Divers. Nature juridique du contrat de fourniture de chaleur. Cas de consommateurs tenus de se raccorder à un chauffage à distance.

Faits

A.

La Commune C.________ était propriétaire d’une

chaudière à bois et d’une chaudière à gaz d’appoint, situées dans le collège de

C.________. Dans le but d’alimenter en chaleur un futur lotissement de villas au

lieu-dit « D.________ » situé à proximité du bâtiment

communal, elle y a aménagé un réseau de chauffage à distance (ci-après :

CAD). Parallèlement, le Conseil communal de C.________ a adopté le Plan de

quartier « D.________ » comprenant notamment 16 parcelles

constructibles, ainsi qu’un règlement, tous deux sanctionnés par le Conseil

d’Etat le 14 février 2007. Le rapport justificatif déposé à l’appui du plan de

quartier, de même que le règlement du plan de quartier (art. 19 al. 2)

disposent que le lotissement est équipé d’un CAD alimenté par une centrale à

bois et que le raccordement à ce système est obligatoire.

Les époux B1________ et B2________ ont acquis

l’une des parcelles précitées, sur laquelle ils ont été autorisés à construire

une maison, moyennant en particulier l’obligation de se raccorder au CAD et de

signer un contrat de fourniture de chaleur bois-énergie (préavis du Service de

l’aménagement du territoire du 13.09.2007, permis de construire du Conseil

communal de C.________ du 01.10.2007). Parallèlement, la Commune C.________ et

les intéressés ont conclu le 6 septembre 2007 un contrat de fourniture de

chaleur bois-énergie par un réseau de CAD. Le document définit les modalités de

raccordement au réseau de CAD, ainsi que les conditions de prélèvement et

d’utilisation de la chaleur, en particulier le prix de l’énergie. Le tarif a

été fixé à 8,0 centimes par KWh et pouvait être adapté après un délai de 3 ans

à l’évolution des frais de production du combustible et aux charges financières.

La Commune C.________ a été rattachée à la Commune A.________

(ci-après : la commune), en raison de la fusion du 27 novembre 2011.

Celle-ci a repris tous les engagements des communes fusionnées, incluant

notamment le contrat de fourniture de chaleur.

Le 23 novembre 2015, à la suite d'une révision des comptes communaux

2014, le Département des finances et de la santé a signalé à la commune que les

revenus tirés de la taxe perçue pour les CAD n’étaient pas suffisants pour

couvrir les charges d’exploitation. Il invitait la commune à procéder à une

étude de rentabilité des CAD. Lors d’une séance du 17 décembre 2015, une

délégation du Conseil communal de A.________ a informé les propriétaires

d’immeuble de la situation déficitaire de l’exploitation du CAD et de

l’injonction de rééquilibrage tarifaire imposée par le canton. Elle a indiqué

son intention de passer à un tarif de 13,5 ct/KWh dès janvier 2016 et

d’augmenter la taxe de base.

Le 3 février 2017, la commune a adressé aux intéressés une facture pour

la consommation de chaleur de l’année 2016, prévoyant un solde à payer de

1'938.65 francs, correspondant aux frais du CAD (17’741 KWh à 13,5 cts [+ TVA

de 8 %] = CHF 2'586.64), à la taxe de base (CHF 648), après déduction des

acomptes (CHF 1'296). B1________ et B2________ ont

contesté le nouveau tarif par courrier du 22 février 2017. La commune y a

répondu le 15 mars suivant. Des échanges d’écritures s’en sont suivis, dont il

ressort, en substance, que les propriétaires étaient disposés à payer un tarif

de 9 centimes par KWh. Parallèlement, la commune a obtenu l’approbation du

tarif de 13,5 ct/KWh par le chef du Département du développement territorial et

de l’environnement (ci-après : DDTE).

Les époux B.________ se sont partiellement acquittés des factures

d’énergie des années 2016 à 2023, en versant des montants correspondant à la quantité

de l’énergie consommée au tarif initial de 8,0 centimes le KWh. Au 31 décembre

2023, la commune a établi le manque à gagner à 1'286.85 francs, auxquels

s’ajoutent des frais de rappel (CHF 100), des frais de poursuite (CHF 53.30) et

les intérêts (CHF 436.64), soit un total de 1'876.79 francs.

B.

La commune ouvre action devant la Cour de droit

public du Tribunal cantonal contre B1________ et B2________,

en concluant, sous suite de dépens, à condamner ceux-ci à lui verser la somme

de 1'876.80 francs. Considérant que le contrat conclu le 6 septembre 2007

est un contrat de droit administratif, elle fait valoir que la Cour de droit

public est compétente pour connaître du litige, qui relève de l’action de droit

administratif. Sur le fond, elle fait valoir que le prix de la fourniture a été

adapté dès le 1er janvier 2016, que le nouveau tarif a été approuvé

par le DDTE. Elle en déduit que les défendeurs doivent être condamnés à verser

la différence sur les factures pour leur consommation du 1er janvier

2016 au 31 janvier 2024, soit 1'876.80 francs.

C.

Dans leurs réponses, les défendeurs concluent

principalement à l’irrecevabilité de la demande, subsidiairement à son rejet,

le tout sous suite de frais et dépens. En substance, ils contestent la

compétence matérielle de la Cour de céans, pour le motif que le contrat du 6

septembre 2007 est de droit privé. Sur le fond, ils reprochent à la

demanderesse de ne pas avoir fourni les éléments factuels, les preuves y relatives

et le calcul permettant de déterminer le tarif applicable au regard des

critères du contrat, à savoir l'évolution des frais de production du

combustible et des charges financières.

D.

La demanderesse réplique, en se limitant à la

question de la compétence de la Cour de céans. Les défendeurs en font de même.

C

O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

La compétence de la Cour de droit public pour

connaître de ce litige est remise en cause par les défendeurs. Il s'agit de

déterminer si le contrat du 6 septembre 2007 ressortit au droit public ou au

droit privé.

a/aa) C'est le droit qui régit l'affaire au fond qui est décisif pour

déterminer si celui-ci relève du recours en matière civile, pénale ou de droit

public. Le Tribunal fédéral s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si

une contestation relève du droit public ou du droit privé, à savoir sur le

critère des intérêts, le critère dit fonctionnel, le critère du sujet ou de la

subordination et le critère modal (ou critère de la sanction). Aucune de ces

théories ne l'emporte a priori sur les autres. Il convient bien plutôt

d'examiner dans chaque cas particulier quel critère de distinction est le plus

approprié aux circonstances concrètes. Le Tribunal fédéral prend en

considération le fait que la différenciation entre droit privé et droit public

remplit des fonctions très différentes qui ne peuvent pas être appréhendées

avec un seul critère. Toutefois, tant la jurisprudence que la doctrine

s'accordent pour dire que, lorsqu'il s'agit de déterminer la nature juridique

d'un contrat qu'aucune législation ne définit elle-même, le critère privilégié

à prendre en compte est celui de son objet, considéré sous l'angle des intérêts

en présence et de la fonction du contrat. En ce sens, le critère de la

subordination ou du sujet n'est pas déterminant, car tant la jurisprudence

fédérale que la doctrine ont admis que deux entités de droit public peuvent

conclure un contrat de droit privé, de même que deux sujets de droit privé

peuvent passer un contrat de droit administratif. Le critère des intérêts

qualifie les normes juridiques, ainsi que les rapports de droit dont elles sont

le fondement, de droit public ou de droit privé selon qu'elles sauvegardent

exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés. Selon

le critère fonctionnel, une règle de droit ou un rapport juridique appartient

au droit public lorsqu’il tend directement à l'accomplissement de tâches

publiques, à moins que la législation topique ne soumette cette activité au

droit privé.

Sous l'angle du critère fonctionnel, il convient d'examiner si

l'activité déployée dans le cas d'espèce, à savoir la mise à disposition du CAD

à des particuliers captifs, s'apparente à une tâche publique. Les tâches

publiques sont déterminées par la Constitution et les lois et procèdent d'un

choix politique. Le cas échéant, il appartient au législateur de déterminer si

la tâche publique incombe aux organes étatiques ou si elle est déléguée à des

privés. En d'autres termes, c'est l'interprétation de la loi qui détermine ce

qui est une tâche publique, qui assume cette tâche et comment elle doit être

menée à bien. L'application du critère des intérêts et du critère fonctionnel à

l’objet du contrat s'effectue en examinant les prestations contractuelles qui

revêtent des caractéristiques particulières sous l'angle de la distinction à

établir. Lorsque coexistent, dans un même contrat, des prestations ou des

clauses relevant aussi bien du droit public que du droit privé, le Tribunal

fédéral soumet la contestation aux règles de droit applicables en fonction de

la prestation ou de la clause litigieuse (ATF 149 II 225

cons. 5.5 et les références, arrêt du TF du 05.06.2019

[2C_727/2018] cons. 1.2 à 1.4 et les références).

a/bb) Dans une cause publiée au RJN 1980 p. 139, le Tribunal

administratif a considéré que le contrat liant le consommateur aux services industriels

de la Commune du Locle aux termes duquel les parties s’accordaient sur un

raccordement à son prix de revient ne portait pas sur une obligation ou un

droit de nature publique et qu’il n’y avait ainsi aucune raison d’écarter le

droit civil pour les relations que les Services industriels ont nouées avec

leurs clients. Dans une autre affaire, il a retenu que lorsque la fourniture de

gaz naturel à des conditions quantitatives et qualitatives ainsi qu'à des prix

spécifiques n'ont pas été fixés de manière unilatérale, une commune qui entend

obtenir d’un administré cocontractant l’exécution d’obligations purement

pécuniaires ne peut pas recourir directement à la puissance publique et doit

agir par la voie de l’action (RJN 1983 p. 118). A l’inverse, il a jugé que

les relations instaurées entre la Ville de Neuchâtel, par ses services

industriels, et ses abonnés ne revêtent aucun caractère contractuel dès lors

que l'abonné concerné n'a conclu aucun accord particulier avec la commune, de

sorte qu'il est soumis unilatéralement aux dispositions réglementaires du

Conseil général sur la fourniture de l'eau, du gaz et de l'énergie électrique

ainsi qu'aux tarifs qui en découlent. Pour recouvrer le paiement de factures en

ce domaine, la Ville de Neuchâtel agit donc en principe en vertu de la

puissance publique dont elle est investie et il lui incombe de statuer par voie

de décision (RJN

1999, p. 268).

b) Il convient d'examiner si les prestations caractéristiques ou les

clauses du contrat poursuivent principalement des intérêts publics ou privés,

respectivement si elles tendent ou non à l'accomplissement d'une tâche

publique.

En l’occurrence, le contrat a été conclu entre une collectivité

publique et des particuliers. Si les caractéristiques des cocontractants jouent

un rôle dans l'examen du critère du sujet ou de la subordination, ce critère

n'est toutefois pas pertinent pour déterminer la nature juridique de la

relation nouée entre eux, et plus particulièrement de la prestation (cons. 1a

ci-dessus). Dans la présente cause, la prestation effectuée par la demanderesse

(fourniture de chaleur) n’est pas litigieuse. Seule la contre-prestation des

défendeurs (paiement d'un montant fixé sur la base d'un tarif établi dans le

contrat, adaptable sous certaines conditions et moyennant l’approbation du

DDTE, cf. ci-dessous) est remise en cause. Pour définir les caractéristiques de

ces prestations, un survol des fondements juridiques de la fourniture de

chaleur s'impose au préalable.

c/aa) Contrairement aux réseaux d'électricité et de gaz (art. 91 al. 1

et 2 Cst. féd.), les réseaux thermiques relèvent en grande partie de la

compétence originelle des cantons (cf. à ce sujet le rapport du Conseil fédéral

en réponse au postulat 19.4051, GDP-Groupe libéral, 18.09.2019, Potentiel des

installations de chauffage et de refroidissement à distance du 17.12.2021, p.

14.

; Föhse, Thermische Netze aus rechtlicher Perspektive, Ausgewählte

Grundfragen zu Fernwärme & Co., in : AJP 5/2023, p. 599, ch. II 601).

Il n’y a pas unanimité sur la qualification de la gestion d’un réseau thermique

comme relevant d’une tâche publique. Ni l’ordre constitutionnel (art. 89 Cst.

féd.) ni aucune loi fédérale n’imposent cette qualification. Les bases légales

doivent donc être recherchées dans le droit cantonal ou éventuellement communal

(Seydoux, Réseaux thermiques et chauffage à distance, in : AISUF – Travaux

de la Faculté de Droit de l'Université de Fribourg Band/Nr. 428, 2022, p. 257-258

ch. 789-790).

L’Etat et les communes sont tenus d’assurer l’approvisionnement en eau

et en énergie suffisant, diversifié, sûr et économique, la gestion

parcimonieuse des ressources non renouvelables en favorisant les économies

d’énergie, ainsi que l’encouragement à l’utilisation des ressources indigènes

et renouvelables (art. 5 al. 1 let. l Cst. NE). Sur la base de ce mandant, le

législateur neuchâtelois a édicté la loi cantonale sur l’énergie. Le droit

applicable lors de la signature du contrat de raccordement du 6 septembre 2007

était la loi cantonale sur l’énergie du 18 juin 2001 (ci-après : aLCEn).

Cette loi a été modifiée par la loi cantonale sur l’énergie (ci-après : LCEn ; RSN

740.1) le 1er septembre 2020, qui est entrée en vigueur le 1er

mai 2021. Le litige porte sur le tarif que la demanderesse entend appliquer en

contre-prestation de la fourniture de chaleur. Les montants litigieux concernent

les années 2016 à 2023. Rationae temporis, en l’absence de dispositions

transitoires sur ces points, la aLCEn

et la LCEn

sont alternativement applicables en fonction des périodes en cause. Les

dispositions pertinentes de la aLCEn

(notamment art. 20 al. 1 et c aLCEn)

ayant été reprises dans la LCEn

(art. 21 LCEn),

seules les dispositions de la LCEn,

dans leur teneur en vigueur actuellement seront citées.

Aux termes de l’article 21 al. 1 LCEn

(cf. également art. 3 al. 4 RELCEn),

sur le territoire des zones d’énergie de réseau, la commune peut prescrire aux

propriétaires qui ne satisfont pas à leurs propres besoins par des énergies

renouvelables l’obligation de raccorder leurs bâtiments au réseau de chauffage

à distance correspondant, aux conditions cumulatives suivantes : a) le réseau

de chauffage à distance est alimenté par des énergies renouvelables ou par des

rejets de chaleur ; b) le raccordement est, dans la durée, justifié

économiquement pour le propriétaire, notamment lors d’un changement de

chaudière. Les prix de l’énergie sont soumis à l’approbation du département

(art. 21 al. 2 LCEn),

y compris lors de la modification du tarif (art. 93 let. b RELCEn).

Les mesures ne peuvent être ordonnées que si elles sont réalisables sur le plan

technique et de l’exploitation et économiquement supportables (art. 3 al. 1 LCEn).

Sur la base de ces dispositions, le Conseil communal de C.________ a

adopté le Plan de quartier « D.________ » comprenant notamment

16.

parcelles constructibles, ainsi qu’un règlement, tous deux sanctionnés par

le Conseil d’Etat le 14 février 2007. Le règlement du plan de quartier

(art. 19 al. 2), approuvé par l’exécutif cantonal, dispose que le lotissement

est équipé d’un CAD alimenté par une centrale à bois et que le raccordement à

ce système est obligatoire et doit respecter la LCEn.

Le contrat de fourniture de chaleur de 6 septembre 2007 prévoyait un tarif

initial de 8,0 cts/KWh, qui pouvait être adapté après une période de 3 ans

depuis son entrée en vigueur à l’évolution des frais de production du

combustible et aux charges financières. L’augmentation à 13,5 cts/KWh dès le 1er

janvier 2016 a été approuvée par le chef du DDTE.

c/bb) Il ressort de ce qui précède que les défendeurs ont été obligés

de se raccorder au CAD. La doctrine considère qu’une obligation de se raccorder

à un réseau thermique est un monopole de droit indirect. Cela n’a toutefois pas

pour conséquence que l’exploitant accomplit nécessairement une tâche publique.

Ce qui est déterminant est la façon dont le droit cantonal et communal organise

les relations juridiques en cause (Seydoux, op. cit, p. 260 ch. 798). Le

but de la LCEn

est de garantir l’approvisionnement énergétique diversifié, sûr et compatible

avec les impératifs de la protection de l’environnement (art. 1er

al. 1 LCEn),

notamment en favorisant les énergies renouvelables (art. 1er

al. 2 let. c LCEn).

Le législateur cantonal a expressément exprimé l'intérêt public à un

approvisionnement énergétique respectueux de l'environnement et à la réduction

des combustibles fossiles qui en découle par la promotion des énergies

renouvelables (cf. également art. 3 al. 3 LCEn),

au nombre desquels figurent notamment la fourniture de chaleur au moyen de CAD

alimenté au bois. Il avait pour intention d’optimiser les ressources, non

seulement énergétiques, mais également financières et organisationnelles (BGC

2000, vol. I, p. 3584). Le but poursuivi par le législateur cantonal au travers

de l'article 21 LCEn

est ainsi clair : soutenir des réseaux thermiques communaux alimentés par des

énergies renouvelables pour permettre de réaliser la transition énergétique,

tout en satisfaisant un besoin essentiel des administrés, dans la mesure où cette

solution est économiquement supportable. Contrairement à ce qui avait été

retenu dans la cause publiée au RJN 1980 précitée, la commune poursuit ici

prioritairement (voire presque exclusivement) des intérêts publics en

exploitant ses réseaux de CAD et en fournissant la chaleur à certains

particuliers. Des intérêts privés (économiques) ne sont certes pas exclus, mais

marginaux. C’est en outre la collectivité publique qui créent la relation

juridique en cause au moyen d’une clause de raccordement obligatoire dans le

règlement du plan d’affectation local (art. 19 al. 2 du règlement). Sous

l’angle du critère modal, la non-conformité à une obligation de se raccorder

est ici sanctionnée par un instrument de droit public : retrait ou refus du

permis de construire pour non-respect d’une condition (cf. à ce sujet permis de

construire du 01.10.2007, qui impose la signature d’un contrat de fourniture au

CAD). Finalement, les litiges relatifs à l’obligation de se raccorder à un CAD

relève de la compétence juridictionnelle de la commune, qui, en tant

qu’autorité (art. 1er, 2 let. h LPJA),

serait habilitée à rendre une décision sujette à recours (art. 76 LCEn).

La relation juridique est dès lors de droit public (dans ce sens, Seydoux,

op. cit., ch. 830, p. 270).

c/cc) Il reste à déterminer ce qu’il en est de la contre-prestation,

qui constitue l’objet du présent litige. En cas d’obligation de se raccorder

entraînant une relation juridique de nature publique, ce qui est le cas ici

(cons. 1c/bb ci-dessus), Seydoux soutient que le prix de l’énergie

thermique doit être considéré comme un émolument d’utilisation si plusieurs

conditions sont réunies : (1) Les modalités de perception du prix reposent sur

une base légale. Généralement, la commune promulgue un règlement qui précise

les modalités de la relation juridique entre l’exploitant du réseau et les

consommateurs ; l’exploitant établit les tarifs et la commune les approuve. (2)

Les tarifs doivent respecter l’égalité de traitement et l’interdiction de

l’arbitraire. (3) Ils doivent enfin respecter les principes d’équivalence et de

couverture des frais, même si une certaine marge bénéficiaire est tolérée. La

condition relative à la base légale doit dans tous les cas être remplie, à

défaut de quoi le prix n’acquiert pas le statut d’émolument d’utilisation. Seydoux

en déduit qu’il est contraire au principe de la légalité de considérer

l’obligation de se raccorder comme valable si le prix de l’énergie ne repose

pas sur des tarifs qui sont soit approuvés par l’Etat, soit qui reposent sur

une délégation législative au bénéfice d’une entreprise énergétique. Dans le

cas contraire, le consommateur obligé de se raccorder souffrirait d’une

protection juridique insuffisante : un instrument de droit public l’obligerait

à nouer une relation juridique ; or, en cas de litige sur les prix, il devrait

saisir les tribunaux civils : le consommateur ne bénéficierait ainsi pas des

avantages procéduraux inhérents au droit administratif. À ce titre, les

dispositions cantonales sur l’obligation de se raccorder ne clarifient pour

l’essentiel pas suffisamment ce lien (Seydoux, op. cit., ch. 819 ss, p. 267-268).

La Cour de céans fait sienne ce raisonnement. Il faut donc examiner

dans le cas particulier s’il existe une base légale relative aux modalités de

perception du prix. L’article 21 al. 2 LCEn

prévoit expressément que les prix de l’énergie sont soumis à l’approbation du

département en cas d’obligation de raccordement à un CAD, en particulier lors

de la modification du tarif (art. 93 let. b RELCEn).

Ce régime légal est certes peu développé : le texte de la loi ne fixe aucun

critère pour l’approbation du prix et le règlement d’exécution (art. 93)

précise laconiquement dans quelles circonstances l’approbation est nécessaire.

Cela laisse à l’autorité une grande liberté d’appréciation dans la fixation du

tarif. Il n’en demeure pas moins, que, contrairement à l’avis des défendeurs,

cette disposition constitue une base légale suffisante, puisque, mise en

relation avec d’autres dispositions de la LCEn

et de son règlement d’exécution, elle permet de comprendre les modalités de

perception du prix. Lorsque les conditions sont remplies, les clients sont

tenus de se raccorder (art. 21 LCEn)

et de consommer (art. 23 LCEn).

Dans une telle constellation, ils sont par conséquent captifs et ne peuvent pas

négocier le prix comme dans un marché de libre concurrence, par exemple en

s’adressant à d’autres fournisseurs de chaleur. Ils bénéficient en revanche

d’une protection juridictionnelle, puisque les tarifs sont soumis à un certain

contrôle, avec l’approbation du DDTE (art. 21 al. 2 LCEn,

art. 93 let. b RELCEn)

et la possibilité de les contester devant la Cour de céans (à ce sujet, cf. cons.

2). La procédure d’approbation avait pour but de veiller à ce que le prix

pratiqué par les exploitants respecte notamment les principes de l’équité par

rapport aux autres zones du canton (BGC 2000, vol. I, p. 3586). Cette volonté

du législateur se recoupe ainsi avec les exigences exprimées ci-dessus par la

doctrine. C’est à ces occasions que les autorités de contrôle ou de recours

examinent en particulier le respect de l’égalité de traitement, les principes

d’équivalence et de couverture des frais, ainsi que l’interdiction de

l’arbitraire. Il s’agit de critères propres à une redevance causale.

Il s’ensuit que la contre-prestation relève également du droit public.

c/dd) Les défendeurs font valoir que la nature juridique des contrats

liant le fournisseur de chaleur aux propriétaires doit toujours être la même,

ce qui reviendrait à devoir requalifier de la même façon toutes les autres

prestations de ce type, y compris celles concernant des sociétés de droit privé

chargées de l’exécution de ces tâches. Ils se réfèrent en particulier à E.________

SA qui exploite plusieurs CAD dans le canton. Tout d’abord, comme dit

ci-dessus, le critère de la subordination ou du sujet n'est pas déterminant

pour décider de la nature juridique du contrat. Le fait que des acteurs privés

interviennent comme fournisseur de prestation n’est dès lors pas en soi

décisif. À cela s’ajoute que les relations juridiques fixées entre les parties

peuvent varier selon les zones d’énergie de réseau. Il n’est dès lors pas

possible de qualifier d’une façon unique la relation juridique qui lie l’exploitant

d’un réseau à un consommateur, qui n’est pas nécessairement obligé de se

raccorder à un CAD. Cette qualification dépend de critères définis ci-dessus

qui impliquent un examen concret au cas par cas. Ainsi, le fait que d'autres

prestataires fournissent, en d'autres lieux et à des conditions différentes, des

prestations comparables ne signifie pas que la relation juridique que chacun

noue avec ses consommateurs doive être la même que le cas d’espèce. La casuistique

citée ci-dessus (cons. 1a/bb) illustre d’ailleurs la diversité des situations

et ses conséquences sur le plan du contentieux juridictionnel.

Les défendeurs soutiennent également que d’autres mesures peuvent être

imposées aux propriétaires d’immeuble, par exemple en matière d’isolation

thermique ou de mesures anti-feu, sans que les litiges en découlant avec les

sociétés qui procède aux travaux ressortissent au droit public. Cette

comparaison n’est pas pertinente. Même si de telles mesures peuvent effectivement

être imposées par l’Etat aux propriétaires dans un but d’intérêt public

(optimisation énergétique des bâtiments, sécurité incendie) - les litiges portant

sur cette obligation relevant alors du droit de l’aménagement du territoire -

les acteurs privés chargés d’isoler un immeuble ou d’installer des mesures

anti-feu n’exécutent pas une tâche publique en délégation de l’Etat, mais

agissent en leur propre nom et pour leur propre profit. Cette situation se

distingue notablement de celle qui a été décrite ci-dessus en ce qui concerne

la fourniture de chaleur par un CAD.

2.

La compétence de la Cour de droit public pour

connaître du présent litige étant donnée, il reste encore à déterminer si

celui-ci relève de l’action de droit administratif (art. 58 let. b LPJA)

ou de la procédure ordinaire du recours (art. 26 ss LPJA).

La Cour de droit public du Tribunal cantonal connaît en instance unique

des actions fondées sur le droit administratif et portant, notamment, sur des

prestations découlant de contrats de droit public (art. 58 let. b LPJA

en relation avec l'art. 47 OJN).

En l’occurrence, le litige porte sur le nouveau tarif de la demanderesse, soit

sur la modification d’une clause du contrat de fourniture de chaleur du 6

septembre 2007. L’action de droit administratif étant toutefois une voie de

droit subsidiaire (art. 59 LPJA),

il convient d’examiner si la demanderesse peut faire valoir ses droits par la

voie de la décision. Celle-ci soutient que la relation litigieuse est d’ordre

contractuel, ce qui exclut de procéder par le voie de la décision. Bien que les

modalités de la relation ont été formalisées dans un document intitulé contrat,

il ressort toutefois des considérations ci-dessus que la relation juridique

entre la demanderesse et les défendeurs revêt en réalité un caractère

unilatéral. Ceux-ci ont été tenus de se raccorder au CAD exploité par la

demanderesse, sous peine de ne pas pouvoir construire leur maison (cons. 1c/bb

ci-dessus). Cette obligation découle de la loi (cons. 1c/aa ci-dessus). Le prix

de l’énergie consommée est également décidé par la demanderesse. Les défendeurs

n’ont pas de moyen de négocier le tarif (cons. 1c/cc ci-dessus). Le contrat ne

concrétise donc pas une manifestation réciproque et concordante de la volonté

des parties sur les éléments essentiels relatifs à la fourniture et à la fixation

du prix. Dans ce type de situation et même si la loi ne le dit pas

expressément, la conception historiquement prédominante est que le titulaire du

monopole dispose d’un pouvoir de puissance publique, soit celui de rendre une

décision (Seydoux, op. cit., ch. 813, p. 265 et la référence citée Moor/Bellanger/Tanquerel,

Droit administratif, vol. III, p. 498). Cette solution ne pose aucune

difficulté dans le cas particulier, dès lors que la demanderesse est une

collectivité publique soumise à la LPJA

de par la loi, impliquant notamment le droit de rendre des décisions (art. 2

let. h et 3 LPJA)

(sur la délégation d’une tâche publique à un organisme extérieur à

l’administration, cf. Seydoux, op. cit., ch. 814 ss p. 266-267).

La voie de la décision est dès lors ouverte, ce qui exclut celle de

l’action de droit administratif.

3.

a) Aux termes de l’article 76 al. 1 LCEn,

les décisions des

communes et du service sont susceptibles d’un recours auprès du département, conformément à la LPJA. Les décisions du département et du Conseil d’État

sont susceptibles d’un recours au Tribunal cantonal (art. 76 al. 2 LCEn).

Les voies de droit prévues dans la LCEn

posent problème dans le cas particulier. En effet, un recours contre une

décision communale portant sur le tarif amènerait le département à examiner la

légalité du tarif qu’il a lui-même préalablement approuvé (art. 21 al. 2 LCEn).

La LPJA

ne prévoit pas – contrairement à l'article 47 al. 2 de la loi fédérale sur la

procédure administrative (PA) – le recours sautant d'après lequel si une

autorité de recours qui ne statue pas définitivement a, dans un cas d'espèce,

prescrit à une autorité inférieure de prendre une décision ou lui a donné des

instructions sur le contenu de cette décision, celle-ci doit être déférée

directement à l'autorité de recours immédiatement supérieure. Bien que la PA

n'est en principe pas applicable aux autorités cantonales, il y a lieu

d'admettre en l'occurrence un recours sautant, aucune autre autorité de recours

ne pouvant entrer en ligne de compte pour statuer, solution qui s'impose au

regard de la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst. féd.) et du droit à un

procès équitable (art. 29 al. 1 Cst. féd.) (RJN

2017, p. 604).

b) Il s’ensuit que la demande est irrecevable.

4.

Les frais de la procédure, par 1’100 francs,

sont mis à la charge de la commune qui succombe (art. 60 al. 3 LPJA).

Les défendeurs plaidant avec l’assistance d’un mandataire professionnel,

concluent à l’irrecevabilité de la demande. Ils obtiennent ainsi gain de cause

dans leurs conclusions principales. Ils ont par conséquent droit à une

indemnité de dépens (art. 60 al. 3 LPJA).

Celle-ci doit être fixée en fonction du temps nécessaire à la cause, de

sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de

la responsabilité encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais, par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Me F.________ n’ayant pas déposé un état

de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier

(art. 64 al. 2 LTFrais). Tout bien considéré, l’activité déployée

par cette dernière peut être évaluée à quelque 12 heures. Eu égard au tarif dorénavant

appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 300 francs de l'heure (CHF 3’600),

des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 63 LTFrais ; CHF 360) et de la

TVA au taux de 7,7 % (CHF 320.75) pour l'activité déployée, l'indemnité de

dépens doit être fixée à 4'280.75 francs.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Déclare la demande irrecevable.

2. Mets les frais par 1'100 francs à la charge de la demanderesse, montant

partiellement compensé par son avance.

3. Alloue aux défendeurs une indemnité de dépens de 4'280.75

francs à la charge de la demanderesse.

Neuchâtel, le 10 décembre 2024