Assurance-chômage. Suspension du droit à l'indemnité pour recherches insuffisantes d'emploi (obligation de renseigner et de conseiller, valeur probante des pv d’entretien de conseil).

Faits

A.

A.________, au bénéfice

d’un master en sciences, technologies, santé acquis auprès de d’une haute école

française à Z.________, s'est inscrit auprès de l'assurance-chômage dès le 1er

août 2023. Dès le 2 septembre 2024, il a été engagé en qualité d’aide de

cuisine par B.________ à Y.________, à un taux garanti minimum de 60 %. Cette

activité a été déclarée en gain intermédiaire. En octobre et novembre 2024,

l’assuré n’a effectué aucune recherche d’emploi et en a effectué deux en décembre

2024. Par décision du 22 janvier 2025, l'Office des relations et des conditions

de travail (ci-après : ORCT) du Service de l'emploi a suspendu le droit à

l'indemnité de chômage de l’intéressé pour une durée de 11 jours indemnisables

au motif que celui-ci n'avait pas fait suffisamment de recherches d'emploi en

novembre 2024 (suspension de 5 jours) et décembre 2024 (suspension de 6

jours). L’assuré s’est opposé à ce prononcé, en faisant valoir un accord avec

son conseiller ORP, aux termes duquel il avait l’obligation d’effectuer des

recherches d’emploi en proportion de son taux d’activité accompli en gain

intermédiaire. Il a ainsi respecté les conditions de cet accord en ce qui

concerne le mois de décembre 2024. Il a par ailleurs reconnu avoir mal estimé

les heures réalisées en novembre 2024, mais a fait valoir que c’était sa

première faute, qui devait selon le bulletin LACI être sanctionnée de 4 jours

maximum. Il a finalement invoqué la disproportion de la sanction dont il a

demandé l’annulation ou la réduction. Dans le cadre de la procédure

d’opposition, l’ORCT a sollicité le conseiller ORP, qui a indiqué avoir imposé

à l’assuré un minimum de quatre recherches d’emploi en raison d’un gain

intermédiaire correspondant à une activité à 50 %. Sur cette base, l’ORCT a

entièrement confirmé son prononcé. En ce qui concerne la quotité des

suspensions, il a fait valoir que l’absence totale de recherches d’emploi en

novembre 2024 était un manquement plus grave que l’insuffisance de recherches

d’emploi de décembre 2024 et que la suspension de 6 jours prenait en compte la

circonstance aggravante liée au premier manquement.

B.

A.________ interjette

recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision

sur opposition précitée en concluant à son annulation, subsidiairement à la

diminution de la sanction. Reprenant les arguments invoqués en procédure

d’opposition, il précise n’avoir eu aucune intention malicieuse et considère qu’il

doit être protégé dans sa bonne foi à mesure que l’absence de trace écrite de

l’accord avec son conseiller ORP est de la responsabilité de ce dernier.

C.

L’ORCT conclut au rejet du recours, sans

formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

Conformément à l’article 8 al. 1 let. g LACI,

l’assuré a droit à l’indemnité de chômage s’il satisfait – entre autres

conditions – aux exigences de contrôle fixées à l’article 17 LACI. Selon

l'alinéa 1 de cette dernière disposition, l'assuré qui fait valoir des

prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail

compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour

éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du

travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il

doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis, sous peine d’être

sanctionné (art. 17 al. 1, 3e phrase LACI).

Selon l'article 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à

l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce

que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable.

Cette disposition doit être mise en relation avec l'article 17 al. 1 LACI, aux

termes duquel l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit

entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter ou

réduire le chômage. Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des

efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte

aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Sur le

plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches

d'emploi par mois sont en principe suffisantes. On ne peut cependant pas s'en

tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut

examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances

concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que

des recherches nombreuses (arrêt du TF du 10.01.2020 [8C_708/2019] cons. 3.1 et

3.2

et les références). Tant que l’assuré prétend à des prestations de chômage,

il doit effectuer suffisamment de recherches d’emploi. L’assuré qui réalise un

gain intermédiaire provenant d’une activité salariée ou d’une activité

indépendante est dès lors aussi tenu d’apporter la preuve de recherches

suffisantes. La même règle s’applique aux assurés qui participent à une mesure

de marché du travail, s’ils n’en sont pas explicitement libérés. L’assuré qui

attend une réponse à une postulation n’est pas libéré pour autant de ses

obligations : il doit poursuivre ses recherches et accepter le travail qui lui

est offert, même en dehors de sa profession. Quant à l’assuré qui souhaite

continuer à travailler tout en bénéficiant d’une rente de vieillesse, il doit

également poursuivre ses recherches d’emploi (Bulletin LACI, ch. B317).

3.

a) Dans le domaine des assurances sociales, le

juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits

qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus

vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance

prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement

comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou

envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent

les plus probables (ATF 121 V 47 cons. 2a, 208 cons. 6b et la référence).

Par ailleurs, la procédure est régie par le principe

inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être

constatés d'office par l'administration (art. 43 LPGA) ou le juge (art. 61

let. c LPGA). Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par

le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 158

cons. 1a, ATF 121 V 210 cons. 6c et les références). Celui-ci comprend en

particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut

être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du

litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter

les conséquences de l'absence de preuves (ATF 117 V 264 cons. 3b et les

références). Il n'existe à cet égard pas, en droit des assurances sociales, de

principe selon lequel l'autorité ou le juge devrait statuer, dans le doute, en

faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a, p. 322). Dans

la procédure en matière d'assurances sociales, les parties ne supportent pas le

fardeau de la preuve au sens de l'article 8 CC. L'obligation des parties

d'apporter la preuve des faits qu'elles allèguent signifie seulement qu'à

défaut, elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de

preuve. Cette règle de preuve ne s'applique toutefois que lorsqu'il est

impossible, en se fondant sur l'appréciation des preuves conformément au

principe inquisitoire, d'établir un état de fait qui apparaisse au moins

vraisemblablement correspondre à la réalité (ATF 117 V 264 cons. 3b et la

référence).

b) En raison du devoir étendu de renseignement

incombant aux conseillers ORP et des sanctions auxquelles tout chômeur s'expose

en cas de violation de ses obligations, les informations transmises à l'assuré

lors des entretiens de conseil peuvent jouer un rôle central dans les litiges

d'assurance-chômage. Pour ce motif, la doctrine admet que l'existence des

demandes et des réponses, le moment où elles sont intervenues, doivent être

rendues hautement vraisemblables. Les protagonistes doivent conserver leurs écrits,

notes, procès-verbaux, afin, le cas échéant, de pouvoir les produire (Rubin,

Commentaire LACI, 2014, ad art. 17 LACI, no 56). Il appartient dans ce contexte

prioritairement à l'ORP de consigner le plus fidèlement possible le contenu des

discussions qui sont tenues lors des entretiens de conseil. Lorsque les

circonstances l'exigent et dans l'intérêt d'une saine administration des

preuves, l'envoi d'un courrier confirmant les informations données oralement ou

l'invitation à faire signer le procès-verbal de l'entretien par l'assuré,

peuvent s'avérer très utiles, voire indispensables.

4.

a) En l’occurrence, le recourant conteste

principalement le manquement relatif au mois de décembre 2024, lors duquel il a

effectué deux recherches d’emploi. Il soutient à cet égard qu’il s’en est tenu

à l’accord intervenu avec son conseiller ORP, aux termes duquel il devait

effectuer des recherches d’emploi en proportion de son pourcentage d’activité

réalisé en gain intermédiaire. Interpellé, son conseiller ORP, tout en

reconnaissant qu’il n’y avait pas de trace écrite des discussions, confirme un

accord oral à ce sujet. Il précise ce qui suit : « Alors je n'ai

malheureusement rien par écrit ou un courriel stipulant un minimum de 4 à 6 RE

en cas de GI. Mais ce que je suis sûr de lui avoir dit, c'est que s'il

travaille en GI à 50 %, qu'il devait au moins me remettre 4 RE : pour le mois

de décembre 24, il n'y en a que deux et cela me semblait insuffisant" »

b/aa) Tout d’abord, comme la Cour de céans a eu l’occasion de le

mentionner dans d’autres affaires similaires, il est regrettable que les

organes de l’assurance-chômage, tout particulièrement les conseillers ORP, ne

consignent pas par écrit le contenu des discussions avec les assurés, dans une

mesure qui permette d’établir à satisfaction de droit les faits de la cause (pv

d’entretien contresigné, notice téléphonique, courrier ou courriel adressé à

l’assuré, etc.). On rappellera à cet égard qu’un procès-verbal d’entretien non

signé par l’assuré ou une simple notice téléphonique présente une valeur

probante réduite et ne constitue qu’un indice à confronter aux autres pièces du

dossier. Si l’autorité entend tirer des conséquences juridiques en cas

non-respect de ses injonctions, elle serait ainsi bien inspirée, compte tenu

des règles sur le fardeau de la preuve précitée, de relater le contenu des

discussions dans un document adressé directement à l’assuré. Dans le présent

contexte, un courrier (courriel) de confirmation du nombre de recherches

d’emploi exigé aurait par exemple permis d’éviter toute ambiguïté.

b/bb) En l’absence d’une pièce bénéficiant d’une force probante

renforcée, il y a lieu de déterminer les faits sur la base des indices figurant

au dossier, soit ceux qui apparaissent comme les plus vraisemblables,

c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante.

Les procès-verbaux d’entretien de suivi figurant au dossier ne

renseignent pas sur la question litigieuse. Le conseiller ORP et l’assuré ont

eu un échange en décembre 2024 en ce qui concerne les recherches effectuées en

octobre et novembre 2024, mais il ne donne pas de réelles indications sur la

teneur exacte de l’accord. On notera au passage que le recourant n’a pas

transmis son formulaire relatif au mois de novembre 2024 dans le délai imparti

(à ce sujet, cf. art. 26 al. 2 OACI). Selon les formulaires de recherches

d’emploi versés au dossier concernant les mois d’août 2023 à août 2024, soit

avant que l’intéressé ne réalise des gains intermédiaires, celui-ci devait

procéder à huit recherches d’emploi par mois. Par la suite, on peut tenir pour

établi que le conseiller ORP a réduit les exigences. En septembre 2024,

l’assuré a effectué quatre recherches d’emploi, alors qu’il a travaillé 74.50

heures pour B.________, correspondant à un taux d’activité d’environ 44 % (42

heures par semaine, soit 168 heures par mois divisé par le nombre d’heures

réalisées). Ce chiffre correspond à la limite évoquée par le conseiller ORP

depuis que l’intéressé réalise un gain intermédiaire (4 recherches pour un taux

de 50 %). Le recourant n’a pas fait de recherches en octobre 2024, dès lors que

le revenu tiré du gain intermédiaire a dépassé l’indemnité à laquelle il avait

droit (courriel du 06.12.2024 du conseiller ORP). En novembre 2024, il a

travaillé au taux minimum convenu avec son employeur (109,5 heures, soit un

taux de 65 % selon le même calcul ci-dessus), mais n’a pas effectué de

recherches d’emploi, l’intéressé prétendant avoir mal apprécié le nombre

d’heures qu’il allait accomplir en novembre 2024 (courriel précité du

10.12.2025). On ne peut dès lors tirer de ces éléments aucune conclusion en

faveur de la thèse de l’intimé (quatre recherches d’emploi minimum) ou de celle

du recourant (recherches au prorata du taux d’activité). On peut néanmoins

constater que les déclarations du conseiller ORP ne sont pas totalement

contradictoires avec celles du recourant, puisqu’il évoque au moins quatre

recherches d’emploi en cas de gain intermédiaire à un taux de 50 %, ce qui

n’exclut pas une fluctuation du nombre de recherches d’emploi en cas

d’augmentation du taux d’activité. La question peut quoi qu’il en soit rester

ouverte. Le recourant n’a pas fait de recherches d’emploi en novembre 2024,

alors qu’il reconnaît que, même dans l’hypothèse qu’il défend, il aurait dû en

faire trois à quatre. Par ailleurs, en décembre 2024, il n’a effectué que deux

recherches d’emploi, alors qu’il a travaillé à un taux d’environ 56 % (94,75

heures divisé par 168 heures). Même si on s’en tient à sa version de l’accord,

il aurait dû en effectuer plus.

Il s’ensuit que l’absence de recherches d’emploi en novembre 2024 et

l’insuffisance de recherches d’emploi de décembre 2024 constituent des

manquements qui doivent conduire à une sanction.

5.

a) Selon l’article 30 al. 3 LACI, la durée de

la suspension du droit à l'indemnité de chômage est proportionnelle à la

gravité de la faute. En vertu de l’article 45 al. 3 let. a OACI, elle est

de 1 à 15 jours en cas de faute légère. En tant qu'autorité de surveillance, le

Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO) a adopté un barème

(indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un

instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la

sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents

cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles

d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances

– tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances

personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de

l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son

droit à des prestations (arrêt du TF du 19.10.2018 [8C_758/2017] cons. 4.1.).

Selon le barème des sanctions édictées par le SECO, en cas d’absence de

recherches d’emploi pendant la période de contrôle, la sanction est comprise

entre 5 et 9 jours en cas de premier manquement (Bulletin LACI, D79, ch. 1.D).

En cas de recherches insuffisantes pendant la période de contrôle, elle est

entre 3 et 4 (premier manquement) ou entre 5 et 9 (deuxième manquement) (Bulletin

LACI, D79, ch. 1.C).

b) Contrairement au pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, celui de

l'autorité judiciaire de première instance n'est pas limité à la violation du

droit (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend

également à l'opportunité de la décision administrative

("Angemessenheitskontrolle"). En ce qui concerne l'opportunité de la

décision en cause, l'examen du tribunal porte sur le point de savoir si une

autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le

cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du

droit, n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des

assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre

appréciation à celle de l'administration. Il doit s'appuyer sur des

circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la

mieux appropriée (ATF 137 V 71 cons. 5.2,

p. 73).

Dans le cas présent, la sanction prononcée par l’ORCT est de 5 jours

pour le premier manquement (absence de recherches d’emploi en novembre 2024),

ce qui correspond au minimum prévu par l’échelle du SECO. Elle est de 6 jours

pour le second manquement (recherches insuffisantes en décembre 2024), ce qui

entre dans la fourchette basse du barème du SECO, étant précisé qu’on ne

saurait reprocher à l’ORCT d’avoir pris en compte l’antécédent du mois

précédent. Ces suspensions ne

prêtent ainsi nullement le flanc à la critique.

6.

Compte tenu de ce qui précède, le recours doit

être rejeté. La procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA), il

est statué sans frais. Vu l'issue du litige et le recourant n'ayant pas engagé

de frais pour sa défense, il n'a pas droit à des dépens et n'en réclame au

demeurant pas.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 12 janvier

2026