Aide sociale. Non-prise en charge frais médicaux (traitement à base de fleurs de cannabis).

Arrêt du Tribunal

Fédéral

Arrêt

du 11.02.2026 [8C_540/2025]

Faits

A.

A.________

est à la charge de l’aide sociale prodiguée par le service social de sa commune

(ci-après : le service social) depuis le mois de décembre 2023.

Dans

le courant du mois de mars 2024, l’intéressé a transmis au service un décompte

de l’assurance-maladie C.________, aux termes duquel cet assureur maladie

refusait la prise en charge de deux factures de pharmacie de 1'351.60 francs,

respectivement 1'532 francs liées à l’achat de fleurs de cannabis et a demandé

la prise en charge de celles-ci par le service social. Par décision du 2 avril

2024, le service a décidé de ne pas entrer en matière considérant que les

fleurs de cannabis n’étaient pas enregistrées comme médicament par Swissmedic,

que la substance n’était pas considérée comme un produit de pharmacie et qu’il

ne pouvait pas intervenir pour des frais non remboursés par la caisse maladie.

A.________

a interjeté recours auprès du Département de l’emploi et de la cohésion sociale

(ci-après : le département ou le DECS) contre la décision précitée en

concluant à son annulation et au remboursement de son traitement à base de

cannabis thérapeutique et à la prise en charge des factures déjà échues. Il a

précisé que l’assurance-maladie C.________, qui avait finalement admis que les

fleurs de cannabis constituaient un médicament reconnu par l’OFSP depuis août

2022, mais avait considéré que le traitement ne remplissait pas les conditions

des articles 71a ss OAMal, avait confirmé au médecin prescripteur son refus de

prise en charge (courriers des 26 mars et 2 avril 2024). Il a fait valoir

souffrir d’importants problèmes de santé, raison pour laquelle son médecin

traitant avait prescrit un traitement à base de cannabis. Il a indiqué que le

médicament prescrit ne pouvait pas être remplacé par un autre traitement et que

l’arrêt du traitement aurait de graves incidences sur son état de santé. Il a

précisé qu’il pouvait de bonne foi s’attendre à ce que les frais de traitement

prescrit par son médecin lui soient remboursés et relève qu’il ne pouvait pas

avoir connaissance de la directive en lien avec la prise en charge des

médicaments ordonnés par un médecin et non remboursés par l’assurance

obligatoire des soins, laquelle est introuvable. Par décision du 27 janvier

2025, le département a rejeté le recours, retenant en substance que s’agissant

de la directive invoquée, l’intéressé aurait pu et dû s’adresser au service

pour s’informer de la prise en charge de ce type de médicament et relève que

cette directive ne fait d’ailleurs que reprendre les principes découlant de

l’OAMal. Il a considéré que l’intéressé n’avait démontré ni le caractère

indispensable du cannabis thérapeutique ni l’absence d’équivalent

thérapeutique.

B.

A.________

interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre

cette décision du département en concluant, sous suite de frais et dépens, à son

annulation ainsi qu’à celle du service du 2 avril 2024. Il demande la prise en

charge, par l’aide sociale, de son traitement ainsi que des factures en

suspens. Reprenant les arguments développés devant le département, il soutient

en outre que le traitement litigieux est indispensable et qu’il n’a pas

d’équivalent thérapeutique. Il produit un certificat de son médecin traitant.

C.

Sans

formuler d’observations, le DECS conclut au rejet du recours.

D.

Aux

termes de ses observations, le service social conclut au rejet du recours. Il

relève d’abord que l’assureur maladie a considéré que ce traitement n’était pas

indispensable. Il fait ensuite valoir que les médecins traitants sont restés

vagues dans la description du problème de santé de l’intéressé et qu’ils n’ont

pas apporté d’élément en faveur du caractère indispensable ni étayé l’absence

d’équivalent thérapeutique. Il estime enfin qu’en application du principe de la

subsidiarité, le recourant aurait dû demander à l’assurance-maladie C.________

la notification d’une décision sujette à recours pour défendre ses intérêts

avant de requérir la prise en charge par l’aide sociale.

E.

Dans

ses observations spontanées du 31 mars 2025, le recourant reprend les arguments

précédemment développés et produit à nouveau un certificat de son médecin

traitant.

F.

Dans

un courrier du 12 mai 2025, il se plaint de la gestion de son dossier par le service

social et reproche à la Cour de céans des violations procédurales répétées.

G.

Dans

son courrier du 30 juillet 2025, il produit un certificat de son médecin

traitant.

H.

Dans

son courrier du 1er septembre 2025, il produit un nouveau certificat

de son médecin.

C O N S I D E R

A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

a)

Selon l'article 12 Cst. féd., quiconque est dans une situation de détresse et

n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et

assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence

conforme à la dignité humaine. L'article 12 Cst. féd. ne vise qu'une aide

minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne

trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes -

pour mener une existence conforme à la dignité humaine ; dans cette mesure, le

droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide

sociale, qui est plus complet (ATF 146 I 1 cons. 5.1 et les références).

b)

L’action sociale a pour but d’apporter l’aide sociale nécessaire aux personnes

dans le besoin (art. 1 de la loi du 25.06.1996 sur l'action sociale du canton

de Neuchâtel [ci-après : LASoc]). Selon l’article 4 al. 1 let. b LASoc, l’aide

sociale comprend notamment une aide matérielle allouée sous forme pécuniaire.

Une personne est dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés matérielles

ou sociales ou ne peut subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à

temps, par ses propres moyens (art. 5 LASoc). L’aide sociale matérielle est

accordée dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut faire valoir ou

obtenir une prestation découlant d’une obligation d’entretien en application du

code civil, de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du

même sexe (LPart), du 18 juin 2004, ou d’autres prestations légales (art. 6

LASoc). Les articles 5 et 6 LASoc consacrent ainsi le principe de la

subsidiarité et l'aide sociale matérielle n'est accordée que dans la mesure où

la personne dans le besoin ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins

(possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers

(prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires

de tiers etc.) ou si l'aide n'a pas été accordée en temps voulu (cf. ATF 141 I 153 cons. 4.2, arrêt du TF du 04.09.2023 [8C_307/2022] cons. 4.2). Le

principe de la subsidiarité exclut en particulier le choix entre les sources

d'aide prioritaires et l'aide sociale publique (arrêt du TF du 14.11.2022 [8C_21/2022] cons. 4.2 et les

références citées).

c) Dans le cas particulier,

il est constant que le recourant, alors qu’il était représenté par une

mandataire professionnelle, n’a pas épuisé ses droits découlant de la LAMal

puisqu’il n’a en particulier pas provoqué une décision au sujet de ses droits

ni ne s’est opposé au courrier de l’assureur maladie du 2 avril 2024 qui, selon

les pièces au dossier, ne s'était prononcée que de manière informelle et non

par le biais d'un prononcé au sens de l'article 49 al. 1 LPGA. Dans son mémoire

de recours adressé au département, l’intéressé, pour expliquer l’absence de

prise en charge par l’assurance‑maladie C.________, se réfère d’ailleurs

uniquement au courrier de l’assureur du 2 avril 2024, lequel ne constitue

toutefois ni une décision ni une décision sur opposition, susceptible de

recours. Or, il s'agit de démarches qui, en application du principe de la

subsidiarité de l’aide sociale, pouvaient être exigées de lui. Le recourant n’a

par conséquent pas épuisé toutes les autres possibilités avant de solliciter la

prise en charge de son traitement par l’aide sociale publique.

d) L’intéressé

n’est pas empêché de satisfaire à ses besoins les plus fondamentaux - en

particulier les soins médicaux de base - par le refus de la prise en charge du

traitement à base de cannabis pour les motifs qui suivent.

3.

a)

L'article 38 LASoc dispose que le Conseil d'Etat arrête les normes pour le

calcul de l'aide matérielle. L'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 1998

fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle (ANCAM) prévoit à son

article 23 que le service de l'action sociale émet les directives d'application

nécessaires et à son article 24 que les concepts et normes de la Conférence

suisse des institutions d'action sociale (ci-après : CSIAS) font référence pour

le surplus.

b) En matière de

remboursement de frais médicaux, l’article 11 al. 3 ANCAM précise que la prise

en charge des médicaments ordonnés par un médecin et non remboursés par

l’assurance obligatoire des soins est réglée par une directive émise par le

service de l’action sociale. Il s’agit en l’occurrence de la directive ODAS

n°6/2021 – frais médicaux de base, du 8 mars 2021 (ci-après : la directive),

laquelle prévoit que conformément à l’article 11 al. 3 ANCAM, les médicaments

qui ne sont pas reconnus par l’assurance obligatoire des soins ne sont en

principe pas pris en charge par l’aide sociale, même s’ils sont prescrits par

un médecin (ch. 4.1, let. a). Exceptionnellement, les médicaments prescrits par

un médecin et qui ne sont pas reconnus par l’assurance obligatoire des soins

peuvent être pris en charge par l’aide sociale, pour autant que le médecin

établisse un certificat attestant : du caractère indispensable du médicament,

et de l’absence d’équivalent thérapeutique reconnu par l’assurance obligatoire

des soins (ch. 4.1, let. b).

4.

En

l’occurrence, il convient d'examiner le caractère indispensable du traitement à

base de cannabis et la question de l’absence d’équivalent thérapeutique.

Le recourant, a

dans un premier temps produit des certificats médicaux des Drs D.________ et E.________,

tous deux spécialistes FMH en médecine interne générale, lesquels restaient

assez vagues dans la description des problèmes de santé. En effet, le Dr D.________

attestait simplement, à la demande de l’intéressé, de la nécessité d’un suivi

adapté aux problèmes psychiques (certificat médical du 28.01.2024) et de

l’accès adéquat à la thérapie médicamenteuse de son patient, sans même

mentionner en quoi consistait cette dernière (certificat médical du 25.03.2024).

Quant au Dr E.________, il a d’abord fait état d’une multiplicité de plaintes

de l’intéressé (eine Vielzahl von Beschwerden) dont notamment des douleurs

chroniques, une perte d’appétit, une dépression et un état d’angoisse et a

qualifié le traitement d’approche thérapeutique idéale et bénéfique (« Medizinisches

Cannabis wurde als idealer Behandlungsansatz für Herr Firat identifiziert »

et « hat sich für den Patienten als äusserst vorteilhaft erwiesen ») (courrier

du 11.07.2024). Il n’était alors pas question d’un traitement indispensable et

sans alternative thérapeutique. Dans son courrier du 20 novembre 2024, il a

mentionné que le médicament améliorait significativement la qualité de vie de

son patient (« Lebensqualität deutlich verbessert ») et précisé que,

selon son expérience, il n’existe pas d’alternative au traitement à base de

cannabis sans provoquer des effets secondaires ou sans risque de rechute

(« Aus meiner Erfahrung und aufgrund der bisherigen Behandlungserfolge ist

dieses Medikament nicht durch andere Alternativen zu ersetzen, ohne dabei

erhebliche Nebenwirkungen oder einen Rückfall in den Gesundheitszustand zu

riskieren »). Il ne ressort ainsi pas non plus de ce certificat que le

traitement à base de cannabis est indispensable. Par ailleurs, l’absence

d’équivalent thérapeutique n’est motivée que sous l’angle d’effets secondaires,

lesquels n’ont alors même pas été mentionnés. Dans le cadre de la présente

procédure, le recourant a produit une nouvelle prise de position du Dr E.________

du 16 février 2025 dans laquelle ce praticien a mentionné les diagnostics de

cervicalgies (M54.2), d’anxiété généralisée (F41.2), de troubles de

l’adaptation (F43.2) et d’épisode dépressif sévère. Il a indiqué que le

traitement à base de cannabis constituait la seule thérapie qui apporte une

amélioration durable et avérée. Il a indiqué qu’avant le cannabis, un

traitement médicamenteux avait été testé ; que dans ce cadre certains

médicaments antidépresseurs ont été inefficaces (SSRI/SNRI), que le benzodiazépine

engendre un risque de dépendance et que la Deanxit et la Mirtapazin avaient eu

des effets secondaires importants. Les certificats du Dr E.________ semblent

ainsi avoir évolué au gré de la procédure et établi pour les besoins de la

cause pour s’adapter aux motifs retenus par les autorités pour refuser la prise

en charge du traitement. En effet, si en juillet 2024 le traitement à base de

cannabis était pour ce médecin seulement « idéal » il est devenu

indispensable en février 2025 dans le cadre de la procédure devant la Cour de

céans. On relève en outre que les diagnostics évoqués par le Dr E.________,

constituent majoritairement des affections psychiatriques assez répandues,

lesquelles peuvent de manière générale être traitées par une médication ainsi

que des consultations spécialisées adaptées et pour lesquelles le cannabis ne

constitue pas la seule option thérapeutique. Ces pathologies ne ressortant par

ailleurs pas du domaine de spécialisation du Dr E.________, son appréciation

quant à l’absence d’alternative thérapeutique doit être relativisée, cela

d’autant plus que la prise en charge spécialisée ne semble avoir été tentée que

pour une courte période, soit durant les mois de mai à juillet 2022 au Centre

neuchâtelois de psychiatrie (cf. courrier du Dr E.________ du 16.02.2025). Le

Dr F.________, que le Dr E.________ énumère dans la liste des médecins traitant

du recourant, n’est quant à lui intervenu qu’en tant que médecin-conseil d’une

assurance (cf. courrier du 16.02.2025). Il ne s’agit dès lors pas d’un suivi

spécialisé entrepris par le recourant. Dans ces conditions, on ne saurait

considérer que le traitement à base de cannabis constitue la seule option

thérapeutique et qu’il serait indispensable au recourant. Le seul fait que le

traitement litigieux constitue le traitement idéal ou qu’il améliore significativement

la qualité de vie de l’intéressé n’est pas suffisant pour être pris en charge

par l’aide sociale. Il convient de rendre attentif le recourant au fait que les

personnes bénéficiaires de l’aide sociale ne doivent pas être financièrement

mieux loties que les personnes vivant dans des conditions modestes, mais sans

droit à une aide. Or, accepter la prise en charge de ce traitement dont il

n’est pas démontré qu’il est indispensable à la survie du recourant conduirait

à une inégalité de traitement entre celui‑ci et des personnes qui vivent

dans des conditions économiques modestes, sans avoir recours à l'aide sociale

et qui ne pourraient pas financer le traitement ici litigieux dont les coûts

s’élèvent à près de 3'000 francs pour les mois de février et mars 2024.

5.

Le

recourant reprend par ailleurs le grief déjà développé devant le département

quant à l’absence de connaissance de la directive de l’ODAS. Il peut à cet

égard être renvoyé à la décision entreprise, laquelle n’est pas critiquable.

6.

C’est

également à tort qu’il soutient que ses droits procéduraux auraient été violé

au motif que son courrier du 31 mars 2025 est resté sans réponse. Ce document a

été transmis aux autorités précédentes et n’appelait pas de réponse spécifique

Dispositif

de la Cour de céans, si ce n’est le prononcé d’un jugement dans un délai

raisonnable, exigence à laquelle répond le présent arrêt.

7.

Pour ces motifs,

le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant

gratuite (art. 36 LASoc). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens

(art. 48 al. 1 LPJA a contrario applicable par renvoi de l'art. 70 LASoc).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le

recours.

2. Statue sans

frais.

3. N’alloue pas de

dépens.

Neuchâtel, le 10 septembre 2025