LResp. Responsabilité éventuelle de l’Etat ou d’une commune.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 10.12.2025 [2C_706/2025]

Faits

A. A.________

est propriétaire d’un immeuble sis rue [aaa] à Z._______ comprenant plusieurs

appartements. Par ordre sanitaire du 26 mars 2013 de la Commission de police de

feu et de salubrité publique de la commune Y.________ confirmé par une décision

sur opposition du 8 juillet 2013, laquelle a ensuite elle-même été confirmé par

une décision du 22 avril 2014, non contestée, de l’ancien Département des

finances et de la santé, l’intéressé a été astreint à éliminer des traces de

moisissures et à poser un revêtement fongicide dans certaines pièces d’un

appartement locatif dont il est propriétaire. «[ P]our être en

conformité avec la décision du 22 Avril 2014 […] », le prénommé a

renoncé à louer l’appartement en question.

Dans sa déclaration d'impôt pour l'année 2022, l’intéressé a fait valoir

une déduction de 12'000 francs sur le rendement de l’immeuble précité en faisant référence à une « décision

du Conseil d’Etat du 22 avril 2014 ». Par taxations définitives du 11 mai 2023, le Service

cantonal des contributions (ci-après : SCCO) n’a pas admis cette

déduction. L’intéressé a formé réclamation contre ces taxations définitives,

laquelle a été rejetée par le SCCO. Il

a interjeté recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois

(ci-après : CDP) contre cette décision sur réclamation. Dans le cadre de

sa réplique du 24 novembre 2023, le prénommé a déclaré « dépose[r]

plainte pour tord moral et revendique[r] le montant de 120000 [sic.] ».

Par arrêt du 12 juin 2024 (CDP.2023.288-FISC), la CDP a rejeté le recours et a transmis

à la Commission cantonale de la responsabilité des collectivités publiques

(ci-après : CORESP), comme objet de sa compétence, l’action de droit administratif tendant en paiement d’un montant

de 120'000 francs.

Par

courrier du 3 septembre 2024, la CORESP a indiqué à l’intéressé qu’il était

difficile de savoir sur la base de quels fondements exactement il réclamait le

paiement de ces 120'000 francs et l’a rendu attentif au fait que, pour être

recevable, une telle demande devait être motivée par écrit et indiquer les

conclusions et les moyens de preuve éventuels. La CORESP lui a donc imparti un

délai de vingt jours pour clarifier sa demande. Le prénommé a apporté des

compléments dans un écrit peu clair et confus daté du 17 septembre 2024,

auquel de nombreuses annexes ont été jointes. Une audience de conciliation

s’est tenue à laquelle l’intéressé ne s’est pas présenté, ni personne en son

nom. L’Etat de Neuchâtel et la Commune Y.________ ont quant à eux conclu au

rejet de la demande d’indemnisation. Par décision du 18 novembre 2024, la

CORESP a rejeté la demande de l’intéressé. En substance, elle a retenu, tout en

laissant ouverte la question de la recevabilité formelle de la demande, que ni

la procédure relative à la salubrité de l’appartement propriété de A.________

ni la procédure fiscale n’a conduit à l’annulation d’une décision précédente,

de sorte que les conditions de l’article 5 LResp n’étaient pas remplies.

Elle a également considéré que les conditions de la responsabilité de la

collectivité publique, à savoir un lien de causalité adéquate entre un acte

illicite et un dommage, n’étaient pas réalisées en l’espèce. Par conséquent, elle

a estimé que ni la responsabilité de l’Etat de Neuchâtel ni celle de la Commune

Y.________ ne pouvait être engagée.

B.

A.________ interjette recours devant la Cour de droit public contre

la décision précitée en demandant implicitement son annulation, ainsi que la

reconnaissance de la responsabilité de la collectivité publique. Les

conclusions du recourant ne sont pas formulées avec toute la clarté requise ;

il paraît néanmoins solliciter l’octroi d’une indemnité de 120'000 francs.

C.

Le 20 décembre 2024, le recourant dépose un complément comprenant

différentes annexes.

D.

Sans formuler d'observations, la CORESP s'en remet à sa décision du 18 novembre

2024.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Selon l’article 35 LPJA, le mémoire de recours est adressé en deux

exemplaires à l’autorité compétente. Il porte la signature du recourant ou de

son mandataire (al. 1) et indique la décision attaquée (al. 2 let. a), les

motifs (al. 2 let. b), les conclusions (al. 2 let. c) et les moyens de preuve

éventuels (al. 2 let. d). Si le mémoire de recours n’est pas conforme à

l’alinéa 2, l’autorité compétente impartit un délai convenable au recourant

pour combler les lacunes, en l’avertissant qu’en cas d’inobservation le recours

sera déclaré irrecevable (al. 3).

En

l’espèce, si on peut s’interroger sur la recevabilité du recours en tant que sa

motivation et ses conclusions sont peu claires, cette question peut néanmoins

rester ouverte, dès lors que le recours doit être rejeté.

2.

a) En vertu de l'article 5 LResp, la collectivité publique répond du

dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur

fonction sans égard à la faute de ces derniers (al. 1). Elle ne répond pas des

dommages résultant des décisions de jugement ayant acquis force de chose jugée

(al. 2). Les décisions et jugements modifiés après recours entraînent la

responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (al. 3). Aux

termes de l’article 6 LResp, aux conditions prévues par le droit des

obligations en matière d'actes illicites, une indemnité équitable peut être

allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de réparation morale. Cette

disposition renvoie ainsi aux articles 47 et 49 CO, qui permettent d’allouer

une somme d’argent à titre de réparation morale à la victime de lésions

corporelles (art. 47 CO) ou à celui qui subit une atteinte illicite à sa

personnalité pour autant que la gravité de l’atteinte le justifie (art. 49 CO)

(arrêt de la CDP du 08.10.2018 [CDP.2017.141] cons. 5a).

b) La

responsabilité de la collectivité publique est engagée lorsque trois conditions

sont réalisées, à savoir l’existence d’un acte illicite, d’un dommage et d’un

rapport de causalité naturelle et adéquate entre ces derniers. Ces conditions doivent

être remplies cumulativement (ATF 150 II 225 cons. 4.1 et les réf. cit., 148 II

73.

cons. 3.1). La preuve en incombe au demandeur. La rigueur de cette

exigence est atténuée en ce qui concerne la causalité naturelle, en ce sens que

le juge peut se contenter de la vraisemblance prépondérante, mais non pas de la

simple possibilité d'un tel lien (RJN 2005, p. 175 cons. 3a ; ATF 133 III 462

cons. 4.4.2 et les réf. cit.). Comme la LResp ne définit pas de manière précise

les notions précitées et que l'article 3 LResp renvoie aux dispositions du

droit privé fédéral, applicables à titre de droit cantonal supplétif, il

convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et aux principes

régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (arrêt de la CDP

du 14.06.2024 [CDP.2023.143] cons. 2b et la réf. cit.).

b/aa) La

condition de l'illicéité (« sans droit ») suppose la violation

par l'Etat, au travers de ses organes ou agents, d'une norme protectrice des

intérêts d'autrui en l'absence de motifs justificatifs (consentement, intérêt

public prépondérant, etc.). La jurisprudence a également considéré comme

illicite la violation de principes généraux du droit ou encore, selon les

circonstances, un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation conféré par la

loi. L'illicéité est en revanche exclue quand un comportement déterminé est

exigé par les devoirs de service et qu'aucune faute n'a été commise dans

l'exercice de cette activité (ATF 116 Ib 195 cons. 2a). L'illicéité peut

d'emblée être réalisée si le fait dommageable découle de l'atteinte à un droit

absolu (vie, santé ou droit de propriété), sans qu'il soit nécessaire de

rechercher si et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement

spécifique ; on parle à ce propos d'illicéité par le résultat (« Erfolgsunrecht »).

Si, en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre

intérêt (par exemple le patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur ait violé

une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique lésé ;

c’est ce qu’on appelle l’illicéité par le comportement (« Verhaltensunrecht »)

(arrêt du TAF du 24.05.2024 [A-128/2023] cons. 6.3.1 et les réf. cit. ; arrêts

du TF des 12.03.2025 [2C_356/2024] cons. 5.1 et 11.11.2021 [2E_3/2020] cons.

7.1

et les réf. cit.). C’est l’exigence dite de la relation d’illicéité (« Rechtswidrigkeitszusammenhang »).

Elle suppose un lien de connexité entre la violation de la norme de

comportement et l’atteinte aux intérêts de la victime. En d’autres termes, il

ne suffit pas que le comportement de l’auteur ait été interdit, il faut en plus

qu’il l’ait été dans le but de protéger la personne lésée contre un dommage à

un autre intérêt qu'un droit absolu, tel que par exemple contre un dommage

purement patrimonial (RJN 2009, p. 219 cons. 2 et les réf. cit.).

b/bb)

Quant au dommage juridiquement reconnu, trois types de dommages sont distingués:

corporels, matériels et autres. Les premiers découlent d'une atteinte à la vie

ou à l'intégrité corporelle, les seconds d'une atteinte à un objet mobilier ou

immobilier, les troisièmes recouvrent tous ceux qui ne sont ni corporels, ni

matériels. Un tel dommage purement patrimonial ne donne pas nécessairement lieu

à réparation, car le patrimoine en tant que tel n'est pas un droit absolu

fondant ipso facto l'illicéité lorsqu'il fait l'objet d'une atteinte

directe, contrairement en particulier au droit de la propriété. La relation

d’illicéité susmentionnée est alors exigée (ATF 148 II 73 cons. 3.2 et les réf.

cit. ; RJN 2009, p. 219 cons. 2 et les réf. cit.). S’agissant de ce

dommage purement patrimonial, il réside, selon la définition émanant de la

jurisprudence, dans une diminution involontaire de la fortune nette ; il

correspond à la différence entre le montant actuel du patrimoine du lésé et le

montant que ce même patrimoine aurait eu si l'événement dommageable ne s'était

pas produit. Il peut se présenter sous la forme d'une diminution de l'actif,

d'une augmentation du passif, d'une non-augmentation de l'actif ou d'une

non-diminution du passif (ATF 147 III 463 cons. 4.2.1 et les réf. cit.). Le

dommage doit en outre être certain, c'est-à-dire qu'il existe déjà ou qu'il se

produira inévitablement.

b/cc) Enfin,

pour qu'un dommage puisse être réparé, il faut qu'il existe entre celui-ci et

les faits reprochés un lien de causalité naturelle et adéquate. Selon la

conception généralement admise en droit privé, qui peut être reprise, un fait

est la cause naturelle d'un résultat s'il en constitue l'une des conditions sine

qua non (ATF 133 III 462 cons. 4.4.2 et les réf. cit.). En d'autres

termes, il existe un lien de causalité naturelle entre deux événements lorsque,

sans le premier, le second ne se serait pas produit ; il n'est pas nécessaire

que l'événement considéré soit la cause unique ou immédiate du résultat (arrêt

du TF du 25.08.2025 [5A_98/2024] cons. 3.2 ; ATF 143 III 242 cons. 3.7,

139.

V 176 cons.

8.4.1). Le fardeau de la preuve de ce lien incombe au demandeur (arrêt du TF du

19.02.2025

[5D_11/2024] cons. 3.2.1 et les réf. cit.). Un fait constitue la

cause adéquate d'un résultat s'il est propre, d'après le cours ordinaire des

choses et l'expérience de la vie, à entraîner un résultat du genre de celui qui

s'est produit (arrêt du TF précité [5A_98/2024] cons. 3.2 ; ATF 143 III 242 cons.

3.7, 129 II 312 cons. 3.3).

Savoir s'il existe un rapport de causalité naturelle est une question de fait que

le juge doit trancher selon la règle du degré de vraisemblance prépondérante

lorsque, par la nature même de l'affaire, une preuve stricte n'est pas possible

ou ne peut être raisonnablement exigée de celui qui en supporte le fardeau (ATF 133 III 462 4.4.2 et les réf. cit.). En revanche, la méconnaissance du concept

même de la causalité naturelle ainsi que l'existence d'un rapport de causalité

adéquate constituent des questions de droit (ATF 143 III 242 cons.

3.7

et la réf. cit.).

3.

a) Dans le cas d’espèce, l’objet du litige porte sur la question de

savoir si l’autorité précédente a, à juste titre, rejeté la demande d’indemnisation

déposée par le recourant le 24 novembre 2023 dans le cadre de la procédure

fiscale (CDP.2023.288-FISC). En d’autres termes, il s’agit d’examiner si l’Etat

de Neuchâtel et/ou la Commune Y.________ devrait lui allouer une indemnité à

hauteur de 120'000 francs pour couvrir le dommage qu’il aurait subi, tel

qu’allégué dans son recours. Il y a lieu de relever que, devant l’instance

précédente, l’intéressé a chiffré ses prétentions à 150'000 francs, dont 30'000

francs à titre de réparation morale. Eu égard à cette divergence, le montant

exact de ses conclusions ne peut être déterminé avec certitude. Dans la mesure

où cette question demeure sans incidence sur l’issue du litige, elle peut

toutefois rester indécise.

b) Sans

discuter la décision entreprise ni indiquer précisément les motifs qui

commandent une autre décision, l’intéressé se contente de soutenir, aux termes

de son recours et dans une argumentation confuse et peu compréhensible, qu’une

indemnité devrait lui être versée en raison de la « torture morale subie »,

plus particulièrement en compensation des loyers non perçus et en guise de

réparation du tort moral. Il soutient ce qui suit : « [c]omme il s’agit de 12000.- annuel

de revenus fiscaux pour la déclaration d’impôt que me refuse de porter en

déduction sur ma déclaration le service des contributions ? C’est à juste

titre que vu qu’il m’avait été octroyé une indemnité de départ 25000.- en 2000

pour les raisons évoquées ci dessus celle-ci mérite d’être adaptée à la

situation du moment ! Adaptée au changement de politique ! 120 000.-

aditionné de voir 29 [sic.] ».

Dans son courrier du 17 septembre 2024 destiné à préciser les contours de sa

demande devant l’autorité précédente, le recourant avait en outre indiqué ce

qui suit : « Alors qu’on m’ordonne des travaux irréalisable en

plus du ton méprisant dictatoriel utilisé dans l’appartement B.________ […] Ça

qui a servi de prétexte pour venir espionner le montant des loyers payé par mes

locataires dû au fait que je m’étais dénoncé spontanement au fisc pour des

revenus non déclaré ? Si fraude elle [i. e. : secrétaire de

direction de la Commune Y.________ présente lors de l’inspection des locaux en

2012] avait découvert c’est 10 fois le montant soustrait dont j’aurais été

pénalisé ? Soit 10 x 12000.-= 120000.- Sans compter l’amende ??

12000.- c’est les revenus locatifs annuel que je ne peux pas percevoir pour

être en conformité avec la décision du 22 avril 2014 […] le montant que

obéissant à la loi l’administration des contributions refuse que je les porte

en déduction sur ma déclaration d’impôt […] Il ne m’appartient pas de juger qui

de l’Etat ou de la commune de val de travers est responsable ? C’est le

retraité de la fonction publique [i. e. : lui-même] qui pour être en

conformité avec la décision du 22 Avril 2014 doit par gain de paix renoncer à

des revenu provenant de son bien immobilier ? Raison pour laquelle je

revendique une indemnité forfaitaire de 120 000.- pour compenser les

revenus locatifs en plus 30000.- pour tort moral Total 150000..- [sic] ».

c) Comme

rappelé ci-avant, la responsabilité de l’Etat est engagée lorsque la preuve

d’un dommage se trouvant dans un rapport de causalité adéquate avec un acte

illicite commis par une autorité, un magistrat ou un fonctionnaire est apportée

par le tiers lésé.

En premier lieu, il convient d’examiner la condition

de l’illicéité. En l’occurrence, l’existence de l’acte illicite n’a pas été

alléguée ni même été évoquée par le recourant. Il s’est contenté

d’établir un parallèle difficilement compréhensible entre l’indemnité perçue

lors de son départ anticipé à la retraite, les changements politiques survenus

dans le canton ainsi que la perte de revenus locatifs – qu’il estime à 12'000 francs

par an – consécutive à sa décision de ne plus louer son appartement afin de se

conformer à l’ordre sanitaire ; perte qui aurait, selon lui, dû être

fiscalement déductible. Il n’a, en particulier, allégué aucun élément qui

permettrait de supposer la violation d’une prescription ou d’une norme de

comportement ou encore que l’autorité aurait excédé ou abusé de son pouvoir

d’appréciation. En effet, pour démontrer la responsabilité étatique, il s’est

limité, dans une argumentation très confuse, à critiquer de manière générale

les décisions des autorités neuchâteloises, de même que leur politique, et à

évoquer la présence d’une secrétaire de direction de la Commune Y.________ lors

de l’inspection des locaux en 2012, sans toutefois que l’on parvienne à

comprendre l’acte illicite qui lui est reproché. Son obligation de collaborer lui imposait

pourtant de décrire, au moins dans leurs contours essentiels, les agissements

qu'il considérait comme constitutifs d’une violation de la loi. La Cour de

céans relève en outre que l’ensemble des procédures de recours engagées par

l’intéressé ont systématiquement conduit à la confirmation des décisions

antérieures. Dans ces conditions et à l’instar de l’intimée, la Cour de céans

considère qu’il ne peut être reproché aux autorités étatiques d’avoir commis un

acte illicite. L’appréciation de l’instance précédente quant à l’absence

d’illicéité ne prête donc pas le flanc à la critique.

Aucun

acte illicite ne pouvant être imputé à l’Etat de Neuchâtel ou à la Commune Y.________,

il n’est pas nécessaire d’examiner si les autres conditions de la

responsabilité au sens de l’article 5 LResp sont remplies (preuve du dommage et

d’un lien de causalité), l’absence d’acte illicite permettant, à elle seule,

d’exclure la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents. La

Cour de céans estime, en tout état de cause, que l’examen de ces autres

conditions effectuée par l’autorité précédente est irréprochable et qu’il

convient dès lors de s’y référer.

d) Au surplus, il y a lieu de relever que

selon l'article 5 al. 2 LResp, la collectivité publique ne répond pas des

dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose

jugée. Il ne serait en effet pas admissible que, par le biais de l'action en

responsabilité, on puisse remettre en cause l'autorité d'une décision rendue

après une procédure régulière (arrêt du Tribunal administratif de Neuchâtel du

30.10.2009

[TA.2007.439] cons. 2 et la réf. cit. ; Egli, L'acte illicite

du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in

Hommage à Raymond Jeanprêtre, p. 19 ; Grisel, Traité de droit

administratif, II, p. 798 ; Moor, Droit administratif, II, p. 726 ;

cf. aussi ATF 123 II 577, cons. 4dd). Or, la décision initiale dont le

recourant soutient qu’elle lui aurait causé un dommage, soit l’ordre sanitaire

du 26 mars 2013 de la Commission de police du feu et de salubrité publique de

la commune, lequel lui imposait de procéder à certains travaux dans un

appartement dont il est propriétaire à Z.________, doit être considérée comme

une décision ayant acquis force de chose jugée. En effet, sans paraphraser

l’autorité précédente, la Cour de céans ne peut que constater que dite décision

n’a pas été annulée et a même été confirmée par une décision sur opposition du

8.

juillet 2013, elle-même ensuite confirmée par la décision du 22

avril 2014 de l’ancien Département des finances et de la santé, laquelle n’a

pas fait l’objet d’un recours ordinaire. Le recourant ne le conteste au

demeurant pas. S’agissant des décisions rendues sur le plan fiscal, l’arrêt du

12.

juin 2024 de la CDP, qui rejetait le recours du recourant contre la décision

précédente, n’a pas fait l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral – ce

que l’intéressé reconnaît d’ailleurs – de telle sorte qu’elles devraient

également être considérée(s) comme une (des) décision(s) ayant acquis force de

chose jugée.

Dans

ces conditions et à l’instar de l’autorité intimée, la Cour de céans considère

que la demande d’indemnisation du recourant se heurte dans tous les cas à

l’article 5 al. 2 et 3 LResp Partant, c’est sans violer le droit que la CORESP

a retenu, également sous cet angle, que la demande du recourant était mal

fondée.

4.

Pour ces motifs, le recours doit être rejeté. Les frais sont mis

à charge du recourant qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne lui sera pas

alloué des dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le

recours, pour autant que recevable.

2. Met à la charge

du recourant les frais de la présente procédure par 880 francs, montant

compensé par son avance.

3. N'alloue pas de

dépens.

Neuchâtel, le 12 novembre 2025