Suspension du droit à l’indemnité de chômage. Insuffisance de recherches d’emploi avant inscription.

Faits

A.

A.________ s’est réinscrit comme demandeur

d’emploi auprès de l'ORP‑ProEmployés, relevant de l’Office du marché du

travail (ci-après : OMAT) du Service de l’emploi, dès le 1er octobre

2024, après avoir mis fin, au 30 septembre 2024, à son activité d’indépendant en

gérant une petite restauration. Auparavant, il avait déjà été inscrit comme

demandeur d’emploi dès le 1er avril 2024, mais avait été déclaré

inapte au placement dès son inscription en raison de l’exercice d’une activité

indépendante envisagée d’emblée dans le domaine de la petite restauration

(décision d’inaptitude du 19.04.2024). Par décision du 28 novembre 2024,

l’Office des relations et des conditions de travail (ci-après : ORCT) a

suspendu l’intéressé dans son droit à l’indemnité de chômage durant 10 jours au

motif de l’insuffisance de ses recherches d’emploi avant son inscription à

l’assurance-chômage. L’assuré avait à sa disposition la période précédant son

inscription au chômage pour entreprendre des démarches en vue de retrouver un

emploi, la reprise ou la fermeture d’une entreprise n’étant pas une réflexion

qui se prenait du jour au lendemain. Les recherches de travail effectuées par

visites personnelles ne comportant pas les timbres des employeurs ne pouvaient

être considérées comme valables du point de vue de l’assurance-chômage.

L’assuré n’avait pas effectué de recherches qualitativement et quantitativement

satisfaisantes durant les trois mois précédents son inscription, ce qui

justifiait de retenir une faute légère. L’intéressé a formé opposition à cette

décision en faisant, en substance, valoir qu’il n’avait envisagé la cessation

de son activité indépendante qu’à fin août 2024 et avait immédiatement

recherché un emploi dès ce moment-là. Les neuf candidatures qu’il avait

effectuées durant le mois de septembre 2024 répondaient pleinement aux critères

de qualité exigés. Invoquant une violation du principe de la bonne foi, il a

soutenu ne pas avoir reçu d’informations quant à l’obligation de faire timbrer

les recherches d’emploi par visites personnelles de telle sorte qu’il ne

pouvait pas être sanctionné pour ce motif.

Par décision sur opposition du 22 janvier 2025, l'ORCT a rejeté

l'opposition de l'assuré et confirmé la suspension du droit à l'indemnité de

chômage pour 10 jours, retenant que la fermeture de son entreprise n’était pas

une décision qui se prenait du jour au lendemain mais devait faire l’objet

d’une certaine réflexion. À mesure que l’assuré envisageait plusieurs

scénarios, il se devait d’effectuer des recherches d’emploi étant donné que la

fermeture de son entrepride, respectivement une inscription à l’assurance-chômage

était un scénario possible. Dans tous les cas, son attitude ne correspondait

pas au comportement que l'on était en droit d'attendre d'une personne qui était

sur le point de revendiquer les indemnités de chômage. On était en effet en

droit d'attendre d'un assuré qu'il se comporte de la même manière que le ferait

une personne raisonnable se trouvant dans la même situation et qui ne

bénéficierait pas d'un système d'assurance-chômage. Quant aux neuf recherches

d'emploi effectuées au cours du mois de septembre 2024 par l’assuré avant son

inscription, cinq l’avaient été par téléphone et n’étaient nullement prouvées,

aucune confirmation par les employeurs sollicités ou les agences de placement

ne figurant sur le formulaire. Celles-ci étaient dès lors insuffisantes si bien

que la sanction prononcée dans le cadre de la décision du 28 novembre 2024

était justifiée. S’agissant de la durée de la suspension, elle était conforme

au barème de sanction établi par le SECO et proportionnée.

B.

A.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition en

concluant implicitement à son annulation. En substance, il soutient qu'avant de

prendre la décision de fermer son entreprise, il a envisagé plusieurs scénarios

possibles, dont celui de maintenir son activité. Ce n’est qu’à fin août 2024

qu’il a pris la décision ferme de stopper son activité dans la restauration et

il s’est immédiatement inscrit à l’ORP et a entrepris des recherches d’emploi.

Il mentionne avoir remis le formulaire de preuves de recherches d’emploi à son

conseiller ORP le 5 du mois suivant, remplissant ainsi ses obligations. Quant à

la quantité et à la qualité de ses recherches d'emploi, il fait valoir qu’il a

été informé qu'il devait effectuer entre huit et dix recherches d'emploi par

mois et avoir respecté cette obligation. Les neuf recherches d’emploi

effectuées en septembre 2024 étaient de qualité à mesure où elles ciblaient des

postes déterminés. Invoquant une violation du principe de la bonne foi, il soutient

ne pas avoir reçu d’informations quant à l’obligation de faire timbrer les

recherches d’emploi par visites personnelles de telle sorte qu’il ne pouvait

être sanctionné pour ce motif.

C.

Dans ses observations, l'ORCT conclut au rejet

du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) En vertu de l’article 17 al. 1 LACI,

l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de

l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement

exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en

particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il

exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a

fournis, sous peine d’être sanctionné par une suspension de son droit à

l’indemnité de chômage (arrêt du TF du 15.07.2016 [8C_854/2015] cons. 3.1 ; cf.

aussi art. 30 al. 1 let. c LACI).

Conformément à l’article 26 al. 2 OACI, en s’inscrivant pour toucher

des indemnités, l’assuré doit fournir à l’office compétent la preuve des

efforts qu’il entreprend pour trouver du travail. Il ressort de cette

disposition que l’obligation de rechercher un emploi prend naissance avant même

le début de la période de chômage (Rubin, Assurance-chômage : Droit

fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2ème éd., 2006,

p. 388, n. 5.8.6.2 ; Rubin, Commentaire de la loi sur

l’assurance-chômage, 2014, n. 9 ad art. 17 LACI). Elle découle de

l’obligation générale de diminuer le dommage ancré à l’article 17 al. 1 LACI

(ATF 139 V 524 cons. 4). Il incombe, en particulier, à un assuré de s’efforcer

déjà pendant le délai de congé, usuellement de trois mois, de trouver un nouvel

emploi (DTA 2005 n. 4, p. 58 cons. 3.1 et les références citées, 1993/1994 n°

9, p. 87 cons. 5b et la référence citée ; Nussbaumer,

Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR],

Soziale Sicherheit, 2ème éd., 2007, p. 2429 ss, n. 837 et 838).

Il s’agit d’une règle élémentaire de comportement à laquelle l’assuré doit se

conformer même sans informations de la part de l’administration, de sorte qu’il

doit être sanctionné même s’il n’a pas été renseigné précisément sur les

conséquences de son inaction (ATF 139 V 524 cons. 2.1.2 ; arrêt du TF du

20.09.2016

[8C_463/2016] cons. 3.2). Enfin, il est indéniable que si

l’assurance-chômage n’existait pas, tout travailleur prendrait conscience de

son devoir de rechercher un emploi au plus vite (arrêts de la Cour de droit

public des 03.12.2019 [CDP.2019.121] cons. 2a et 21.09.2018 [CDP.2018.27] cons.

2a).

Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts

suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien

de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 225 cons.

4a). Sur le plan quantitatif, la pratique administrative exige dix à douze

offres d’emploi par mois en moyenne (ATF 139 V 524 cons. 2.1.4). On ne peut

cependant pas s’en tenir de manière schématique à une limite purement

quantitative et il faut bien plutôt examiner, au regard des circonstances

concrètes, la qualité des démarches (arrêt du TF du 08.01.2018 [8C_737/2017]

cons. 2.2 et les références citées ; Rubin, op. cit., n° 26 ad art. 17

LACI). L’autorité compétente dispose d’une certaine marge d’appréciation pour

juger si les recherches d’emploi sont suffisantes quantitativement et

qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier.

Le nombre de recherches d’emploi dépend notamment de la situation du marché du

travail et des circonstances personnelles, telles que l’âge, la formation, la

mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Bulletin LACI IC, B316).

On est en droit d’attendre des assurés une intensification croissante de leurs

recherches à mesure que l’échéance du chômage se rapproche (ATF 139 V 524

cons. 2.1.2).

Lorsqu’un assuré ne sait pas à quel moment il va s’inscrire au chômage

car sa décision dépend de facteurs divers (ressources financières, liquidation

d’une société commerciale, p. ex.), il devra être sanctionné en cas d’absence

ou d’insuffisance de recherches d’emploi avant l’inscription au chômage. En

effet, même dans ce cas, l’assuré devra assumer une partie du dommage ainsi

causé à l’assurance, soit celui qui résulte d’une sollicitation des prestations

de celle-ci sans efforts préalables pour trouver un emploi. En revanche,

lorsque l’inscription au chômage est intervenue précipitamment, sans que

l’assuré n’ait pu jouer le moindre rôle quant au moment de cette inscription,

et ce dans des circonstances qui étaient imprévisibles (annulation d’une

formation, solution de garde inopinée, p. ex.), aucune faute ne peut être

retenue. Un indépendant qui entend mettre fin à son activité et s’inscrire au

chômage dans le cadre des articles 9a ou 71d al. 2 LACI doit également

rechercher un emploi avant son inscription au chômage (Rubin, op. cit.,

n. 15 ad art. 17 LACI).

Contrairement au régime des autres branches de la sécurité sociale,

celui de l’assurance-chômage permet, du moins pour certains motifs de

suspension (let. c, d et g de l’art. 30 al. 1 LACI), de prononcer une telle

mesure non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de

négligence, même légère. D’une manière générale, un comportement simplement

évitable justifie une suspension (Rubin, op. cit., n. 15 ad art. 30 LACI

et la référence citée).

b) Le principe inquisitoire, applicable en droit des assurances

sociales, dispense les parties de l'obligation de prouver, mais ne les libère

pas du fardeau de la preuve : en cas d'absence de preuve, il s'agit de savoir

qui en supporte les conséquences. En matière d'indemnités de chômage, l'assuré

supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise

des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la

liste de recherches d'emploi. En pareil cas, l'administration est fondée à

considérer que les pièces ne lui sont pas parvenues, ou pas en temps utile, et

à en tirer les conséquences juridiques sur les droits de l'assuré (arrêt du TF

du 16.04.2014 [8C_537/2013]

cons. 2 et références citées). La sanction se justifie dès le premier

manquement et cela sans exception (Rubin, op. cit., n. 30 ad art. 17

LACI et les références citées).

3.

a) En l’espèce, les deux formulaires de preuves

de recherches d’emploi utilisés par le recourant attestent neuf offres de

service pour le mois de septembre 2024, dont cinq ont été effectuées par visite

personnelle. Préalablement à son inscription à l’ORP du 9 septembre 2024,

le recourant s’était déjà inscrit à l’assurance-chômage dès le 1er

avril 2024 pour la recherche d’un emploi à 100 %. En effet, celui-ci avait été

employé en qualité d’ingénieur en recherche et développement auprès de B.________

jusqu’à sa démission avec effet au 31 mars 2024 et devait respecter une clause

de non-concurrence en lien avec cet emploi d’une durée de six mois à compter de

cette date, soit jusqu’à fin septembre 2024. A l’occasion d’un entretien

d’évaluation du 2 avril 2024, il avait informé son conseiller ORP du fait qu’il

entreprenait une activité indépendante dans le domaine de la petite

restauration, ce qui avait conduit l’ORCT, après l’avoir entendu (courriel de

l’assuré du 09.04.2024), à le déclarer inapte au placement. Au moment de sa

réinscription à l’assurance-chômage, le recourant a notamment indiqué, par

courriel du 2 octobre 2024, qu’il avait pris la décision de mettre un terme à

son activité indépendante en raison d’une charge de travail excessive, qu’il

avait entièrement vendu son stock lors de la fête des vendanges, qu’il avait

procédé à la radiation de son entreprise et de son statut d’indépendant pour le

30.

septembre 2024. Il ne prétend pas que ce statut l’aurait dispensé

d’effectuer des recherches d’emploi suffisantes avant de revendiquer des

prestations de l’assurance-chômage, cette obligation s’appliquant aux assurés

sans égard au fait qu’ils aient été salariés ou indépendants immédiatement

avant la période de chômage (arrêt du TF du 09.03.2012 [8C_951/2011] cons. 4.5). Il

se défend en revanche d’avoir tardé à entreprendre des démarches pour retrouver

une activité salariée.

b) Dans sa décision du 28 novembre 2024, l’ORCT a considéré que

l’intéressé était tenu de commencer à rechercher un emploi et à intensifier ses

efforts en vue de prévenir le chômage trois mois avant son inscription. Dans sa

décision sur opposition du 22 janvier 2025, il s’est référé au Bulletin LACI/lC

établi par le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : SECO) qui

prévoit une sanction en cas d'absence de recherches d'emploi durant un délai de

congé de trois mois et plus (Bulletin LACI/IC, D79). Cette durée de trois mois

correspond également à celle prise en considération pour les employés au

bénéfice d’un contrat de durée limitée ou de durée illimitée avec un délai de

résiliation de trois mois ou plus (Bulletin LACI/IC, B314).

c) Les directives du SECO sont destinées à assurer l’application

uniforme des prescriptions légales par les organes d’exécution des assurances

sociales. Elles établissent notamment des critères généraux d’après lesquels

sera tranché chaque cas d’espèce conformément au principe d’égalité de

traitement. Si ces directives sont avant tout destinées à l’administration, le

juge ne s’en écarte pas sans motif pertinent (ATF 144 V 195 cons. 4.2 et les

références citées). Selon celles-ci, l’élément essentiel pour déterminer la

période à prendre en considération lors de l’examen des recherches d’emploi est

le moment où la personne a connaissance du fait qu’elle est objectivement

menacée de chômage. Lorsque ce moment remonte à plus de trois mois avant

l’inscription au chômage, l’examen des recherches d’emploi porte seulement sur

les trois derniers mois précédant l’annonce au chômage. Pour une personne

assurée qui s’inscrit au chômage à la suite de l’abandon d’une activité

indépendante économiquement non viable, des recherches d’emploi sont exigées à

partir du moment où il ressort de l’ensemble des circonstances, que l’activité

indépendante était manifestement non rentable ou tout au moins ne permettait

plus d’écarter la menace du chômage. Des recherches d’emploi pourront être

acceptées lorsque celles-ci couvrent une période inférieure à trois mois, si la

personne assurée peut prouver la vraisemblance de ses dires (Bulletin LACI/IC,

B314).

d) En l’espèce, lors de sa première inscription à l’assurance-chômage,

après sa démission de son activité de salarié dans le secteur de l’horlogerie,

le recourant avait indiqué à l’ORCT (courriel du 09.04.2024) qu’en raison de la

clause de non‑concurrence qui le liait jusqu’à fin septembre 2024, il

avait décidé de se mettre à son compte en développant une activité dans la

petite restauration. Il avait néanmoins déjà précisé qu’il avait l’objectif de

revenir à sa carrière dans l’horlogerie une fois libéré de la clause de

non-concurrence, soit dès le mois d’octobre 2024. L’intimé pouvait donc à juste

titre considérer que la période déterminante pour les recherches d’emploi

s’étendait aux trois mois précédant la réinscription au chômage, que l’assuré

pouvait d’autant plus facilement anticipée qu’il avait déjà prévu d’abandonner

son activité indépendante le moment venu.

e) On rappellera enfin qu’il appartient à l’assuré de prouver qu’il a

effectué des recherches d’emploi, en remettant à l’ORP des copies des lettres

de postulation et des éventuelles réponses, ainsi que les timbres des

entreprises sollicitées. Sont considérées comme étant inexistantes les

recherches d’emploi ne comprenant ni timbre ni autres justificatifs (Rubin,

op. cit., n. 28 ad art. 17 LACI). Les exigences posées à l’assuré sont

rappelées dans tous les formulaires de recherches d’emploi ; il y est expressément

mentionné que, pour chaque période de contrôle (mois civil), la personne

assurée doit fournir à l’office compétent au plus tard le 5 du mois suivant,

par le biais d’un formulaire, la preuve écrite des efforts qu’elle entreprend

pour chercher du travail (art. 26 OACI). En particulier, il est rappelé dans

ledit formulaire que « les

justificatifs écrits tels que les copies d’offres de services ou de de réponses

négatives doivent être conservés et présentés sur demande ». En l’absence de preuve, les visites personnelles ne pouvaient être

prises en considération et il sied de retenir que l’assuré a réalisé quatre

recherches d’emploi en septembre 2024, ce qui était insuffisant au regard des

trois mois à prendre en considération avant l’inscription à l’assurance-chômage.

L’assuré n’apporte enfin pas la preuve au moyen de pièces justificatives des

recherches qu’il affirme avoir faites par téléphone, même au stade du recours. Quant

à la bonne foi invoquée par le recourant, elle se heurte à l’information qui

figure sur les formulaires de recherches d’emploi, lesquels mentionnent

expressément que les justificatifs écrits tels que les copies d’offres de

service doivent être joints, de sorte qu’il n’appartenait pas au recourant

d’apprécier si leur dépôt était nécessaire ou non mais qu’il était obligé de

les remettre avec ses recherches d’emploi. Une suspension de son droit à

l’indemnité de chômage est donc justifiée. Reste à en examiner la quotité.

4.

a) Selon l’article 30 al. 3 LACI, la durée de

la suspension du droit à l'indemnité de chômage est proportionnelle à la

gravité de la faute. En vertu de l’article 45 al. 3 let. a OACI, elle est

de 1 à 15 jours en cas de faute légère. En tant qu'autorité de surveillance, le

SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un

tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors

de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire

dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités

décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes

les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret, notamment

des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au

comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait

valoir son droit à des prestations (arrêt du TF du 19.10.2018 [8C_758/2017] cons.

4.1.).

Le barème du SECO prévoit, en cas de recherches insuffisantes pendant

le délai de congé de trois mois, une suspension de 9 à 12 jours et en cas

d’absence de recherches d’emploi pendant le délai de congé de trois mois, une

suspension de 12 à 18 jours (Bulletin LACI-IC, D79/).

b) Dans le cas présent, la sanction prononcée par l'intimé de 10 jours

de suspension de l'indemnité de chômage se situe dans la fourchette préconisée

par le barème du SECO et correspond à une faute légère de degré faible.

L’intimé n'a pas non plus méconnu l'ensemble des circonstances du cas

particulier et la durée de la sanction apparaît ainsi appropriée à la faute, de

sorte qu’elle ne prête par conséquent pas le flanc à la critique.

5.

Compte tenu de ce qui précède, le recours doit

être rejeté. Il est statué sans frais, la loi spéciale n'en prévoyant pas (art.

61.

let. fbis LPGA) et sans dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 janvier

2026