Qualité pour recourir d’un exécutif communal en matière de proclamation d’un suppléant au Conseil général. Garantie de l’autonomie communale.

Faits

A.

La Chancellerie d’Etat a publié, dans la

Feuille officielle (FO) du 26 avril 2024, les résultats de l’élection des

Conseils généraux et des Conseil communaux du 21 avril 2024. Au Conseil général

de la Commune de Neuchâtel, la liste No 54 (UDC - Union Démocratique du Centre

Neuchâtel) a obtenu 3 sièges; étaient élus Marc-André Bugnon (rang 1), Nolan

Bongiovanni (rang 2) et Bastien Tenky (rang 3). Venaient ensuite Alexandre

Morais (rang 4), Yoann Krattiger (rang 5), Fabio Esposito (rang 6), Ilinca

Schneller (rang 7) et Flavio Delay (rang 8). Etait élu en qualité de suppléant,

Alexandre Morais. Par arrêté du 27 mai 2024, considérant qu’aucun recours

n’était parvenu à la Chancellerie d’Etat dans le délai légal, le Conseil

communal de la Ville de Neuchâtel a validé l’élection du Conseil général du 21

avril 2024 (FO du 31.05.2024).

Par courriel du 28 janvier 2025, Marc-André Bugnon a informé la

Chancellerie communale de la Ville de Neuchâtel (ci-après : la chancellerie) de

sa démission immédiate du Conseil général. Le lendemain, Alexandre Morais, en

sa qualité de premier suppléant de la liste UDC, a confirmé à la chancellerie

son accord pour occuper le siège vacant, de sorte que par arrêté 3 février

2025, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel l’a proclamé élu membre du

Conseil général. En ce qui concerne la fonction de suppléant, la chancellerie

s’est adressée, le 29 janvier 2025, à Yoann Krattiger, en sa qualité de premier

vient-ensuite, lequel a déclaré renoncer à son poste de suppléant au Conseil

général de la Ville de Neuchâtel sur la liste UDC (courriel du 09.02.2025). Par

courriel du 4 février 2025, Fabio Esposito, second vient-ensuite sur la liste

UDC, a fait part à la chancellerie de sa volonté d’exercer son rôle de

suppléant au Conseil général, sa démission du parti ne modifiant pas, à son

avis, son droit d’accéder à ce poste. Exposant que la situation de Fabio

Esposito n’était pas claire et que les deux autres viennent-ensuite sur la

liste UDC (llinca Schneller et Flavio Delay) avaient quitté la Commune de

Neuchâtel, la chancellerie a demandé à Alexandre Morais des éclaircissements,

respectivement l’a invité à lui communiquer la personne appelée à occuper la

fonction de suppléant pour le parti UDC au sein du Conseil général (courriel du

04.02.2025). Après avoir confirmé que Fabio Esposito avait bien quitté le parti

UDC, Alexandre Morais a informé la chancellerie que Patrick L’Eplattenier

"occupera[it] la fonction de suppléant pour le parti UDC au sein du

Conseil général" (courriel du 07.02.2025). Dès lors, considérant qu’en

quittant le parti UDC, Fabio Esposito avait perdu son statut de vient-ensuite

de la liste de ce parti, la chancellerie l’a avisé qu’il ne pouvait plus

prétendre siéger comme suppléant de cette liste et que le Conseil communal de

la Ville de Neuchâtel allait procéder à la proclamation du candidat proposé à

ce poste par le parti UDC (courriel du 13.02.2025). A la suite de multiples

échanges électroniques entre le prénommé et la chancellerie, le Conseil

communal de la Ville de Neuchâtel l’a informé qu’il envisageait de ne pas le

proclamer suppléant du parti UDC et de proclamer à ce titre la personne

désignée par le parti UDC et lui a donné l’occasion de se déterminer (courrier

du 05.03.2025). Y donnant suite, Fabio Esposito a fait valoir qu’à ce jour il

demeurait le dernier vient-ensuite de la liste UDC, qu’il n’avait pas renoncé à

ce statut, que sa démission du parti UDC n’y changeait rien et que, partant, il

conservait pleinement son droit à la suppléance (courrier du 24.03.2025).

Le 30 avril 2025, le Conseil communal de la

Ville de Neuchâtel a décidé de ne pas proclamer Fabio Esposito suppléant de la

liste No 54 UDC - Union Démocratique du Centre Neuchâtel, et de proclamer en

cette qualité Patrick L’Eplattenier, candidat désigné par le parti UDC.

Saisie par Fabio Esposito d’un recours contre

cette décision, la Chancellerie d’Etat l’a, par prononcé du 16 juin 2025,

admis, a annulé la décision attaquée et renvoyé la cause au Conseil communal de

la Ville de Neuchâtel en vue de la proclamation du recourant en qualité de

suppléant. En résumé, elle a considéré que les textes étaient clairs, sans nul

besoin d’être interprétés, que la démission du prénommé du parti UDC

n’entraînait pas son exclusion des viennent-ensuite de la liste UDC et qu’elle

ne l’empêchait pas, par conséquent, d’avoir le statut de suppléant. Elle a

ajouté que dans la mesure où sa démission du parti était intervenue plusieurs

mois après les élections, il n’y avait pas lieu de trancher la question de

savoir si l’exécutif communal devait s’assurer de la conformité au droit

fédéral des textes applicables et des résultats découlant de leur application.

B.

Le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel

interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre

cette décision en concluant, sous suite de frais, à son annulation et au renvoi

de la cause à la Chancellerie d’Etat pour nouvelle décision au sens des

considérants. Il reproche à cette autorité un défaut de motivation, faute pour

celle-ci d’avoir examiné la doctrine au sujet de la démission d’un parti d’un

membre élu ou d’un suppléant et de s’être limitée à décréter que les dispositions

du droit communal étaient claires alors que la question à trancher ne l’est pas

tant que cela. Il fait également valoir que la Chancellerie d’Etat a méconnu

des faits importants tels que le comportement contraire à la bonne foi de Fabio

Esposito, le contexte conflictuel entourant sa démission du parti UDC, au point

qu’on peut légitimement se poser la question de savoir comment il serait à même

d’exécuter son mandat de suppléant alors qu’il a perdu la confiance de ce

parti, ou encore la désignation par le parti UDC d’un candidat pour le poste de

suppléant. Il estime donc que la Chancellerie d’Etat doit à nouveau analyser et

discuter l’ensemble des faits et arguments présentés dans la décision du 30

avril 2025. Il ajoute que la décision attaquée est par ailleurs contraire à

l’élection selon le système de la représentation proportionnelle et que

désigner Fabio Esposito comme suppléant de la liste UDC revient à violer les

droits politiques des électrices et des électeurs.

C.

La Chancellerie d’Etat, par le service

juridique, ne formule pas d’observations sur le recours et conclut à son rejet

dans la mesure où il est recevable.

Dans ses correspondances des 28 juillet 2025 et 22 août 2025, Fabio

Esposito propose le rejet du recours et la confirmation de la décision

attaquée, en prenant un cortège de conclusions qu’il n’y a pas lieu de

reproduire ici.

Patrick L’Eplattenier ne prend pas position sur le recours.

D.

Les écritures de Fabio Esposito ne suscitent

aucune observation de la part du recourant (courrier du 08.09.2025).

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est à cet égard recevable.

2.

a) Selon l'article 32 let. a LPJA, a qualité

pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou

commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition correspond à l’article 89

al. 1 let. c LTF. S'agissant de la qualité pour recourir des communes, la Cour

de droit public a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté du

législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit public,

qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement lorsqu'elles

sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsqu'elles défendent

l'autonomie communale garantie par la loi ou la constitution cantonale (RJN

2002, p. 325).

b) Conformément à l’article 111 al. 1 LTF, la qualité de partie à la

procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à

quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. En matière de

droits politiques, l’article 89 al. 3 LTF, selon lequel "quiconque a le

droit de vote dans l’affaire en cause a qualité pour recourir", définit de

manière spécifique et exhaustive la qualité pour recourir, ce qui exclut en la

matière l’application de l’article 89 al. 1 LTF. Faute pour les communes d’être

titulaires des droits politiques, la jurisprudence ne leur reconnaît pas la

qualité pour recourir en cette matière fondée sur l’article 89 al. 3 LTF. En

revanche, considérant que l’article 89 al. 2 let. c LTF prévoit une qualité

pour recourir spéciale en faveur des communes et des autres collectivités de

droit public pouvant se prévaloir de la violation de garanties

constitutionnelles, la jurisprudence admet que leur qualité pour recourir

fondée sur cette disposition ne saurait être exclue au seul motif que le

recours concerne les droits politiques (ATF 136 I 404 cons. 1.1 1). Une

collectivité de droit public peut donc se voir reconnaître la qualité pour

recourir en cette matière sur la base de la disposition précitée si elle

remplit les conditions posées par cette norme. Cela étant, le Tribunal fédéral

a précisé qu’elle ne pouvait toutefois pas former un véritable recours pour

violation des droits politiques au sens de l’article 82 let. c LTF, mais

seulement un recours ordinaire pour violation des garanties constitutionnelles

mentionnées à l’article 89 al. 2 let. c LTF (ATF 136 I 404 précité cons.

1.1.2). Cette disposition s’applique en particulier aux communes qui invoquent

la garantie de leur autonomie ancrée au niveau fédéral à l’article 50 al. 1

Cst. féd. Il n’est pas nécessaire que la commune soit réellement autonome pour

bénéficier de la qualité pour recourir fondée sur l’article 89 al. 2 let. c

LTF. Il suffit pour cela qu’elle allègue une violation de son autonomie

communale et qu’elle soit touchée par l’acte cantonal en tant que détentrice de

la puissance publique (ATF 136 I 404 précité cons. 1.1.3) Pour que le recours

soit ouvert sur cette base, il faut toutefois que l'autonomie communale fasse

l'objet d'un grief recevable, ce qui suppose que la commune recourante

l'invoque d'une manière suffisamment motivée (ATF 149 I 81 cons. 4.3 et

140.

I 90 cons. 1.1; arrêt du TF du 07.10.2024 [1C_487/2023] cons. 1.1).

c) Savoir si une commune est réellement autonome dans le domaine

considéré et si cette autonomie a été violée en l’espèce sont des questions qui

relèvent du fond (ATF 147 I 136 cons. 1.2; 146 I 83 cons. 1.2; 136 I 404

précité cons. 1.1.3; arrêts du TF des 16.07.2024 [2C_642/2023] cons. 1.2.1,

23.06.2023

[2C_94/2022] cons. 1.2 et 28.01.2021 [8C_84/2020] cons. 1.2). Aux

termes de l’article 50 al. 1 Cst. féd., l’autonomie communale est garantie dans

les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie ainsi de la

protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle

pas de manière exhaustive, mais qu’il laisse en tout ou partie dans la sphère

communale, conférant par-là aux autorités communales une liberté de décision

relativement importante. L’existence et l’étendue de l’autonomie communale dans

une matière concrète sont déterminées essentiellement par la Constitution et la

législation cantonales (ATF 147 I 136 cons. 2.1; 146 I 83 cons. 2.1; 144 I 193

cons. 7.4.1).

3.

a) En l’espèce, le conseil communal recourant

n’invoque - explicitement ou implicitement - aucune violation de garanties qui

lui seraient reconnues par la Constitution neuchâteloise ou la Constitution

fédérale et, singulièrement, aucune violation de son autonomie, de sorte que sa

qualité pour recourir ne peut pour ce motif déjà pas lui être reconnue. Cela

étant, quand bien même il se serait prévalu, d’une manière suffisamment

motivée, d’un grief de cette nature, sa qualité pour recourir aurait dû quoi

qu’il en soit lui être déniée pour les motifs qui suivent.

b) L’article 94 Cst. NE garantit l’autonomie des communes dans les

limites de la législation cantonale. En matière de droits politiques, le

chapitre 5 de la loi cantonale sur les droits politiques, du 17 octobre 1984,

(LDP; RSN 141) est consacré aux élections communales. Au sujet des suppléants

au Conseil général, l’article 95 LDP dispose que les candidats non élus sont

réputés suppléants pour leur liste dans l’ordre du nombre de suffrages

nominatifs obtenus. Au surplus, les articles 64 et 65 de la présente loi

s’appliquent (al. 1). Selon l’article 64 LDP, en cas de vacance de siège

pendant la législature, le député ou la députée qui quitte le législatif est

remplacé-e par le premier ou la première des député-e-s suppléant-e-s de la

même liste. Si ce dernier ou cette dernière refuse le siège, il ou elle perd

définitivement son statut de député-e suppléant-e et le ou la député-e

suppléant-e qui suit prend sa place (al. 1). S’il n’y a plus de député-e

suppléant-e, il est procédé à une élection complémentaire (al. 2). Le Conseil

communal publie le nom du nouveau conseiller général dans la Feuille officielle

(art. 95 al. 3 LDP). Dans les communes qui ont prévu dans leur règlement

général un système de suppléance pour les membres du Conseil général,

l’élection des membres suppléants se fait selon l’alinéa 1. Pour le surplus,

les dispositions qui régissent l’élection du Grand Conseil sont applicables par

analogie (art. 95 al. 4 LDP).

Dans ce contexte, on ne distingue pas que le conseil communal recourant

disposerait d’une quelconque liberté de décision - ce qui est le propre de

l’autonomie - en lien avec le remplacement d’un siège vacant au Conseil général

pendant la législature. Cette question est en effet réglée de manière

exhaustive par la LDP. On en veut d’ailleurs pour preuve que dans le Règlement

général de la Ville de Neuchâtel, du 7 juin 2021 (art. 23), la vacance de

siège au Conseil général est organisée conformément aux articles 64 et 65 LDP

auquel l’article 95 al. 1 LDP renvoie. Partant, à supposer alléguée par le

recourant, une violation de son autonomie communale n’aurait pas été recevable.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours doit ainsi

être déclaré irrecevable sans qu'il se justifie d'examiner les griefs au fond.

Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n’en payant

pas (art. 47 al. 2 LPJA). Intervenant sans mandataire professionnel et n’ayant

pas engagé des frais justifiés, Fabio Esposito, qui concluait au rejet du

recours et requérait des mesures non recevables vu l’issue de la procédure, n’a

pas droit aux dépens qu’il réclamait par 850 francs.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Statue sans frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 septembre

2025