Assurance-chômage. Suspension du droit à l’indemnité de chômage. Abandon d’une assignation à un programme d’emploi temporaire.

Faits

A.

A.________, née en 1972, titulaire d’un

certificat fédéral de capacité (CFC) d’employée de commerce, était au bénéfice

d’un délai-cadre d’indemnisation du 3 juillet 2023 au 2 juillet 2025. Le 7

octobre 2024, l’Office du marché du travail ORP – et Proemployés l’a assignée à

une mesure de marché du travail sous la forme d’une formation

socio-professionnelle du 14 octobre 2024 au 13 janvier 2025 auprès de l’entreprise

d’insertion socio-professionnelle C.________ (ci-après : C.________), dont

l’objectif visait à évaluer et/ou à développer ses connaissances et ses compétences

et donc son employabilité, en vue d’une intégration professionnelle rapide

(Acquisitions soft skills). Après avoir déclaré que ce placement n’était pas

adapté à sa situation et s’y être présentée le premier jour en réitérant que sa

place n’était pas là, l’assurée a abandonné la mesure dès le lendemain.

Par courrier du 16 octobre 2024, l’Office des relations et des

conditions de travail du Service de l’emploi (ci-après : ORCT) l’a invitée à

expliquer les raisons de son refus de participer à cette mesure. L’intéressée a

notamment répondu que, titulaire d’un CFC d’employée de commerce, diplômée en

tant qu’assistante en gestion du personnel et sortant de quatre ans et demi

d’expérience chez son dernier employeur, elle ne se sentait pas en adéquation

avec un placement qui s’adressait à des personnes en difficultés sur le plan de

la langue française, des personnes à l’assurance-invalidité et handicapées,

ainsi qu’aux personnes aux services sociaux. Elle a ajouté que cette mesure,

durant laquelle elle n’aurait pas eu droit de prendre des vacances et aurait dû

poursuivre ses recherches d’emploi, n’était pas convenable car elle ne tenait

pas compte de ses aptitudes et de l’activité précédemment exercée et que, se

déroulant à 100 % les trois derniers mois de son droit aux indemnités de

chômage, elle compromettait ses chances de retrouver un emploi conforme à ses

compétences.

Par décision du 31 octobre 2024, l’ORCT a prononcé une suspension de 16

jours indemnisables à l’encontre de l’assurée (faute moyenne) pour avoir abandonné

la mesure à laquelle elle avait été assignée. Il a considéré qu’elle avait

l’obligation de suivre cette mesure qui était une opportunité de retrouver une

dynamique d’emploi et d’acquérir une nouvelle expérience au contact de

personnes provenant de divers horizons dans le but d’augmenter son

employabilité. Il a ajouté que cette mesure ne mettait pas en péril ses chances

de retrouver un emploi et qu’une demande de vacances durant son déroulement

aurait quoi qu’il en soit été examinée.

Dans son opposition à cette décision, l’assurée a maintenu que cette

assignation n’était pas convenable pour les raisons déjà exposées et pour le

motif qu’elle ne convenait pas non plus à son état de santé, tout en précisant

qu’un certificat médical pourrait être demandé en cas de besoin à son médecin.

Par décision sur opposition du 29 janvier 2025, l’ORCT a rejeté

l’opposition formée par l’assurée et confirmé sa décision du 31 octobre 2024.

En résumé, il a relevé qu’il n’appartenait pas à celle-ci de juger de la

pertinence de la mesure à laquelle elle avait été assignée, que le fait que le

placement à C.________ exigerait moins de compétences que celles dont elle

dispose ne le rend pas non convenable et que si des motifs de santé s’y

opposaient, il lui appartenait de l’établir.

B.

A.________ recourt devant la Cour de droit

public du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition, dont elle

demande l’annulation. En substance, elle maintient qu’elle n’était pas tenue

d’accepter cette assignation qui se révélait non convenable au regard de ses

aptitudes et de sa santé. A l’appui de cette allégation, elle dépose une

attestation médicale du Dr B.________ du 10 février 2025 certifiant que sa

patiente présente depuis plusieurs années un tableau de problématiques

psychiatriques qui se péjore lorsqu’elle se trouve dans un environnement en

inadéquation avec son profil, ses formations ou ses emplois précédents. Elle

insiste également sur le fait qu’elle n’aurait pas pu bénéficier de vacances

pendant la mesure en question, ce qui n’est selon elle probablement pas légal,

ce d’autant plus qu’il lui restait environ trois semaines de vacances à prendre

et que son droit au chômage s’éteignait quatre jours après la fin de cette

assignation. Enfin, elle fait part de son incompréhension par rapport au sens de

cette mesure sans grand intérêt pour son avenir professionnel en tant

qu’employée de commerce.

C.

Renonçant à formuler des observations, l’ORCT

conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Selon l’article 17 al. 3 let. a LACI,

l'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a

l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux

mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au

placement. Parmi les mesures relatives au marché du travail (MMT) figurent les

mesures d'emploi, notamment les programmes d'emploi temporaire (PET), les

stages professionnels et les semestres de motivation (art. 64a al. 1 LACI).

L'article 59 al. 2 LACI fixe les critères auxquels doivent répondre les mesures

relatives au marché du travail. De manière générale, elles visent à favoriser

l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour

des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour

but d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur

réinsertion rapide et durable (let. a), de promouvoir les qualifications

professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail (let.

b), de diminuer le risque de chômage de longue durée (let. c) et de permettre

aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle (let. d).

Aux termes de la jurisprudence, en ce qui concerne les programmes

d'emploi temporaire – qui visent à occuper les chômeurs et à structurer leurs

journées afin de maintenir leur employabilité – organisés par des institutions

à but non lucratif au sens de l’article 64a al. 1 let. a LACI, l’article

64a al. 2 LACI renvoie à l’article 16 al. 2 let. c LACI, selon lequel n’est pas

réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l’obligation d’être accepté,

tout travail qui ne convient pas à l’âge, à la situation personnelle ou à

l’état de santé de l’assuré. Ainsi, le législateur a renoncé explicitement aux

autres limitations prévues à l’article 16 al. 2 let. a et b et let. d à i LACI.

En particulier, il n’est pas nécessaire que les programmes d’emploi temporaire

en question tiennent raisonnablement compte des aptitudes de l’assuré ou de

l’activité qu’il a précédemment exercée (art. 16 al. 2 let. b LACI ; arrêts du

TF du 15.04.2013 [8C_230/2012] cons. 4 et du 31.08.2012 [8C_577/2011] cons.

3.2.3

; arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal

cantonal de Fribourg du 17.07.2024 [605 2023 155] cons. 6.2.3 ; Rubin,

Commentaire de la LACI, 2014, no 5 ad art. 64a-64b).

Selon le Tribunal fédéral, l’inexigibilité pour des raisons de santé

doit être justifiée par un certificat médical sans équivoque ou,

éventuellement, par d’autres moyens de preuves apportées (ATF 124 V 234 cons.

4b/bb et les références). L’assuré qui entend se prévaloir de ce motif doit

ainsi fournir à tout le moins un certificat médical circonstancié, reposant sur

une analyse clinique et technique, indiquant précisément quelles activités sont

contre-indiquées. Pour avoir force probante, ce certificat ne doit pas avoir

été établi trop longtemps après la survenance de l’empêchement (Rubin,

op. cit., no 37 ad art. 16).

b) A teneur de l'article 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l'assuré à

l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les

prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité

compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une

mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore

compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la

réalisation de son but. Cette suspension du droit à l’indemnité vise à faire

participer l'assuré de façon équitable au dommage qu'il cause à

l'assurance-chômage, en raison d'une attitude contraire aux obligations qui lui

incombent (ATF 125 V 197 cons. 6a, 122 V 34 cons. 4c/aa). Une sanction se

justifie lorsqu’un assuré refuse de participer à une mesure de marché du

travail, quitte la mesure avant son terme pour une autre raison qu’une prise

d’emploi, ou compromet le déroulement de la mesure en raison de son

comportement (absences et retards injustifiés, violation des instructions,

mauvaise volonté, passivité extrême, etc.). La non-présentation à une mesure ou

son interruption débouchent sur une sanction sous forme de suspension du droit

(Rubin, op. cit., nos 70 et 74 ad art. 30). En d'autres termes, en ce

qui concerne la pertinence de la mesure, les assurés sont en principe tenus de

suivre les instructions nonobstant l'avis qu'ils peuvent avoir à ce sujet,

l'autorité administrative étant seule à même d'en juger (arrêt du TF du 17.06.2010

[8C_759/2009] cons. 3.3).

c) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision,

sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis

de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables,

c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne

suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse

possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge

doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 125 V 193 cons. 2). Il n’existe pas, en droit des assurances sociales, de

principe selon lequel le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de

l’assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a ; arrêt du TF du 11.07.2008 [8C_746/2007]

cons. 5.1).

3.

En l’espèce, il n’est pas contesté que la

recourante a débuté le programme d’emploi temporaire auquel elle avait été

assignée auprès de C.________ à la date prévue, soit le 14 octobre 2024, et

qu’elle l’a abandonné dès le lendemain en faisant valoir dans un premier temps

que ce placement ne tenait pas compte de ses aptitudes et de l’activité

d’employée de commerce précédemment exercée, et qu’en outre il compromettait

son retour dans sa profession. Ainsi que le rappelle la jurisprudence précitée

(cons. 2a), le législateur (art. 16 al. 2 let. c et 64a al. 2 LACI) soumet par

principe l'assuré à l'obligation d'accepter tout programme d'emploi temporaire

et n’admet, à titre d'exception, que des motifs liés à l'âge, à la situation

personnelle ou à l'état de santé de l'assuré pour conclure au caractère non

convenable d'un programme d'emploi temporaire. Partant, une insatisfaction

quant aux tâches confiées, qui, à son avis, ne correspondaient pas à ses

aptitudes et à son expérience professionnelle ne constituait pas un motif autorisant

l’assurée à refuser ou à interrompre une mesure de placement.

En procédure d’opposition, celle-ci a invoqué, sans l’établir, une

fragilisation de son état santé ; à l’appui de son recours, elle produit un

certificat du Dr B.________, du 10 février 2025, selon lequel elle « présente

depuis plusieurs années un tableau de problématiques psychiatriques avec

anxiété sociale sévère et épisodes interprétatifs, qui se trouvent majorés

jusqu’à devenir invalidants dans les situations où [elle] se trouve dans un

environnement en inadéquation avec son profil, ses formations ou ses emplois

précédents ». La force probante de ce certificat – au demeurant

sommaire et rédigé pour les besoins de la cause – est d’autant plus sujet à

caution que non seulement il a été établi quatre mois après l’assignation

litigieuse, mais surtout il est en totale contradiction avec le précédent

certificat médical du même médecin qui attestait, le 19 juillet 2023, que

sa patiente « est en pleine capacité de travail à compter du 1er

juillet 2023 » sans aucune limitation particulière. Faute

d’explications circonstanciées sur les raisons de ce revirement, on ne peut par

conséquent pas attacher à ce nouveau certificat médical un crédit suffisant

pour remettre en question l’adéquation du placement de l’assurée à C.________

du point de vue de son état de santé. En ce qui concerne la question des

vacances durant la mesure, on relèvera tout d’abord qu’avant même d’avoir reçu

l’assignation écrite, dans laquelle figurait la mention « aucun jour de

vacances ne sera en principe accordé », la recourante avait quoi qu’il

en soit déjà fait part oralement au responsable du programme d’insertion de C.________

du fait que cette mesure n’avait pas de sens pour elle et était inadéquate.

Cela étant, le terme « en principe » suggère que sa

conseillère, qui avait décidé la mise en place de cette mesure et en avait

préalablement informé l’assurée connaissait bien sa situation (prochaine fin de

droit) et aurait examiné toute demande de vacances qu’elle aurait présentée.

En refusant de poursuivre le placement auquel elle avait été assignée,

qui satisfaisait aux conditions de l’article 16 al. 2 let. c LACI, la

recourante ne s'est ainsi manifestement pas conformée à ses obligations

découlant de l’assurance-chômage, de sorte que l'intimé était fondé à la

sanctionner, en application de l'article 30 al. 1 let. d LACI.

4.

Il reste à examiner la question de la durée de

la suspension.

a) Selon l'article 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est

proportionnelle à la gravité de la faute. En vertu de l'article 45 al. 3 OACI,

elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en

cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute

grave (let. c). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème

indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un

instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la

sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les

différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles

d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances

– tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en

fonction de la faute. La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de

chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir

d'appréciation, qui est soumise à l'examen du juge uniquement si

l’administration a exercé son pouvoir d'appréciation de manière contraire au

droit, soit si elle a commis un excès positif (« Ermessensüberschreitung »)

ou négatif (« Ermessensunterschreitung ») de son pouvoir

d'appréciation ou a abusé (« Ermessensmissbrauch ») de

celui-ci (arrêt du TF du 14.06.2012 [8C_2/2012] cons. 2 et les réf. cit.). Le

barème susmentionné, dans sa version la plus récente, prévoit une suspension de

21.

à 25 jours lorsque l'assuré ne s'est pas présenté à un emploi temporaire une

première fois, respectivement de 16 à 20 jours en cas d'abandon d'un emploi

temporaire par l'assuré, pour la première fois.

b) En l'occurrence, l'intimé a prononcé la suspension du droit de la

recourante à l'indemnité de chômage durant 16 jours, en retenant une faute

moyenne. Cette appréciation, qui se situe dans la fourchette prévue par le SECO

pour un tel cas, est conforme au barème précité. Ne prêtant pas flanc à la

critique, cette sanction doit par conséquent également être confirmée.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être

rejeté, sans frais, la loi spéciale n’en prévoyant pas (art. 61 let. fbis

LPGA) et sans dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 12 septembre 2025