Aménagement du territoire. Demande de sanction définitive portant sur la démolition d’une habitation et la construction d’un bâtiment de cinq appartements (voie d’accès).

Faits

A.

Le 21 avril 2021, B.________ et C.________ ont

déposé une demande de permis de construire, sanction définitive, portant sur la

démolition de l’habitation existante et la construction d’un bâtiment de cinq

appartements sur le bien-fonds n° 758 du cadastre des Hauts-Geneveys. Le

réaménagement d’une portion du chemin de la Jonchère, ainsi que la création

d’un espace de croisement et de trois élargissements pour neige le long de ce

chemin, étaient également prévus. Enfin,

les requérants ont présenté plusieurs demandes de dérogation, dont une relative

au taux d’occupation du sol (TOS). Le projet a été mis à l’enquête publique du

29 octobre au 29 novembre 2021. Il a suscité plusieurs oppositions, dont celle

de A1________ et A2________, A3________ et A4________,

A5________, A6________, A7________ et A8________,

A9________, A10________ et A11________, tous copropriétaires

du bien-fonds voisin no 1335 (PPE « Jonchère 16 »),

qui invoquaient des nuisances liées au passage de véhicules supplémentaires sur

le chemin de la Jonchère, situé derrière leur immeuble, et faisaient état de

craintes pour la solidité dudit chemin. Par décision spéciale du 1er

décembre 2022, le chef du Département du développement territorial et de

l’environnement (ci-après : DDTE) a accordé la dérogation à l’article 12.03.4

relatif au TOS. En date du 6 décembre 2022, le Service de

l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) a préavisé favorablement le

projet, à condition que les remarques émises par les services consultés soient

respectées. Les opposants ont encore déposé des

observations complémentaires en lien avec le TOS et le chemin d’accès

(10.02.2023).

Par

décisions séparées du 4 avril 2023, le Conseil communal de Val-de-Ruz (ci-après

: le conseil communal) a levé les oppositions et a délivré le permis de

construire. Saisi d’un recours des opposants, le Conseil d’Etat (par le service

juridique) a mis en œuvre une visite des lieux/séance de conciliation le 9 novembre

2023, à l’issue de laquelle les requérants se sont engagés à solliciter un

ingénieur pour évaluer la stabilité du terrain et du soutènement au nord de

l’immeuble des opposants (version définitive du procès-verbal du 23.11.2023). La

société mandatée D.________ SA a rendu son rapport le 21 août 2024. Celui-ci

concluait que : « Par condition de circulation normale, le trafic

n’influence pas la stabilité du talus de la parcelle 1335. La circulation

exceptionnelle d’un poids lourd peut entraîner une surcharge temporaire qui

baisserait temporairement la sécurité. Mais la sécurité du talus est suffisante

pour absorber cette surcharge sans qu’elle génère d’instabilité ». Les

opposants ont néanmoins maintenu leur recours (déterminations des 18.09.2024 et

21.10.2024), si bien que la procédure a été reprise. Par prononcé du 5 mars

2025, le Conseil d’Etat a rejeté le recours, retenant en particulier que le

calcul du TOS et la dérogation accordée à ce titre n’étaient pas critiquables

et que la desserte projetée répondait aux exigences de l’article 19 LAT en

matière d’équipement.

B.

Les opposants interjettent recours contre cette

décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, en concluant

principalement son annulation et au rejet de la demande de permis de construire

déposée par les tiers intéressés, avec suite de frais et dépens. En substance,

ils font valoir une constatation inexacte des faits en lien avec le chemin d’accès

(largeur, longueur et conditions de visibilité). Ils soutiennent également

qu’il est inadapté au trafic prévu, qu’il ne présente pas toutes les garanties

de sécurité et qu’il ne permet pas l’accès des véhicules de secours, de sorte

que le terrain n’est pas équipé au sens de l’article 19 LAT. Ils requièrent

enfin la tenue d’une visite des lieux ainsi que la mise en œuvre d’une

expertise portant sur la stabilité du chemin litigieux et du talus situé sur

leur bien-fonds.

C.

Au terme de leurs déterminations respectives, les tiers

intéressés et le Conseil d’Etat, par le service juridique, concluent au rejet

du recours. Sans formuler d’observations, le conseil communal et le DDTE

concluent au rejet du recours, avec suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Une autorisation de construire n'est

délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation

de la zone et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT). Un terrain est

réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation

prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de

se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie,

ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (art. 19 al. 1 LAT). L'article 19

al. 1 LAT a pour but d'imposer aux collectivités publiques d'aménager un

équipement suffisant pour qu'un terrain puisse être construit. Il expose en

quoi cet équipement doit consister pour être reconnu suffisant ; en

particulier, il doit être possible de se raccorder à l'équipement « sans

frais disproportionnés » (« ohne erheblichen Aufwand »,

« senza dispendio rilevante »). Cette condition se rattache à

l'idée que l'opération de raccordement doit être légère, faute de quoi

l'équipement sera considéré comme insuffisant et, cas échéant, une autorisation

de construire sera refusée en vertu de l'article 22 al. 2 let. b LAT ou

délivrée à titre exceptionnel si cela se justifie (cf. par exemple arrêts du TF

des 27.11.2012 [1C_87/2012] et 18.11.2010 [1C_165/2010] résumé in RDAF 2012 I

p. 474). L’article 19 al. 1 LAT est directement applicable et les cantons ne

peuvent pas définir différemment la notion d'équipement. Ils ne peuvent donc

pas prévoir d'autres exigences pour que la condition de l'article 22 al. 2 LAT

soit remplie. Règle de principe, l'article 19 al. 1 LAT contient des notions

juridiques indéterminées, qu'il appartient au droit cantonal et à la

jurisprudence d'interpréter et de concrétiser. La LAT n'indique pas, notamment,

à quelles conditions les voies d'accès et les conduites sont adaptées ou

suffisantes (ATF 123 II 350 cons. 5b ; Jomini, Commentaire LAT, 1999 ; ad

art. 19, no 10). L'équipement est une notion de droit fédéral qui a la même

portée tant à l'article 19 LAT qu'à l'article 24 LPE et à l'article 4 de la loi

fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la

propriété de logement (ATF 117 Ib 308 cons. 4a). La loi n'impose pas de voies

d'accès idéales ; il faut et il suffit que, par sa construction et son

aménagement, une route puisse accueillir tout le trafic de la zone qu'elle

dessert, une fois celle-ci entièrement construite selon les règles du plan

d'affectation, qu'elle n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques

auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs et que l'accès des

services de secours soit garanti (RVJ 2004, p. 65 ; Jomini, op. cit., ad

art. 19, nos 19, 20). Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les

conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou

les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les

prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant

lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente,

visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et

cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation

devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue. Les

infrastructures doivent ainsi être adaptées aux possibilités de construire

offertes par le plan de zones. Un bien-fonds ne peut dès lors être considéré

comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan

d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut

être absorbé par le réseau routier. Il en va de même si l'accroissement du

trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage

(arrêt du TF du 14.04.2011 [1C_482/2010] cons. 6.1 et les réf. cit.). Par

ailleurs, l'aptitude d'une voie d'accès à assurer la desserte d'une parcelle

n'exige pas que soient garanties des possibilités de croisement sur toute sa

longueur, il suffit que ces possibilités soient suffisantes pour assurer la

sécurité des usagers. C'est en particulier le cas lorsque la visibilité permet

à un conducteur attentif et respectueux des règles usuelles de circulation de

constater la présence d'un autre usager suffisamment tôt pour s'arrêter,

éventuellement reculer, et le laisser passer, voire s'il devait se révéler

nécessaire de procéder à de relativement longues manœuvres en marche arrière (arrêt

du TF du 01.07.2025 [1C_20/2025] cons. 3.1 et les réf. cit.).

b) Ces différents principes sont repris dans la législation cantonale.

L'article 109 LCAT oblige la commune à équiper la zone d'urbanisation,

notamment en voies d'accès (al. 1) et subordonne la construction de tout

bâtiment à la réalisation de ces équipements (al. 3). L'article 69 RELCAT

précise que les voies d'accès doivent tenir compte, notamment, de la sécurité

de tous les usagers. Enfin, l'article 9 LConstr. rappelle que compte tenu de

l'importance des constructions et installations, les accès à la voie publique

doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière,

ainsi que l'intervention des services publics. Les autorités communales et

cantonales peuvent également se fonder sur les normes édictées en la matière

par l'Union des professionnels suisses de la route (normes VSS), étant précisé

que ces normes, non contraignantes, doivent être appliquées en fonction des

circonstances concrètes et en accord avec les principes généraux du droit, dont

celui de la proportionnalité (arrêt du TF précité [1C_20/2025] cons. 3.1).

c/aa) L’article 33 al. 3 let. b LAT impose qu'une

autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen. L' « autorité de recours » au sens de cette

disposition ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction

administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto

sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un

gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences

du droit fédéral (arrêt du TF du 09.10.2023 [1C_288/2022] cons. 2.2.1 et les réf.

cit.). Ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la

constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un

contrôle de l'opportunité. L’autorité

doit vérifier que la décision contestée devant elle est juste et adéquate. Cette disposition est, de manière autonome, directement applicable en

procédure cantonale (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, 2020, art. 33

N 9). Toutefois, dans ce cadre, l'autorité cantonale

de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont les autorités

inférieures ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à

ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique

qu'en particulier une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée ;

l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution

qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc

avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux,

tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre

supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un

contrôle strict. L'examen de l'opportunité avec la retenue prônée ne diffère

pas véritablement du pouvoir de contrôle de la légalité. En particulier, le

contrôle des intérêts d'ordre supérieur (notamment la violation des art. 1, 3,

15, 15a, 21 et 34 LAT) relève de la violation de la loi et non de l'opportunité

(arrêt du TF du 09.10.2023 [1C_288/2022] cons. 2.2.2, 2.2.4 et les réf. cit.).

c/bb) Ces principes sont typiquement applicables dans le cadre de

l'interprétation et de l'application de la notion d'accès suffisant. Il

appartient ainsi en priorité au Conseil d’Etat de statuer avec un plein pouvoir

d’examen, auquel cas la Cour de céans doit se limiter à un examen en fait et en

droit. En l’occurrence, il n’est pas aisé de déterminer si le Conseil d’Etat a

examiné la cause avec un libre pouvoir d’examen. Ce point peut toutefois

demeurer indécis, dès lors que le contrôle de l’opportunité se confond ici avec

le contrôle de la légalité.

d) Dans la pratique, il a été jugé qu'un chemin privé en terre battue

de 3,50 mètres conduisant à quatre villas n'était pas suffisant pour desservir

une nouvelle construction de 8 logements, en particulier en raison de sa

configuration (angle droit par rapport à la voie publique) qui exigeait des

manœuvres de la part des véhicules lourds des services publics qui s'y

engageaient (RJN 1990, p. 185) ; qu'un chemin d'une longueur de 190 mètres,

d'une largeur de 2,80 mètres au maximum, escarpé et en devers dans un coteau

très raide n'était pas suffisant pour absorber un surcroît de trafic de 14

places de stationnement (RDAF 1992, p. 211) ; qu'une route collectrice d'une

largeur de 4-5 mètres dépourvue de trottoir, sur laquelle 1100 véhicules

passent quotidiennement, n'était pas en mesure d'absorber de façon

satisfaisante le trafic supplémentaire qu'engendrerait le lotissement projeté

de 27 unités d'habitation (RJN 2001, p. 266) ; qu'un chemin d'une longueur de

245.

mètres ouvert à l'usage commun, en particulier aux véhicules agricoles et

aux promeneurs, était suffisant pour assurer la desserte d'un quartier

d'habitation d'environ 10000 m2 en cours d'aménagement, en dépit d'une largeur

de 3,30 mètres et d'un revêtement usagé à mesure que les bas-côtés peuvent

servir au croisement (ATF non publié du 30.09.2003 [1P.375/2003]) confirmant

l'arrêt du 12.05.2003 publié à la RVJ 2004, p. 63). A la lumière de cette

casuistique, l’Autorité de céans a eu l’occasion d’affirmer qu’il n’était pas

arbitraire de retenir qu’un chemin d’une largeur de 3,50 mètres sur une

longueur de 130 mètres, limité à 30 km/h, bordé de murs de vignes, rectiligne,

disposant d’une bonne visibilité et de place d’évitement à chacune de ses

extrémités était suffisant pour absorber le trafic engendré par un nouveau

lotissement de 8 logements (arrêt du Tribunal administratif du 27.10.2005

[TA.2004.315]).

3.

a) Dans le cas d’espèce, l’accès à la

construction envisagée doit se faire par le chemin de la Jonchère (DP 29), qui

dessert quatre immeubles. Le long de ce chemin, le projet prévoit la création

de trois élargissements pour la neige et d’un espace de croisement (plan « création

d’un espace de croisement auto et des élargissements pour le stockage de la

neige »), ainsi que le réaménagement d’une portion de la route, avec

la pose d’un revêtement et la reconstruction du caisson routier (plan « route

d’accès »). Le Conseil d’Etat, après avoir mis en œuvre une visite des

lieux, a constaté que la longueur de la desserte était d’environ 250 mètres et

que sa largeur variait entre 2,50 et 5 mètres. Ces constatations ne prêtent pas

le flanc à la critique. D’une part, contrairement à ce que soutiennent les

recourants, il importe peu que le tronçon d’environ 30 mètres situé le long du

bien-fonds no 758 soit pris en compte dans la longueur de la

desserte, dans la mesure où les croisements n’y apparaissent pas

problématiques. Le point de savoir si la longueur du chemin est d’environ 250

ou 280 mètres n’est donc pas déterminant pour juger du caractère suffisant de

l’accès. D’autre part, c’est à raison que le Conseil d’Etat a rappelé dans ses

observations sur le recours que l’élément pertinent pour apprécier la largeur

de la route n’était pas la limite de propriété, mais le chemin existant. En

effet, dès lors qu’un modus vivendi s'est instauré selon lequel le

propriétaire de la parcelle no 1664 tolère que le chemin d’accès,

emprunté par les riverains du quartier depuis de nombreuses années, empiète sur

son fonds privé, il ne serait pas admissible qu'une telle tolérance ne

s'adresse plus que de manière différenciée aux seuls habitants actuels du

quartier et non pas à des nouveaux venus (cf. notamment arrêts du TF du

01.07.2025

[1C_20/2025] cons. 3.2 et 3.3 et du 16.01.2018 [1C_225/2017] cons.

4.2). Qui plus est, le propriétaire du bien-fonds no 1664 a donné

son accord à la réalisation des places d’élargissement et de croisement sur sa

propriété. Le Conseil d’Etat a encore relevé à juste titre que le seul endroit

où le chemin présente actuellement une largeur réduite (2,30 m) se situe à

l’emplacement du futur espace de croisement. Cette mesure ne sera donc plus

valable après les travaux. S’agissant enfin de la visibilité, il faut constater

que le chemin de la Jonchère comporte un léger virage, lequel se trouve non pas

à la hauteur de la limite entre les biens-fonds nos 1335 et 964,

mais plutôt à l’extrémité du bâtiment des recourants. L’élargissement prévu

quelques mètres en amont est précisément destiné à faciliter les croisements de

véhicules. Pour le reste, le chemin jouit d’un tracé rectiligne et d’une bonne

visibilité, comme l’a retenu l’autorité précédente. Le grief tiré d’une

constatation inexacte des faits doit donc être rejeté.

b) Selon les pièces du dossier, le nouvel immeuble devra desservir

quatre logements et six places de parc supplémentaires. Dans son préavis

positif, le Service des ponts et chaussées (ci-après :

SPCH) a constaté que « le trafic généré par le

projet contribue de manière négligeable à l’augmentation des charges de trafic

sur le réseau routier et ne péjore aucunement les conditions de sécurité et de

visibilité existantes. Les conditions de la norme VSS 40 273a « Carrefours

- conditions de visibilité dans les carrefours à niveau » sont pleinement

respectées ». Cela été confirmé lors de la visite des lieux, le

représentant du SPCH ayant en outre déclaré que les distances de visibilité

étaient assurées (ch. 4). Sur cette base, l’autorité communale puis le Conseil

d’Etat ont retenu que l’accès était suffisant. Il sied à cet égard de rappeler

que l'avis d'une autorité spécialisée constitue un rapport officiel et dès lors

un moyen de preuve et l'autorité de recours doit toujours faire preuve d'une

grande retenue, soit ne s'écarte pas sans nécessité de l'analyse d'une autorité

spécialisée (cf. notamment Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 189

; arrêt du TF du 24.03.2011 [1C_321/2010] cons. 8.2). La validité des

constatations du SPCH n'est remise en cause par aucun élément concret et

pertinent. D’ailleurs, les recourants ne défendent pas que le chemin ne

pourrait pas absorber la hausse du trafic résultant du projet litigieux,

puisqu’ils se contentent d’affirmer que les normes VSS 640 045 et 640 050 ne

sont pas respectées sur toute la longueur du chemin. Or, le Conseil d’Etat a

reconnu que le chemin d’accès n’était pas conforme aux normes VSS précitées à

certains endroits, ce qui n’était pas suffisant pour qualifier l’accès d’insuffisant.

Il n’est en effet pas question ici de la création d'un nouvel accès, qui

devrait remplir les exigences techniques en matière d'accès édictées avant sa

réalisation. Il s'agit de déterminer si un accès existant, qui dessert déjà des

habitations, est suffisant pour absorber le trafic généré par la nouvelle

construction projetée. Tel est le cas selon le SPCH. Au demeurant, cette

impasse n’est pas destinée à accueillir un trafic intense, puisqu’elle est

essentiellement empruntée par des riverains qui connaissent la configuration du

site et doivent potentiellement déjà effectuer différentes manœuvres de

croisements tout en respectant la priorité des piétons. Alors que la

problématique des croisements est antérieure au projet, rien n'indique que cette

voie d’accès aurait par le passé conduit à des accidents, ni que la modeste

augmentation du trafic escomptée accroîtrait ce risque et aboutirait à un

danger excessif, étant rappelé que la création d’une place d’évitement devrait

améliorer la situation.

c) La même conclusion s’impose en lien avec la stabilité du chemin et

du talus. A cet égard, les tiers intéressés se sont engagés à demander une

étude sur la stabilité actuelle du talus (même si aucune base légale n’exige la

mise en œuvre et la production d’une telle étude dans le cadre d’un permis de

construire). La note technique établie par la société D.________ SA le 21 août 2024 conclut que « Par condition de circulation

normale, le trafic n’influence pas la stabilité du talus de la parcelle 1335.

La circulation exceptionnelle d’un poids lourd peut entraîner une surcharge

temporaire qui baisserait temporairement la sécurité. Mais la sécurité du talus

est suffisante pour absorber cette surcharge sans qu’elle génère d’instabilités ».

Il n’y a pas lieu de penser que la stabilité du terrain ne sera plus garantie

après la réalisation de l’immeuble litigieux. Au contraire, puisqu’une portion

de la route sera réaménagée et que le caisson sera restructuré afin de garantir

le passage des 18 tonnes (cf. plan de la route d’accès), ce qui a été préavisé

favorablement par l’ECAP. Enfin, le but de la procédure d'autorisation de

construire consiste uniquement à vérifier la conformité du projet aux

dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des

constructions. Les éventuels dégâts ou nuisances (purement hypothétiques)

résultant du chantier ressortissent au droit privé et n’ont pas à être

examinés dans le cadre de la procédure de permis de construire.

d) Dans le même sens, rien ne suggère que l’intervention des services

de secours jusqu’à la parcelle n° 758 ne sera plus assurée avec la nouvelle

construction litigieuse, les différents secteurs de l’ECAP ayant préavisé

favorablement le projet. Aussi, tant qu'il n'est pas démontré ni même rendu

vraisemblable qu'un véhicule de lutte contre les incendies ne pourrait pas

circuler sur le chemin en cause, il n'y a pas lieu de tenir l'accès pour

insuffisant au motif qu'il ne répondrait pas aux exigences techniques entrées

en vigueur bien après sa création (arrêt du TF du 24.08.2022 [1C_322/2021]

cons. 3.2.2). En l’occurrence, le chemin de la Jonchère dessert plusieurs

bâtiments depuis des décennies et le projet aura un impact limité sur son

fonctionnement. Eu égard aux conditions posées par l’ECAP (réalisation de

l’accès de manière à supporter le passage et le stationnement d’un véhicule

d’au moins 18 T ; déneigement assuré) et à la création de trois espaces de

stockage pour la neige, il faut retenir que l’accès des services de secours

sera facilité.

e) Vu ce qui précède, c’est à juste titre que les autorités inférieures

ont écarté le grief tiré d’une violation de l’article 19 LAT et ont confirmé

que l’accès était suffisant au sens de cette disposition.

4.

Le dossier tel que constitué et la consultation du SITN

permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite aux

réquisitions de preuve des recourants, tendant à la mise en œuvre d’une visite

des lieux et d’une expertise de stabilité.

5.

Il s’ensuit que le recours doit être rejeté et les décisions

des autorités précédentes confirmées. Vu l’issue du litige, les frais de la

procédure doivent être mis à la charge des recourants qui succombent (art. 68

al. 1 LPA). Ces derniers n’ont pas droit à une allocation de dépens (art. 72

al. 1 LPA a contrario). Les tiers intéressés, qui ne prétendent

pas avoir engagé des frais pour la défense de leur cause, ne peuvent prétendre

à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants les frais et débours de la procédure par

2'750 francs, montant compensé par leur avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 avril

2026