Aménagement du territoire. Refus de permis de construire d’une palissade avec filet pare-vue (double dérogation).

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 26.01.2026 [1C_33/2026]

Faits

A.

Le 17

octobre 2022, A1________ et A2________ ont déposé une

demande de permis de construire (sanction de minime importance) portant sur la

pose d’une palissade avec filet pare-vue souple de 2,5 mètres de hauteur sur le

bien-fonds n° 2004 du cadastre de Fontaines, propriété de B.________, dont

A2________ est seul héritier. Celui-ci est affecté à la zone

d’habitation à faible densité 1 selon le plan d’aménagement communal,

sanctionné par le Conseil d’Etat le 27 juin 2001. Le projet a été mis à

l’enquête publique du 28 octobre au 28 novembre 2022. Par courrier du

15 décembre 2022, le Service de l’aménagement du territoire

(ci-après : SAT) a informé les requérants que la commune du Val-de-Ruz

avait préavisé défavorablement le projet, au motif, d’une part, que la

visibilité lors de la sortie sur la route de Landeyeux serait fortement

prétéritée, et, d’autre part, en raison de sa non-conformité à l’article 34 du

règlement des constructions de la commune de Fontaines (ci-après : le

règlement ou RCC) concernant l’esthétique et la hauteur de la palissade qui ne

doit pas dépasser un mètre en bordure de voie publique. Invités à se

déterminer, les prénommés ont soutenu que la palissade projetée ne nuirait en

rien à la visibilité déjà existante. Ils faisaient en outre valoir que le

règlement auquel il était fait référence était caduc puisque la commune de

Fontaines n’existait plus. Il convenait de se référer au règlement des

constructions de la commune du Val-de-Ruz, lequel semblait s’appliquer de

manière variable, dès lors qu’ils avaient constaté la présence de palissades

(en bois et toiles) dans plusieurs villages de la commune. Ils ont dès lors maintenu

la demande de permis de construire. Par courrier du 30 janvier 2023, la commune

a informé les requérants que, durant sa mise à l’enquête, le projet avait

suscité l’opposition de voisins, propriétaires du bien-fonds n° 2370,

parcelle jouxtant la parcelle à construire. Appelés à se prononcer, les

prénommés ont contesté les arguments des opposants relatifs notamment à

l’esthétisme du projet.

Par décisions spéciales des 8 et

17 janvier 2024, le Département du développement territorial et de

l’environnement (ci-après : DDTE ou département) a refusé d’accorder la

dérogation au plan d’alignement à la route cantonale et à l’article 34 al. 2 du

règlement de construction communal (ci-après : RCC). En substance, se

fondant sur le préavis du Service des ponts et des chaussées (ci-après :

SPCH), il a considéré que le filet pare-vue ne permettait pas de garantir les

distances prescrites par la norme VSS 40 273a « Carrefours – condition de visibilité dans les

carrefours à niveau » et masquerait complétement les visibilités lors

de manœuvre de sorties sur la route cantonale. Il a exposé que, nonobstant la

création de la commune du Val-de-Ruz, issue de la fusion au 1er

janvier 2013 de diverses anciennes communes dont celle de Fontaines, il

n’existait pas à l’heure actuelle de règlement de construction pour la commune

du Val-de-Ruz. Il a ensuite indiqué que la hauteur de la clôture de 2,5 mètres

contrevenait à l’article 34 RCC, de sorte que le projet pouvait être réalisé

que moyennant dérogation dont les conditions n’étaient pas réalisées. À cet

égard, il a estimé que le projet n’était pas harmonisé avec son environnement,

portant ainsi atteinte à l’aspect esthétique et pittoresque de la zone, et que

les requérants ne faisaient valoir que des motifs de convenances personnelles

pour le justifier. Se fondant sur les deux décisions spéciales précitées du

DDTE, le SAT a préavisé négativement le projet. Par décision du 2 février 2024, le

conseil communal de la Commune du Val-de-Ruz (ci-après : le conseil

communal) a refusé la demande de permis de construire et notifié aux demandeurs

les deux décisions spéciales du DDTE, ainsi que le préavis de synthèse du SAT.

Saisi d’un recours contre ce

prononcé par A2________, A1________ et A3________,

le Conseil d’Etat l’a rejeté par décision du 18 décembre 2024. Pour

l’essentiel, il a tout d’abord indiqué que seul A2________, en sa

qualité d’héritier de B.________, était habilité à poursuivre la procédure de

recours. Il a ensuite retenu que, contrairement à ce que prétendait

l’intéressé, le temps de traitement de la demande de permis de construire se

trouvait dans les limites acceptables posées par la jurisprudence, de sorte que

le conseil communal n’avait commis aucun déni de justice. En outre, il a estimé

qu’aucun élément au dossier ne justifiait l’octroi d’une dérogation au plan

d’alignement à la route cantonale ̶ les motifs invoqués relevaient de la

convenance personnelle du requérant ̶ , d’autant que le projet portait

atteinte à un intérêt public, à savoir la sécurité du trafic. S’agissant de la

dérogation au règlement de construction, il a retenu que la demande ne reposait

pas sur des circonstances particulières, de sorte que les conditions posées par

l’article 40 al. 1 LConstr. n’étaient pas réalisées.

B.

A1________,

A2________ et A3________ interjettent recours devant la

Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant,

implicitement, à son annulation. Le contenu de leurs écritures est identique à

celui précédemment déposé devant le Conseil d’Etat. Pour l’essentiel, ils font

valoir que des voisins possèdent une veille palissade en bois fixée sur une

barrière sans que cela ne suscite de remarques de la commune ; qu’une haie

appartenant à un autre voisin, mal entretenue, limite la visibilité ce qui

n’est pas leur cas ; que la commune ne connaît pas la situation sur le terrain,

car elle ne s’est jamais rendue sur place. Ils contestent également les

distances réglementaires pour les plantations, alors que leur maison et leur

terrain sont établis depuis 63 ans. Ils dénoncent le dépôt illégal de neige sur

leur propriété lors de travaux d’entretien de la voirie. Ils reprochent

également à la commune de ne pas les avoir informés en temps utile de

l’opposition de leurs voisins, cette information ne leur ayant été communiquée

que le 30 janvier 2023, bien après l’échéance du 28 novembre 2022 de l’enquête

publique. Malgré plusieurs relances, ils n’auraient reçu une réponse que le 15 décembre

2022. Enfin, ils estiment que le traitement de leur dossier par la commune a

été lent et insatisfaisant, la décision négative du conseil communal ne leur

ayant été notifiée que le 6 février 2024. A l’appui de leur recours, ils

produisent différentes photographies de la maison érigée sur le bien-fonds

concerné par la demande de permis de construire.

C.

Dans ses

observations, se référant intégralement à la décision querellée, le Conseil

d’Etat met en doute la qualité pour recourir de A1________ et A3________.

Il souligne en outre que l’exposé des faits présenté par les recourants manque

de clarté, au point qu’il ne permet pas d’identifier avec précision les

éléments de la décision effectivement contestés.

Sans formuler d’observations, le

conseil communal conclut, avec suite de frais, au rejet du recours.

Dans ses observations, le DDTE

conclut, avec suite de frais, principalement, à l’irrecevabilité du recours, et

subsidiairement à son rejet. Pour l’essentiel, il relève que le recours est

identique à celui précédemment déposé devant lui et estime dès lors qu’il est

insuffisamment motivé, puisqu’il n’indique pas en quoi la décision querellée

viole le droit. Sur le fond, il indique ne pas avoir d’observations

particulières à formuler et renvoi aux décisions spéciales des 8 et 17 janvier

2024.

C O N S I D E R A N T

en

droit

1.

a)

En vertu de l’article 32 let. a LPJA, a qualité pour recourir toute personne,

corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision

et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

La personne destinataire de la décision est celle dont la décision définit la

situation juridique : elle lui accorde un droit, par exemple une

autorisation de construire, ou au contraire lui refuse un droit (Zen-Ruffinen,

Droit administratif et procédure administrative, vol. II, Bâle 2025, n. 1795,

p. 578). Les tiers, qui partagent des intérêts semblables à ceux du

destinataire de la décision peuvent être intéressés à attaquer une décision

défavorable à ce dernier. Ils ne sont légitimés à le faire que s’ils

remplissent eux-mêmes les conditions posées par la jurisprudence (Zen-Ruffinen,

op. cit. n. 1817, p. 583-584).

b) La question

de la qualité pour recourir de A1________ et A3________

s’était déjà posée devant le Conseil d’Etat, lequel avait indiqué, par courrier

du 31 octobre 2024, qu’après avoir reçu le certificat d’hérédité attestant que A2________

était l’héritier de B.________, il était dès lors le seul à avoir la capacité

pour agir, dans le cadre de la procédure, en tant que propriétaire de la

parcelle faisant l’objet de la demande de permis de construire. La question de

la qualité pour recourir de A1________ et A3________ peut

demeurer ouverte devant la Cour de céans, dès lors que le recours doit quoi

qu’il en soit être rejeté.

c) Au surplus,

interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Considérants

2.

a) Dans

un premier grief de nature formelle, les recourants semblent reprocher au conseil

communal une certaine lenteur dans le traitement de leur demande de permis de

construire, arguant avoir adressé un courrier le 10 février 2023 et n’avoir

reçu la décision du Conseil communal que le 6 février 2024, soit près d’une

année plus tard.

b) La décision du Conseil d’Etat

a exposé de manière complète les dispositions légales et les principes

jurisprudentiels nécessaires à la solution du cas, de sorte qu'il suffit d'y

renvoyer. A l’instar du Conseil d’Etat, on relèvera qu’il n’y a pas eu de

retard excessif ou injustifié dans le traitement de la demande de permis de

construire déposée par les intéressés. On ajoutera par ailleurs que, contestant

la décision du conseil communal, les recourants avaient, quoi qu’il en soit,

perdu leur intérêt digne de protection à faire constater un éventuel retard de

traitement de leur demande par le Conseil d’Etat.

3.

L’objet

du litige porte sur la question de savoir si c’est à bon droit que le conseil

communal, puis le Conseil d’Etat, ont refusé aux recourants le permis de

construire pour la pose d’une palissade avec filet pare-vue souple de 2,5 mètres de hauteur sur le

bien-fonds n° 2004 du cadastre de Fontaines.

a) Selon l'article 2 al. 1 LCAT,

l'aménagement du territoire vise à assurer une utilisation mesurée du sol ainsi

qu'un développement harmonieux et équilibré du canton et de ses régions. Les

mesures d'aménagement du territoire ont pour objectifs et principes de mise en

œuvre ceux qui sont définis dans la loi fédérale (art. 2 al. 2 LCAT). Parmi les

plans d'affectation établis par les communes figurent les plans d'alignement

(art. 43 al. 2 let. c LCAT). Ceux-ci structurent l'environnement urbanisé

et réservent l'espace nécessaire à la construction des voies de communication

publiques telles que routes, voies ferrées, voies cyclables, chemins pour

piétons et places publiques (art. 71 al. 1 LCAT). Un plan d'alignement est

nécessaire pour la construction d'une nouvelle voie de communication, ainsi que

pour l'agrandissement et le déplacement d'une voie existante, au-delà des

alignements (art. 72 al. 1 LCAT). Les plans d'alignement indiquent

obligatoirement la limite des constructions en bordure des voies de communication

(art. 74 al. 1 LCAT). Dès l'entrée en vigueur d'un tel plan, les terrains

situés entre les alignements sont frappés d'une interdiction de bâtir (art. 75

al. 1 LCAT). Le département peut toutefois accorder une dérogation pour des

petites constructions, telles que abris ou places de stationnement pour vélos,

garages, annexes et places de stationnement pour autant qu'aucun intérêt

prépondérant ne s'y oppose (art. 75 al. 2 LCAT). Une convention de précarité

doit alors être exigée au même titre que pour les transformations et

agrandissements (art. 75 al. 3 et 77 al. 1 LCAT).

b) En vertu de l'article 40 al.

1.

LConstr., des dérogations au plan d'aménagement et à la présente loi peuvent

être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies :

elles sont justifiées par des circonstances particulières (let. a) ; elles ne

portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect

historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue

ou d'un bâtiment ou à la protection de l'environnement, de la nature ou du

paysage (let. b) et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (let.

c). Les

dérogations sont accordées par le département qui rend des décisions spéciales,

sous réserve des cas prévus par l'alinéa 3 de l’article 40 LConstr. (art. 40

al. 2 LConstr.), selon lequel les communes disposant des moyens de contrôle

suffisants sont compétentes pour accorder les dérogations concernant les

dispositions traitant des thématiques suivantes : les prescriptions

architecturales et esthétiques au sens de l'article 7 de la loi (let. a) ; la

sécurité et la salubrité des constructions au sens des articles 8 et suivants

de la loi (let. b), ainsi que la longueur et la profondeur des bâtiments (let.

c).

Selon la jurisprudence et la

doctrine (RJN 2018, p. 702 cons. 3b, 2006, p. 231 cons. 2 et les réf. cit.),

savoir si les conditions d'une dérogation sont remplies est une question de

droit qu'un tribunal revoit en principe librement. Les limites entre les

notions de « circonstances particulières », « intérêt

public important » et « préjudice sérieux aux voisins »

sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque

cas particulier, de procéder à une appréciation d'ensemble des différents

facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant à réaliser son projet doit

être mis en rapport avec celui de la collectivité (laquelle peut être favorable

ou non au projet), celui des voisins susceptibles d'être touchés et celui que

poursuit la norme à laquelle il est envisagé de déroger, ainsi qu'avec

l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des

voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer.

Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre en considération,

le refus d'une dérogation est la règle, son octroi l'exception. Une dérogation

entre en effet dans le domaine des autorisations exceptionnelles, de sorte

qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son octroi. La possibilité de

déroger au système légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des

situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les

conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et

qu'elles sont réalisées (arrêt du TF du 18.11.2015 [1C_92/2015] cons. 4.4.4 et

les réf. cit. ; RJN 1988, p. 179 et les réf. cit.). S’agissant de

l'hypothèse dans laquelle une dérogation peut se révéler nécessaire pour éviter

les effets rigoureux de la réglementation ordinaire, il y lieu de préciser

qu’une telle dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs

recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre

d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait

été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation, qui suppose une

situation exceptionnelle, ne saurait en effet devenir la règle, à défaut de

quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se

substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique

dérogatoire (ATF 112 Ib 51 cons. 5 ; arrêt du TF du 29.02.2012 [1C_458/2011]

cons. 4.4 et les réf. cit.). En ce qui concerne les dispositions prévoyant la

possibilité de déroger à certaines règles, elles ne constituent qu'une

application particulière du principe de la proportionnalité qui régit

l'ensemble du droit administratif.

L'octroi restrictif de

dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et

son unité, et à garantir l'égalité de traitement. En matière de constructions,

il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe

régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables

soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi

obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un

usage optimal de son bien. Le fait que le requérant ait des motifs économiques

à la réalisation du projet peut constituer une circonstance particulière

susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est cependant qu'un critère parmi

d'autres et il faut également examiner les solutions alternatives

envisageables. En effet, des considérations économiques sont des motifs d'ordre

général que l'on retrouve pratiquement toujours. Elles ne créent pas

automatiquement des situations particulières qui justifieraient une

autorisation exceptionnelle. En ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt privé

du requérant à la réalisation de son projet, la perte d'un avantage économique

et les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus d'une

dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante. Des raisons

purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution

architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à

elles seules à justifier une dérogation (arrêts du TF des 29.02.2012 [1C_458/2011]

cons. 4.4 et les réf. cit., 20.10.2005 [1P.342/2005] cons. 5.1 et 14.09.2007

[1C_159/2007] cons. 3.3 ; RJN 2018, p. 702 cons. 3c, 2017, p. 599). De

même, l'intérêt financier éventuel de la collectivité publique à la réalisation

d'un projet, notamment l'intérêt fiscal, ne crée pas un intérêt public

justifiant une dérogation (RJN 2018, p. 702 cons. 3b ; arrêts de la Cour de

droit public du 14.07.2020 [CDP.2019.299] cons. 2 et 29.05.2017 [CDP.2016.275]

cons. 3b).

4.

En l’espèce, on

relèvera, en premier lieu, que les recourants ne contestent pas le fait que la

palissade envisagée constitue une construction de peu d’importance soumise à

double dérogation (plan d’alignement [art. 75 al. 2 LCAT] et règlement

d’aménagement communal [art. 34 RCC et 40 LConstr.]).

a) S’agissant tout d’abord du refus de

dérogation au plan d’alignement à la route cantonale, dans leur écrit, les

recourants n’avancent aucun argument propre à remettre en cause l’avis motivé

du département, puis du Conseil d’Etat. La question de savoir si une haie,

prétendument mal taillée, appartenant à un voisin entrave la visibilité, n’est

pas pertinente, voire hors propos. Il en va de même de la question relative à

la distance des plantations, dès lors que, dans le cas d’espèce, l’enjeu

déterminant consiste à établir si les conditions permettant l’octroi d’une

dérogation au sens de l’article 75 al. 2 LCAT sont réunies, soit de savoir si

aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. À cet égard, et sans qu’il soit

nécessaire de paraphraser la décision du Conseil d’Etat, la Cour de céans

relève qu’il ressort des pièces du dossier, notamment du préavis émis par le

SPCH que la palissade avec filet pare-vue est frappée par un alignement sanctionné

par le Conseil d’Etat le 27 juin 2001 (cf. aussi https://sitn.ne.ch ;

concernant le bien-fonds n° 2004 du cadastre de Fontaines), si bien qu’une

dérogation au plan d’alignement ne pouvait être octroyée uniquement si les

travaux ne portaient pas atteinte à la sécurité des usagers de la route. Se

référant, à juste titre, à la norme VSS 40 273a « Carrefours – Conditions de visibilité

dans les carrefours à niveau »,

le SPCH a considéré que, compte tenu de la vitesse réglementaire (50 km/h) sur

la route de Landeyeux, le projet devait garantir une distance de 50 mètres à

mesurer depuis un point d’observation fixé à 3 mètres en retrait du bord

de la chaussée. La distance de visibilité nécessaire par rapport aux piétons

était de 15 mètres, mesurée depuis un point d’observation fixé à 3 mètres en

retrait du trottoir. Or, la palissade avec filet pare-vue ne permettait pas de

garantir les distances susmentionnées et masquait complètement la visibilité

lors de manœuvre de sortie sur la route cantonale. Les recourants ne

soutiennent pas que le SPCH aurait fait une application erronée de la norme VSS

précitée ni que les distances retenues seraient inexactes. Dès lors, dans la

mesure où la sécurité des usagers de la route se trouve compromise, autrement

dit qu’un intérêt prépondérant s’oppose à l’octroi d’une dérogation, c’est à

juste titre que le département, puis le Conseil d’Etat, ont considéré que les

conditions légales en n’étaient pas réunies.

b) S’agissant ensuite du refus de

dérogation à l’article 34 RCC ̶ lequel stipule à son alinéa 3 que la

hauteur totale des clôtures en bordure d’une voie publique ne doit pas dépasser

un mètre à compter du niveau de la route ̶ , même à supposer que les

motifs invoqués par les recourants (souhait de protéger leur terrain des rejets

de neige en hiver lors de passage de la fraiseuse) ne relevaient pas « d’impressions et de convenances personnelles », mais se fondaient sur des circonstances particulières au sens

de l’article 40 al. 1 let. a LConstr., il n’en demeure pas moins que les

conditions d’une dérogation au plan d’alignement ne sont pas réunies (cf. cons.

4a), ce qui suffisait, à lui seul, à justifier le refus du permis de construire

sollicité. Par ailleurs, un intérêt public prépondérant à la sécurité du trafic

s’opposait, quoi qu’il en soit, à l’octroi d’une dérogation au sens des

articles 40 al. 1 let. b LConstr. et 34 al. 3 RCC, lequel prévoit que la

sécurité de la circulation routière doit être sauvegardée dans tous les cas. Les

conditions posées par l'article 40 al. 1 LConstr. étant cumulatives et l’une d'entre

elles n'étant ainsi pas remplie, c’est à juste titre que le DDTE a refusé

d’octroyer la dérogation à l’article 34 RCC.

5.

Il résulte de ce

qui précède que le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté et les

décisions des autorités précédentes confirmées. Vu l'issue du litige, les frais

de la procédure doivent être mis solidairement à la charge des recourants (art.

47.

al. 1 LPJA). Ces derniers ne sauraient prétendre à des dépens, pas plus

que les autorités concernées (art. 48 al. 1 LPJA

a contrario).

Par

ces motifs,

la Cour de droit public

1.

Rejette le recours.

2.

Met solidairement à

la charge des recourants les frais et débours de la procédure par 2'750 francs,

montant compensé par leur avance.

3.

N’alloue pas de

dépens.

Neuchâtel,

le 10 décembre 2025