examen. L' « autorité de recours » au sens de

cette disposition ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction

administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto

sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un

gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences

du droit fédéral (ATF 127 II 238 cons. 3b/bb ; arrêt du TF du 09.10.2023

[1C_288/2022] cons. 2.2.1 et les réf. cit. ). Ce libre pouvoir d'examen ne se

réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de

l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L’autorité

doit vérifier que la décision contestée devant elle est juste et adéquate. Cette

disposition est, de manière autonome, directement applicable en procédure

cantonale (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, 2009, art. 33 N. 4).

Toutefois, dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit préserver la

liberté d'appréciation dont les autorités inférieures ont besoin dans l'accomplissement

de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette

liberté d'appréciation implique qu'en particulier une mesure d'aménagement

appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à

lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle

de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant

principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en

considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe

au canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'examen de l'opportunité

avec la retenue prônée ne diffère pas véritablement du pouvoir de contrôle de

la légalité. En particulier, le contrôle des intérêts d'ordre supérieur

(notamment la violation des art. 1, 3, 15, 15a, 21 et 34 LAT) relève de la

violation de la loi et non de l'opportunité (arrêt du TF du 09.10.2023

[1C_288/2022] cons. 2.2.2, 2.2.4 et les réf. cit. ).

b) Compte tenu

des principes dégagés ci-dessus, l’examen de l’opportunité d’un plan

d’affectation communal revient en priorité à une autorité politique, à savoir

le Conseil d’Etat, qui statue sur les recours en tant que première instance. La

Cour de céans peut ensuite s’en tenir à un examen de fait et de droit ce qui

inclut en principe le contrôle des intérêts supérieurs qui relèvent de la

violation de la loi. Si le Conseil d’Etat a à tort considéré que son contrôle

ne s’étendait pas à l’opportunité dans le sens défini ci-dessus, la Cour peut

soit examiner le litige en étendant l’examen à cette question (cf. à ce sujet

une cause portant sur un plan d’affectation communal ; RJN 2013, p. 503, cons.

2), soit renvoyer l’affaire au Conseil d’Etat. A cet égard, il appartient au

Conseil d’Etat de démontrer de façon suffisamment identifiable qu’il a tranché

le litige avec un libre pouvoir d'examen, conformément à l’article 33 al. 3

let. b LAT. Une simple référence à cette disposition ne suffit pas. Cette

solution a pour avantage de confier prioritairement à une autorité politique le

soin de contrôler l’opportunité d’une décision. En effet, cette tâche est

fondamentalement étrangère à la mission de gardien du droit qui est celle des

tribunaux (Tanquerel, Le droit public en mouvement, in : Mélanges en

l’honneur du Professeur Etienne Poltier, 2020, p. 1045).

c) Dans le cas

particulier, dans sa décision litigieuse – quoi qu’en dise la recourante – le

Conseil d’Etat a examiné la cause avec un libre pouvoir d’examen expliquant de

manière détaillée l’opportunité du changement d’affectation du bien-fonds

concerné, sous l’angle notamment des alternatives envisagées. Il a considéré

avec la retenue qui s’imposait à lui dans l’exercice de l’opportunité – le

point central du litige portant principalement sur un intérêt de portée locale,

en l’occurrence la préservation de la vue n° 9, domaine dans lequel

l’autorité communale bénéficie d’une liberté d’appréciation particulière – qu’il

n’y avait pas de raison de s’écarter de l’évaluation opérée par l’intimé ;

celle-ci n’apparaissait objectivement ni insoutenable ni contrevenir au droit

supérieur, tout spécifiquement aux articles 1 et 3 LAT. Dans ces circonstances,

puisque le Conseil d’Etat a statué sur le recours de l’intéressée avec un plein

pouvoir d’examen, répondant ainsi à l’exigence de l’article 33 al. 3 let. b

LAT, la Cour de céans se limitera à un examen en fait et droit de la cause.

3.

Sur

le plan formel, la recourante invoque plusieurs griefs, que ce soit sous

l’angle d’une violation de la procédure d’adoption des plans ou sous celui du non-respect

de son droit d’être entendue ainsi que de la garantie de l’accès à la justice. Il

est vrai qu’un vice procédural ou une violation d’une garantie

constitutionnelle de nature formelle tend en principe à conduire à l'annulation

de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le

fond. Ceci étant, la

décision entreprise du Conseil d’Etat du 30 octobre 2024, comme d’ailleurs

celle du Conseil communal de la Ville de Neuchâtel du 4 décembre 2023, devant, quoi

qu'il en soit, être annulées pour les motifs qui suivent, les questions

formelles soulevées par l’intéressée peuvent souffrir de demeurer

ouvertes.

4.

a)

Aux termes de l'article 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont

sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations

nécessaires. Cet article est le résultat d’un compromis entre deux exigences

contradictoires : il pose le principe de l’adaptation des plans d’affectation,

mais subordonne celle-ci à la condition que les circonstances se soient

sensiblement modifiées et que des changements soient en conséquence

nécessaires. Une modification sensible des circonstances au sens de cet article

peut être purement factuelle (modification topographique, mouvement

démographique, changement de comportements, développement économique, évolution

des besoins de transport, situation des finances publiques, menaces sur un

paysage ou un site, modifications des conditions d'équipement), mais également

d'ordre juridique, comme une modification législative. Cette disposition tend à

assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans

d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction (arrêt de la Cour de droit

public du 29.10.2019 [CDP.2018.212] cons. 4a, par arrêt du 31.03.2021

[1C_629/2019] le TF a déclaré irrecevable le recours interjeté contre la

décision précitée de la CDP).

b) Selon la

jurisprudence, l'article 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes :

la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au

point de justifier un réexamen du plan ; si le besoin s'en fait réellement

sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 148 II 417 cons. 3.2, 144

Considérants

II 41 cons. 5.1 ; arrêt du TF du 09.01.2021 [1C_190/2020] cons. 2.2.1). Un

changement sensible des circonstances doit, à ce niveau, déjà être reconnu

lorsqu'une adaptation du plan de zone entre en considération et qu'elle n'est

pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à

la confiance dans la stabilité des plans. Si ces conditions sont réalisées, il

appartient à l'autorité de planification, en particulier aux communes, de

procéder à la pesée des intérêts requise et de décider si et dans quelle mesure

une adaptation du plan de zone est nécessaire (ATF 148 II 417 cons. 3.2, 140 II

25.

cons. 3.2 ; arrêt du TF du 25.07.2025 [1C_121/2024] cons. 2.1.3). Dans

l'appréciation des motifs de modification, la nécessité de rendre la

planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une

importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur ou la

réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids,

de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption

d'un plan de mesures. En revanche, un simple changement d'avis de la population

ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une

modification sensible des circonstances au sens de l'article 21 al. 2 LAT

(ATF 128 I 190 cons. 4.2 et les réf. cit. ; arrêt du TF du 09.02.2011

[1C_172/2010] cons. 5.1). L'adaptation de la planification à la situation

effective permet également de corriger des erreurs d'aménagement, même

récentes, pour autant que la nouvelle mesure à prendre s'inscrive dans le cadre

du plan directeur (ATF 121 I 245 cons. 6 et les arrêts cités). Quoi qu'il en

soit, l'article 21 al. 2 LAT ne permet pas des adaptations si les circonstances

ne se sont pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient déjà connues

lors de la première planification (arrêt du TF du 31.03.2021 1C_629/2019] cons.

3.2

et les réf. cit. ). La Cour de céans a notamment eu l’occasion de juger que

le souhait d’un propriétaire ne constituait pas un changement de circonstances

nécessitant une modification d’un plan d’aménagement (arrêt de la Cour de droit

public précité [CDP.2018.212] cons. 4b).

5.

a)

En l’espèce, la recourante estime que, contrairement à ce que considère le

conseil communal, la question du respect de l’article 21 al. 2 LAT n’aurait pas

été tranchée, puisque la cause lui avait été renvoyée pour qu’il réexamine la

nécessité d’une révision partielle du PAL. Par ailleurs, elle prétend que la

révision du PAL litigieuse n’aurait pas été initiée en raison de circonstances

nouvelles, mais uniquement dans le but de permettre la réalisation d’un projet

déterminé, lequel serait en contradiction manifeste avec le plan en vigueur.

Elle fait valoir que le « Projet de territoire » actuel ne

prévoit pas un reclassement de la parcelle en cause, au contraire, elle la

place dans la catégorie des sites à protéger et à valoriser en raison de la vue

incroyable qu'elle offre ainsi que dans la catégorie des parcs et espaces

verts. Selon elle, aucune modification substantielle des circonstances ne

saurait justifier l’adaptation du PAL, la création d’appartements avec

encadrement et l’éventualité d’un partenariat public-privé ne constituant pas,

à son sens, des éléments suffisants pour justifier une telle révision.

b) Dans sa

décision du 24 janvier 2022, après avoir laissé l’occasion aux parties de se

déterminer, le Conseil d’Etat avait examiné d’office la question de savoir si

les conditions de l’article 21 al. 2 LAT étaient réalisées. A cet égard, il a

retenu que le PAL de l’ancienne commune de Neuchâtel, sanctionné par le Conseil

d’Etat le 5 juillet 1999, avait connu plusieurs révisions partielles, sans

toutefois concerner jusqu’ici le domaine public communal DP n° 468. La révision

litigieuse visait à modifier ce secteur sur trois plans : le plan des

affectations (passage d’une zone de délassement à une zone d’utilité publique

avec équipement), le plan des règles urbanistiques (passage d’un secteur

paysager public à un secteur de bâtiments publics), ainsi que le plan de site

et des mesures de protection (déplacement de la vue caractéristique n° 9), afin

de permettre la réalisation d’un projet médico-social comprenant un EMS de 24

lits, un accueil de jour, sept logements avec encadrement et un parking

souterrain de 65 places. Le rapport justificatif ne faisait état d’aucun

changement de circonstances intervenu depuis l’adoption du plan initial en

1999.

Toutefois, l’autorité intimée estimait que l’ancienneté du plan, le

faible impact sur les intérêts publics ou privés, la conformité accrue avec

l’utilité publique, ainsi que les nouveaux besoins en matière médico-sociale,

la densification urbaine promue par la LAT, les orientations politiques

actuelles et la pénurie de logements, justifient la modification partielle du

plan d’aménagement, notamment dans le cadre d’un partenariat public-privé. Le

Conseil d’Etat a ensuite précisé que les objectifs d’utilité publique invoqués

– tels que l’adéquation de l’affectation à la réalité, la création de logements

supplémentaires, l’aménagement d’appartements avec encadrement, ou encore la

mise aux normes d’un EMS – ainsi que l’intérêt public à la densification

urbaine constituaient des éléments pertinents à prendre en considération dans

le cadre de la pesée des intérêts. Toutefois, en l’absence de circonstances

nouvelles, ces seuls motifs ne pouvaient justifier une atteinte à la sécurité

juridique et à la stabilité des plans. De même, ni l’évolution des orientations

politiques ni l’opportunité d’un partenariat public-privé ne pouvaient, à elles

seules, fonder une telle atteinte. Cela étant, eu égard notamment à

l’ancienneté du plan d’aménagement – sanctionné le 5 juillet 1999 malgré

plusieurs révisions partielles ultérieures – ainsi qu’à la modification du plan

directeur cantonal dans le domaine de la planification médico-sociale (ci-après

aussi : PMS), il a considéré que les circonstances pouvaient être tenues pour

modifiées, justifiant ainsi un réexamen du plan. Ainsi, dans le cadre de

l’examen en deux étapes, le Conseil d’Etat avait admis un changement de

circonstance (étape 1) et renvoyé toutefois la cause à l’autorité intimée pour

examiner la nécessité de procéder à une révision partielle du PAL (étape 2 ;

cf. décision du Conseil d’Etat du 24.01.2022, cons. 8).

c) On relèvera que,

bien que l’autorité intimée ait considéré, dans sa décision du 4 décembre 2023,

que l’avis du Conseil d’Etat avait acquis force de chose jugée et ne pouvait

dès lors plus être remis en cause, la recourante peut à l’évidence, dans le

cadre du présent recours, contester l’appréciation portée par le Conseil d’Etat

dans sa décision de renvoi du 24 janvier 2022 quant à l’existence d’un

changement sensible de circonstances. A cet égard, il y a lieu de reconnaître

que, certes, l’ancienneté du plan d’aménagement de la Ville de Neuchâtel –

sanctionné le 5 juillet 1999 et révisé partiellement à plusieurs reprises ultérieurement

– ainsi que la modification du plan directeur cantonal dans le domaine de la

planification médico-sociale constituent des éléments susceptibles de plaider

en faveur d’un changement de circonstances. Force est toutefois de constater

que la modification partielle du PAL querellée ne s’avère pas nécessaire pour

les raisons suivantes.

Selon la

doctrine, une augmentation du besoin de logements pourra justifier une

densification d’une zone constructible existante plutôt qu’une extension de la

zone à bâtir (Tanquerel, in : Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.],

Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, n. 54 ad art.

21). Dans le canton de Neuchâtel, la PMS pour les personnes âgées a été

approuvée en mai 2012 par le Grand Conseil et les modifications y relatives de

la loi de santé sont entrées en vigueur au 1er janvier 2013. Elle

vise à soutenir la mise en place de solutions et d'infrastructures pour les

personnes de plus de 65 ans présentant des fragilités, tout en suivant

l'évolution et les attentes de la population. Concrètement, cette politique se

traduit par une augmentation du nombre d'appartements avec encadrement, un

renforcement des prestations de maintien à domicile et la création de

structures d'accueil intermédiaires (court-séjour et foyer de jour et de nuit).

De plus, le nombre de lits d'hébergement en long séjour (EMS) est

progressivement abaissé et l'offre résidentielle des EMS est adaptée pour faire

face aux nouveaux besoins. A cet égard, on constatera que le besoin de

développer l’offre d’appartements avec encadrement est spécifiquement prévu par

la fiche S_12 du PDC « Développer l’offre d’appartements avec

encadrement », approuvée par le Conseil fédéral le 27 février 2019.

Cette fiche a pour objectif spécifique notamment la construction et la rénovation

d’appartements avec encadrement d’ici 2030 correspondant aux exigences de la

PMS. Le canton a pour compétence de fixer par arrêté la répartition entre

communes du nombre d’appartements avec encadrement. Dans ces circonstances, par

arrêté du 23 août 2023, le Conseil d’Etat a adopté le règlement sur la

planification et la reconnaissance des appartements au sens de la loi sur

l’accompagnement et le soutien à domicile (LASDom) (REPRA). Selon l’article 6

al. 1 let. a REPRA, les communes de chaque région prennent des mesures pour

offrir des appartements LASDom, selon les quantités minimales suivantes : pour

la Ville de Neuchâtel, d’ici 2030, 424 et d’ici 2040, 495. Selon la liste des

appartements avec encadrement labellisés par le service cantonal de la santé

publique (disponible sur : https://www.ne.ch/autorites/DFS/SCSP/medico-social/pms/Pages/ Appartements-avec-encadrement.aspx

; mise à jour le 26.02.2026), le nombre d’appartements en Ville de Neuchâtel

est de 251. Si cet élément atteste l’existence d’un besoin en matière de

création d’appartements avec encadrement pour la Ville de Neuchâtel, il

convient toutefois de relever que le « Projet de territoire »

en cours permet déjà de couvrir largement ce besoin, sans qu’il soit nécessaire

de prendre en considération les 7 appartements avec encadrement prévus dans le

projet envisagé sur la parcelle DP n° 468. La Cour de céans a en effet

requis la production des documents relatifs au « Projet de territoire »

portant sur la mise en œuvre de la fiche S_12 « Développer l’offre

d’appartements avec encadrement » du plan directeur cantonal, ainsi

que ceux concernant la PMS. Il ressort des pièces produites par l’intimé que

les appartements avec encadrement existants et projetés s’élèvent à un total de

533, soit plus que la quantité minimale requise d’ici 2040. A cet égard, il est

précisé que les projets annoncés auprès de l’Office cantonal du logement ou

déjà réalisés permettront d’atteindre, à terme, ce nombre de 533 appartements

avec encadrement, soit de satisfaire aux besoins identifiés au niveau cantonal.

Il ajoute que 180 appartements avec encadrement supplémentaires sont annoncés

informellement à ce stade et ne figurent pas dans le tableau. S’agissant du besoin en

lits dans les établissements médico-sociaux, le « Projet de territoire »,

produit par l’intimé, indique qu’en 2023 la Ville de Neuchâtel disposait de 360

lits. Il précise toutefois que les prévisions à l’horizon 2035 doivent encore

être coordonnées à l’échelle régionale, soit en particulier au niveau du

Littoral, et mentionne, à ce titre, un besoin estimé de 521 lits

supplémentaires. Le document relève par ailleurs que le recensement des projets

actuels ou envisagés, menés en collaboration avec des partenaires privés en vue

de la création ou de l’extension d’EMS, figure dans le tableau récapitulatif. Selon

ce même document, la Ville de Neuchâtel projette d’atteindre un total de 711

lits, soit 366 lits existants et 345 lits projetés. Ceci étant, on constatera que le home « Les

Myosotis » concerné par le projet à l’origine de la modification

partielle du PAL ne figure ni dans le tableau relatif aux appartements avec

encadrement ni dans celui afférent aux EMS. A l’instar des 7 logements avec encadrement devant prendre

place sur le bien-fonds DP n° 468,

les

24.

chambres prévues dans ce cadre ne sont donc pas prises en compte dans le

projet de plan d’aménagement local en cours de révision. Dans ces

circonstances, les 24 chambres envisagées dans le cadre du projet relatif du

home « Les Myosotis » ne semblent pas non plus nécessaires à

la mise en œuvre de la PMS, puisqu’elles ne sont pas comptabilisées comme

telles. En définitive le

home « Les

Myosotis » ne figurant pas dans les tableaux produits, le changement

d’affectation du bien-fonds DP n° 468, en vue de la construction d’un EMS de 24

chambres, ainsi que de 7 logements avec encadrement et d’un parking souterrain

de 65 places, n’apparaît pas nécessaire pour répondre aux exigences du plan

directeur cantonal dans le domaine de la planification médico-sociale. En

effet, sans comptabiliser ce projet dans la modification globale en cours du

PAL de la Ville de Neuchâtel, les besoins en termes tant d’appartements

protégés que de chambres en EMS sont couverts.

Au surplus, l’intimé a

indiqué que le projet de révision du plan d’aménagement local transmis au SAT

ne constituait pas un document définitif et demeurait susceptible de

modifications ultérieures. Rien ne s’oppose dès lors à ce que la modification partielle

du PAL envisagée soit intégrée dans le cadre de la révision globale du plan

d’aménagement de la Ville de Neuchâtel. A cet égard, la fiche S_12 invite

expressément les communes à identifier les secteurs propres à mettre en œuvre

la politique médico-sociale dans leurs instruments de planification (PCAZ).

Elle précise également que c’est dans le cadre de la révision des PAL, ou lors

de la planification de détail de ces secteurs, que la commune fixe la part

d’appartements avec encadrement à construire. Les communes doivent intégrer

dans le PDR ou les PAL les besoins régionaux et communaux d’appartements avec

encadrement. Par conséquent, si la planification médico-sociale adoptée en 2012

par le Grand Conseil neuchâtelois – et en particulier l’un de ses objectifs

consistant à développer l’offre d’appartements avec encadrement – constitue,

pour toutes les communes du canton, un changement sensible de circonstances, sa

mise en œuvre appelle toutefois une approche d’ensemble à l’échelle du

territoire communal. Elle s’inscrit ainsi davantage dans le cadre d’une

réflexion globale menée à l’occasion d’une révision complète du plan

d’aménagement local, plutôt que dans celui d’une modification ponctuelle et

limitée à une seule parcelle. Il s’ensuit qu’il y a lieu de constater, à l’instar

de la recourante, que la modification litigieuse paraît avant tout dictée par

la volonté de permettre la réalisation d’un projet déterminé. Or, comme exposé

ci-avant, un tel projet ne s’avère pas nécessaire au regard des objectifs

cantonaux de planification médico-sociale, les quotas prévus, en matière

d’appartements avec encadrement, comme d’ailleurs en termes de chambres en EMS,

étant en tout état de cause atteints indépendamment de sa réalisation.

c) Dans ces

conditions, si ni le droit fédéral ni le droit cantonal n’empêchent une

révision partielle d’un PAL, alors qu’une révision générale est en cours, les

conditions restrictives posées par l’article 21 al. 2 LAT ne sont pas réalisées.

Par ailleurs, aucun autre élément – ancienneté du PAL, densification urbaine,

conformité accrue avec l’utilité publique – ne justifie un réexamen du PAL par

le biais d’une modification partielle. Dans

la mesure où cet élément conduit déjà à lui seul à l’admission du recours, il

n’est pas nécessaire d’examiner les autres griefs soulevés par la recourante.

6.

a) Le juge peut

mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis

de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une

appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la

certitude que ces dernières ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion

(ATF 145 I 167 cons. 4.1, 140 I 285 cons. 6.3.1).

b) En l’occurrence, le dossier étant

complet et permettant ainsi à la Cour de céans de statuer en pleine

connaissance de cause, il n'y a pas lieu d'ordonner la mesure d’instruction

complémentaire sollicitée par la recourante, à savoir la mise en œuvre d’une vision

locale du domaine public (DP n° 468) ainsi que du reste du quartier et des

points de vue des alentours.

7.

a) Les

considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à

l’annulation des décisions du 30 octobre 2024 du Conseil d’Etat et du 4

décembre 2023 du conseil communal.

b) Vu l’issue de la cause, il est statué

sans frais, les autorités communales et cantonales n’en payant en principe pas

(art. 69 al. 1 let. a et b LPA, applicable

dès le 01.01.2026, cf. art. 131 LPA).

Obtenant gain de cause, la recourante, représentée par un mandataire

professionnel, a droit à des dépens (art. 72 al. 1 LPA, applicable dès le 01.01.2026, cf. art.

131.

LPA), dont le montant

doit être défini dans les limites prévues par la LTFrais, soit en particulier

en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de

sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par

le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Le

mandataire de la recourante n'ayant pas déposé un état des honoraires et des

frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Tout bien considéré, l'activité déployée par

Me B.________ pour défendre les intérêts de sa cliente peut être évaluée à

quelque 14 heures (notamment étude du dossier, étant précisé que le mandataire

ne représentait pas la recourante au stade du recours devant le Conseil d’Etat,

si bien qu’il n’avait pas une connaissance approfondie du dossier au moment

d’agir devant la Cour de céans ; rédaction de l’acte de recours ; entretien

avec la cliente). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de

300.

francs de l'heure (CHF 4’200), des débours à raison de 10 % des

honoraires (art. 63 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais ; CHF 420) et de la

TVA au taux de 8,1 % (CHF 374.25), l'indemnité de dépens doit être fixée à

4'994.25 francs.

Par

ces motifs,

la Cour de droit public

1.

Admet le recours.

2.

Annule la décision attaquée

du 30 octobre 2024, ainsi que la décision du Conseil communal de la Ville de

Neuchâtel du 4 décembre 2023, au sens des considérants.

3.

Statue sans

frais.

4.

Ordonne la

restitution à la recourante de son avance de frais.

5.

Alloue à la

recourante une indemnité de dépens de 4'994.25 francs à la charge du Conseil communal

de la Ville de Neuchâtel.

6.

Invite le Conseil

d’Etat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Neuchâtel,

le 26 mars 2026