Fonction publique. Résiliation des rapports de service. Instruction insuffisante.

Faits

A.

A.________, né en 1972, a travaillé en tant

qu’enseignant auprès de l’établissement d’enseignement de la musique B.________

(ci-après : B.________ ) dès 2001. Il y a été engagé en qualité de professeur

de culture générale le 13 juillet 2012. En parallèle, il a œuvré au sein de

l’établissement d’enseignement cantonal post-obligatoire C.________ (ci-après :

C.________ ou lycée), à Z.________, où il a été nommé au poste de maître

d’éducation musicale et chef de chœur en 2001.

Dans un courrier du 28 juillet 2023, le Service des ressources humaines

de l’Etat (ci-après : SRHE) a informé le Ministère public avoir été avisé début

juin 2023 du comportement du prénommé en lien avec d’anciennes élèves. Il

savait que plusieurs personnes avaient été auditionnées par la police et

sollicitait une copie du dossier pénal afin d’examiner les éventuels impacts

sur les rapports de service.

Par

décision superprovisoire du 20 septembre 2023, le Département de la formation,

de la digitalisation et des sports (ci-après : DFDS) a suspendu l’intéressé de

ses fonctions à C.________ au motif que trois jeunes filles, anciennes élèves

de C.________ et/ou de B.________, se seraient plaintes d’actes sexuels de sa

part. Le but d’une telle mesure était tant de le protéger dans sa personnalité

que de permettre aux autorités de faire la lumière sur les agissements

reprochés. Un délai lui a été imparti pour se déterminer.

Le 26 septembre 2023, le Ministère public a transmis au SRHE copie des

procès-verbaux des auditions menées dans le cadre de la procédure ouverte

contre l’intéressé (MP.2023.3189), dont celles des trois jeunes filles

concernées, à savoir D.________, E.________ et F.________. Sur cette base, le

SRHE a annoncé à l’enseignant que le DFDS et le Conseil d’Etat entendaient

mettre fin à ses engagements auprès du lycée et de B.________ et lui a imparti

un délai pour exercer son droit d'être entendu. En substance, il lui était

reproché de ne pas conserver la distance opportune avec les élèves, ce qui

constituait une violation crasse et importante des règles de déontologie et de

pédagogie à l’égard des personnes en formation. Il apparaissait en effet qu’il

avait eu des actes d’ordre sexuel avec E.________ lorsqu’elle fréquentait

l’établissement C.________ ; qu’il avait entretenu une liaison avec F.________

alors qu’il était son mentor de travail de maturité à C.________ ; que la

relation s’était poursuivie dans le cadre de B.________ ; qu’il s’était rapproché

de D.________ dans sa dernière année au lycée, respectivement lors de sa

première année à B.________ et qu’ils avaient eu des relations intimes à

l’époque où elle était son élève à B.________. Dans ses observations,

l’intéressé a défendu qu’un licenciement serait disproportionné, car les jeunes

filles étaient consentantes, majeures et qu’il n’était pas le prédateur que

l’autorité et les médias tentaient de dépeindre. Les faits concernant

E.________ et F.________ étaient en outre prescrits, car ils remontaient à plus

de cinq ans.

Par prononcé du 22 novembre 2023, le DFDS a mis fin à l’engagement de

l’intéressé auprès de C.________ avec effet au 29 février 2024, l’a libéré de

son obligation de travailler, rendant la suspension sans objet, et a retiré

l'effet suspensif à un éventuel recours. Il a en bref considéré que les faits

relatifs à la relation avec E.________ étaient prescrits et uniquement relevés

pour apporter un éclairage. S’agissant de la liaison avec F.________, il

convenait de la prendre en considération puisqu’elle avait de l’aveu même de

l’enseignant duré jusqu’à l’été 2019. Quoi qu’il en soit, les faits liés à

D.________ suffisaient à justifier la résiliation. Le comportement adopté à

l’égard des trois jeunes femmes constituait une violation du devoir de fidélité

et de diligence de l’enseignant. Il portait atteinte à l’image de la profession

et aucune autre mesure n’était suffisante pour sauvegarder l’intérêt public

menacé, soit la protection des élèves, le respect des valeurs pédagogiques, la

réputation de la fonction publique et la confiance dans le personnel

enseignant. Dans ces conditions, le rapport de confiance était détruit.

B.

A.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant

préalablement à la restitution de l'effet suspensif, principalement à son

annulation et subsidiairement au renvoi de la cause à l’autorité précédente

pour nouvelle décision au sens des considérants, sous suite de frais et dépens.

Il invoque une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. Selon

lui, l’autorité n’aurait pas dû tenir compte de faits survenus dans le cadre de

B.________ et n’aurait pas dû utiliser des faits prescrits pour motiver sa

décision. En ce sens, il prétend que sa liaison avec F.________ aurait pris fin

en mars 2018, de sorte que les faits la concernant ne se rapporteraient plus à

son enseignement à C.________ et seraient quoi qu’il en soit prescrits. Il

soutient également que sa relation avec D.________ n’aurait pas débuté à

C.________. Il en déduit que l’intimé n’aurait pas dû prononcer de mesure à son

égard et invoque à cet égard une violation du droit et l’arbitraire. En tout

état de cause, il allègue qu’une rupture des rapports de service est

disproportionnée. Il dépose une ordonnance de non-entrée en matière rendue par

le Ministère public le 6 décembre 2023 dans la cause MP.2023.3189.

Parallèlement à cette procédure, le Conseil d’Etat a mis fin à

l’engagement de l’intéressé auprès de B.________ avec effet au 29 février 2024

par décision du 22 novembre 2023. Celui-ci défère également ce prononcé

auprès de la Cour de céans (CDP.2024.3).

C.

Dans ses observations du 31 janvier 2024, l’intimé,

par le SRHE, sollicite la jonction de la procédure avec la cause

CDP.2024.3 et maintient que les faits n’ont pas à être traités

séparément entre les établissements C.________ et B.________. Il conclut

au rejet du recours et de la demande de restitution de l’effet suspensif et

dépose notamment un article publié par le journal local le 9 janvier 2024

intitulé « Z.________ : pétition après qu’un enseignant a entretenu des

rapports sexuels avec ses élèves ».

D.

Par décision du 23 février 2024, la Cour de

céans rejette la demande de restitution de l’effet suspensif.

E.

Sur demande de la Cour de céans, le Ministère public produit

le dossier de la cause MP.2023.3189.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

La LPJA ne contient pas

de disposition relative à la jonction de causes. Il n'en demeure pas moins que

l'autorité saisie d'un ou plusieurs recours peut, en tout temps, joindre ou

disjoindre des causes, ce dans un but d'économie de procédure (ATF 131 V 461

cons. 1 ; arrêt du TF du 23.12.2014

[9C_438/2014] cons. 1). Dans le cas d’espèce, les décisions litigieuses,

qui font l’objet des causes CDP.2024.3 et CDP.2024.4, émanent de deux autorités

de nomination différentes. Elles mettent fin à des rapports de service au sein

d’établissements cantonaux distincts. Le recourant défendant que les faits

doivent être dissociés en fonction de l’institution qu’ils concernent, une

jonction des causes ne paraît pas opportune.

3.

En tant que membre du corps enseignant d’un

établissement cantonal d’enseignement public, le recourant est soumis aux

dispositions de la loi sur le statut de la fonction publique (LSt ; cf. art.

3.

al. 1 let. c LSt)

et à ses règlements d’application.

a) L'article 15 LSt dispose que les titulaires de

fonctions publiques doivent se montrer dignes de la confiance que leur

situation officielle exige (al. 1) et accomplir leurs tâches avec

engagement, fidélité, honnêteté et impartialité, dans le respect des

instructions reçues (al. 2). Cette disposition exprime un devoir général de

fidélité qui, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du

secteur privé (cf. art. 321a CO), impose au fonctionnaire, de même qu'à

l'employé d'une collectivité publique, de faire tout ce qui est conforme aux

intérêts de l'employeur et de s'abstenir de tout ce qui lui porte préjudice (Hänni,

Droits et devoirs des collaborateurs : Droits fondamentaux, loi sur l'égalité,

in : RFJ/FZR 2004 p. 153 ; Knapp, La violation du devoir de fidélité,

cause de cessation de l'emploi des fonctionnaires fédéraux, in : Revue de droit

suisse, 1984 I, p. 490 ss). Le fonctionnaire n’entretient pas seulement

avec l’Etat qui l’a engagé et le rétribue les rapports d’un employé avec un

employeur, mais, dans l’exercice du pouvoir public, il est tenu d’accomplir sa

tâche de manière à contribuer au bon fonctionnement de l’administration et d’éviter

ce qui pourrait nuire à la confiance que le public doit pouvoir lui accorder (Boinet,

Le droit disciplinaire dans la fonction publique et dans les professions

libérales, particulièrement en Suisse Romande in : RJJ 1998, p. 11). En

particulier, si le fonctionnaire peut mener librement sa vie privée, il a

néanmoins une obligation de dignité qui couvre tout ce qui est requis pour la

correcte exécution de ses tâches. Elle dépend de la position occupée et de la

nature des fonctions (Moor, Droit administratif, vol. 3, 2e éd.,

2018, no 7.3.3.2, p. 602).

b) Selon l’article 45 al. 1 LSt, si des raisons d’inaptitude, de

prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de

service ou d’autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports

de service, l’autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d’un titulaire de

fonction publique. Aux termes de l’article 46 al. 1 LSt,

lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa

volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à

satisfaction, le chef de service doit en avertir par écrit l’intéressé après

l’avoir entendu et lui fixer un délai raisonnable pour s’améliorer ; il lui en

suggère autant que possible certains moyens. L’avertissement préalable prévu

par l’article 46 LSt n’est toutefois pas indispensable lorsque de justes

motifs de renvoi sont fondés sur le seul intérêt du service (arrêts du TF des 29.05.2015

[8C_585/2014] cons. 7.6 et 22.08.2012

[8C_369/2012] cons. 4.2). Dans de telles circonstances, le renvoi peut être

prononcé sans avertissement préalable. Il en va de même lorsque, compte tenu de

la fonction en cause, de la nature des faits reprochés au titulaire et de la

personnalité de celui-ci, on ne peut raisonnablement s’attendre à ce que le

comportement incriminé ou les prestations insuffisantes s’améliorent, de

manière à assurer durablement la bonne marche du service (RJN

1997, p. 218 cons. 6b).

c) Selon l'article 48 LSt,

si l'autorité de nomination estime que la violation des obligations de service

ou le comportement de l'intéressé permettent la poursuite des rapports de

service, elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas

échéant d'une menace de cessation des rapports de service (al. 1). Sinon, l'autorité

de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique et lui

notifie la décision moyennant un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois (al.

2). Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou

d'employés de la collectivité publique peuvent procéder de toutes circonstances

qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de

service, même en l'absence de faute ; de toute nature, ils peuvent relever

d'événements, de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au

contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont

imputables (cf. tout particulièrement : Hänni, La fin des rapports de

service en droit public, in : RDAF 1995, p. 421 ss ; Moor, Droit

administratif, 1992, nos 5.4.2.5 et 5.4.2.6, p. 250 ss ; Knapp, Précis

de droit administratif, 1991, nos 3155 ss, p. 645 ss et nos 3177 ss, p. 648 ; Poledna,

Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn

einer Unterscheidung, in : ZBl 1995, p. 49 ss). Les conditions justifiant une

résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais

dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de

la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que du genre et de

l'importance des griefs en cause (cf. par analogie avec le droit privé : Wyler/Heinzer,

Droit du travail 4e éd., 2019, p. 716 ; Brühwiler, Kommentar

zum Einzelarbeitvertrag, 1996, p. 360-363 et les réf. cit. ; arrêts du TF du 09.10.2006

[2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005

[2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être considérées

comme justes motifs toutes les circonstances qui, d'après les règles de la

bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les

rapports de service (cf. par analogie art. 337 CO, cf.

aussi RJN

2018, p. 642 cons. 2c).

d) Il est difficile d'apprécier de l'extérieur si

l'on peut reprocher à un fonctionnaire des prestations insuffisantes ou un

comportement incorrect ; cela nécessite en effet de tenir compte des

circonstances concrètes du travail en cause et des faits qui sont reprochés à

l'intéressé. L'autorité de nomination dispose ainsi d'un large pouvoir

d'appréciation pour appliquer ces concepts indéterminés (ATF

118.

Ib 164 cons. 4a). Selon la jurisprudence, l'autorité décide

librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra

néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée.

L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, immédiat ou non, n'a pas

besoin d'être démontrée. Il suffit que le licenciement se situe dans les

limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des

prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances

personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (RJN

2018, p. 642 cons. 2d et 2007,

p. 209 cons. 2b). Selon l'article 33 let. a et d LPJA,

la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir

d'appréciation ou l'a excédé ; elle n'est pas habilitée à contrôler

l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de

la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN

2018, p. 642 cons. 2d, 2007,

p. 209 cons. 2b et la réf. cit.).

e) Aux termes de l'article 50 al. 1 LSt,

l'autorité ne peut prendre une décision au sens de l'article 48 plus d'une

année après avoir reçu le dossier du chef de service et en tous les cas plus de

cinq ans après que les faits se sont produits. Ce dernier délai constitue un

délai absolu de prescription (Rapport du Conseil d'Etat à l'appui d'un projet

de loi sur le statut de la fonction publique in BGC 1995, p. 822). Si ces faits

sont punissables pénalement, l'autorité peut statuer tant que la prescription

pénale n'est pas acquise (art. 50 al. 2 LSt).

Il ne peut être fait état des faits qui ont motivé un blâme ou un déplacement

après l'écoulement d'un laps de temps de cinq ans à compter du jour où ils ont

été prononcés (al. 3). Aucune décision au sens de l'article 48 LSt ne peut être légitimée par des faits dont la

prescription est manifestement acquise (arrêt du 02.04.2015 [CDP.2014.58]

cons. 3a).

4.

a) Le recourant reproche à l’autorité intimée

d’avoir fondé sa décision sur des faits prescrits. Il invoque à cet égard une

constatation inexacte des faits et une violation de l’article 50 al. 1 LSt. Selon lui, les relations avec E.________ et avec F.________ se

seraient terminées plus de cinq ans avant la notification de la décision du 22

novembre 2023 querellée et n’auraient dès lors pas dû être prises en compte par

l’autorité de nomination. Du point de vue de l’intimé, les faits relatifs à la

première citée seraient effectivement prescrits, mais permettraient d’apporter

un éclairage sur les événements ultérieurs. Quant à la liaison avec F.________,

elle aurait de l’aveu même du recourant duré jusqu’à l’été 2019, soit il y a

moins de cinq ans. L’intégralité de la relation devrait ainsi être prise en

considération.

b) Il n’est pas contesté de part et d’autre que les faits concernant

E.________ remontent à plus de cinq ans et sont prescrits en application de

l’article 50 al. 1 LSt. Il en résulte que ces faits n’auraient pas dû être relevés par

l’intimé, même à titre d’éclairage, sauf à contourner le mécanisme de la

prescription (cons. 3e in fine).

c) La même conclusion s’impose en lien avec les événements relatifs à

F.________. La relation qui est née entre cette jeune femme et le recourant

alors qu’il était son enseignant à C.________ remonte à son dernier semestre de

lycée, soit de janvier à juillet 2016. La suite de leur relation n’a plus

concerné cet établissement. À mesure que les faits litigieux se sont produits

plus de cinq ans avant la décision attaquée, aucun licenciement ne pouvait être

prononcé de ce chef en vertu de l'article 50 al. 1 LSt.

d) Les considérants qui précèdent ne peuvent néanmoins pas conduire à

l’admission du recours et à l’annulation de la décision du 22 novembre 2023 si,

comme le prétend l’intimé, les faits relatifs à D.________ suffisent à

justifier la résiliation des rapports de service de l’intéressé. Celui-ci ne

soulève en effet pas l’exception de prescription en lien avec la relation

entretenue avec cette jeune femme (cons. 5 ci-après).

5.

Selon le recourant, sa relation avec D.________

n’aurait pas débuté au lycée et ne pourrait donc pas lui être reprochée dans le

cadre de son enseignement à C.________. Il fait ainsi grief au DFDS d’avoir

fondé sa décision sur des faits survenus auprès de B.________ alors qu’ils

relèveraient de la compétence d’une autre autorité. L’intimé est au contraire

d’avis que les premiers rapprochements remonteraient à la dernière année de

lycée de la jeune fille, respectivement sa première année à B.________, et que

les faits n’auraient quoi qu’il en soit pas à être traités séparément compte

tenu du lien étroit entre les deux établissements cantonaux. A tout le moins

conviendrait-il de tenir compte des événements survenus à B.________ à titre de

devoirs accessoires de l’enseignant.

a) Il s’agit déterminer si un comportement inadéquat peut être reproché

à l’enseignant dans le cadre de ses fonctions à C.________. La décision

litigieuse retient à cet égard qu’une première accolade a eu lieu après un

concert « en février 2018 ». Devant la police, D.________ a

déclaré ce qui suit : « En février 2019, j’avais alors 18 ans, lors du

dernier concert, on s’est pris dans les bras. Il me touche un peu de façon

intime ». Lors de son audition, l’intéressé a déclaré : « Nous

ne nous sommes pas rapprochés durant le lycée, sauf en terme de discussions ».

Par la suite, il a réfuté catégoriquement les insinuations d’accolade

problématique après un concert et a confirmé que la relation reprochée avait eu

lieu à la fin de sa deuxième année à B.________. On ne saurait inférer des

éléments qui précèdent que la relation entre le recourant et D.________ a

débuté à l’occasion de cette accolade. Celle-ci n’est en outre pas suffisante

pour justifier à elle seule une rupture des rapports de service, même si

l’attitude de l’enseignant vis-à-vis de l’élève, qui a ressenti cette accolade

comme intime, était ambiguë. Un motif objectif de licenciement ne peut donc pas

être retenu sur seule cette base.

b) Il reste à examiner si l’intimé était légitimé à fonder sa décision

sur le comportement du recourant en tant qu’enseignant à B.________. Le dossier

ne permet toutefois pas de répondre à cette question. Il ressort en effet de

l’arrêt dans la cause CDP.2024.3, connu des parties, que le

statut du recourant vis-à-vis de D.________ au moment de leur relation à

B.________ n’a pas été établi à satisfaction de droit par le Conseil d’Etat et

que la cause lui a été renvoyée pour complément d’instruction. Il convient dès

lors d’annuler la décision attaquée compte tenu du complément d’enquête

indiqué. Une fois que celui-ci aura été effectué, il appartiendra à l’intimé de

déterminer à son tour si, sur cette base, une mesure peut être prise dans le

cadre des rapports de travail à C.________ et, le cas échéant, de rendre une

nouvelle décision.

6.

a) Bien fondé, le recours doit être admis, la

décision attaquée annulée et le dossier renvoyé au DFDS pour qu’il procède

selon les considérants.

b) Vu l’issue du recours, il est statué sans frais dans la mesure où

les autorités n'en payent pas (art. 47 al. 2 LPJA). Assisté par un mandataire professionnel, le recourant a droit à une

indemnité de dépens (art. 48 LPJA). Celle-ci doit être fixée en fonction du temps nécessaire à la cause,

de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que

de la responsabilité encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais, par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Me G.________ n’ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais,

les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais). L’activité déployée peut être évaluée à quelque 8 heures. Eu égard

au tarif appliqué par la Cour de droit public, de l’ordre de 280 francs de

l’heure (CHF 2'240), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 224) et

de la TVA de 8.1 % (CHF 199.60), l’indemnité de dépens sera fixée à

2'663.60 francs.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Département de la formation, de la

digitalisation et des sports du 22 novembre 2023 et lui renvoie

la cause pour qu’il procède selon les considérants.

3. Statue sans frais et ordonne le remboursement de son avance au

recourant.

4.

Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2'663.60 francs à la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 27 mai 2024