Remboursement par la mère des frais de placement d’un enfant. Procédure et droit d’être entendu.

Faits

A.

Considérants

a) A.X.________ et B.X.________ sont les parents de C.X.________

et D.X.________, respectivement nés en 2003 et en 2005. Par jugement du 28

Dispositif

novembre 2016, le Tribunal civil des Montagnes et du Val-de-Ruz a prononcé le

divorce des époux X.________, en attribuant l’autorité parentale et la garde

des enfants à leur mère.

b) En

date du 26 septembre 2019, C.X.________ été placé auprès de la Fondation E.________.

c) Par

lettre du 30 septembre 2019, F.________, assistant social auprès de l’Office de

protection de l’enfant, curateur de C.X.________, a demandé au Guichet social

régional, à Z.________ (ci-après : GSR), de garantir le paiement des frais

de placement de l’enfant.

d) Le

GSR a avancé les frais de placement et a contacté A.X.________ afin de lui

demander de contribuer à ces frais, en tout ou en partie, en fonction de sa

capacité contributive. A.X.________ a refusé d’entrer en matière sur la demande

sur GSR.

B.

a) Le 23 janvier 2020, sur papier à en-tête portant les

mentions GSR et « Commission sociale régionale », G.________

(« Assistante sociale ») et H.________ (« Responsable

adjoint du GSR ») ont demandé à l'APEA d’examiner la situation

financière de A.X.________ et, si cela se justifiait, d’ordonner à celle-ci de

rembourser au GSR les frais de placement de C.X.________ à hauteur de 30 francs

par jour.

b) Le

24 juin 2020, F.________ a écrit à l’APEA qu’à compter du 1er

juillet 2020, la compétence de « chapeauter » les démarches

administratives en lien avec les frais de placement de C.X.________ et avec la

contribution financière de ses parents serait du ressort du Service de

protection de l’adulte et de la jeunesse (ci-après : SPAJ), auquel

l’Office de protection de l’enfant était rattaché ; qu’à mesure que A.X.________

percevait une rente de l’assurance-invalidité, il souhaitait déposer une

demande de prestations complémentaires destinées à payer les frais de placement

; que pour cela, il était nécessaire que A.X.________ lui signe une cession et

une procuration ; qu’il avait tenté à cet effet de joindre la prénommée,

laquelle refusait de lui répondre.

c) Le

13 juillet 2020, le président de l’APEA a écrit à A.X.________ et à F.________

que les demandes du GSR du 23 janvier 2020 et du SPAJ du 24 juin 2020

correspondaient à une procédure indépendante au sens des articles 295 et

suivants CPC, de sorte que les parties devaient être préalablement citées à une

audience de conciliation. Il demandait en outre à F.________ d’obtenir, d’une

part, une cession des droits du GSR (afin de n’avoir au litige qu’une seule

partie demanderesse) et, d’autre part, une délégation formelle de la part du

chef de service pour agir dans ce dossier.

d) Le 1er

septembre 2020, I.________, chef du SPAJ a indiqué au président de l’APEA qu’il

n’était à son avis pas opportun d’obtenir une cession des droits du GSR puisque

le SPAJ n’était pas légitimé à agir avant le 1er juillet 2020, de

sorte que le GSR devrait également être présent à l’audience de conciliation à

venir. I.________ ajoutait que le SPAJ serait représenté lors de l’audience par

J.________, son adjointe.

e) Une

audience de conciliation a eu lieu le 3 novembre 2020 en présence de G.________,

agissant pour le GSR, de J.________, agissant pour le SPAJ et de Me K.________,

mandataire d’office de A.X.________, cette dernière ayant demandé le 2 novembre

2020 (soit la veille de l’audience) à être dispensée d’y comparaître, pour des

motifs médicaux. Lors de cette audience, il a été précisé que le GSR agissait

pour la période du 1er septembre 2019 à fin juin 2020 et le SPAJ dès

le 1er juillet 2020 ; que la créance se montait à 9'868.60

francs pour le GSR et à 6'473 francs pour le SPAJ. Un accord a été trouvé à

compter du 1er novembre 2020, A.X.________ consentant à ce que, dès

cette date, une cession intervienne en faveur du SPAJ et la gestion de toutes

les ressources de C.X.________ (rentes AI, allocations familiales, allocations

de formation, contributions d’entretien, prestations complémentaires, salaires)

soit confiée à F.________. En revanche, aucun accord n’a été trouvé concernant

la restitution de l’arriéré, de sorte qu’une autorisation de procéder a été

délivrée au GSR et une autre au SPAJ.

C.

a) Le 18 janvier 2021, sur papier à en-tête portant les

mentions GSR et « Commission sociale régionale », L.________

(« Présidente ») et H.________ (« responsable du GSR »),

agissant « [a]u nom de la Commission », ont demandé au

Tribunal cantonal d’examiner la situation financière de A.X.________ et, si

cela se justifiait, d’ordonner à celle-ci de rembourser au GSR les frais de

placement de C.X.________ à hauteur de 30 francs par jour. À l’appui, ils

alléguaient que l’intéressée, rentière AI, percevait une rente complémentaire

en faveur de C.X.________, laquelle, cumulée aux allocations familiales, aurait

pu payer « d’entrée de jeu » les frais de placement de C.X.________.

La requête était accompagnée de l’autorisation de procéder et d’un lot de

pièces.

Le

19 janvier 2021, le Tribunal cantonal a transmis cette requête à l’APEA, comme

objet de sa compétence.

b)

Le 18 février 2021, le SPAJ a saisi l’APEA d’une requête tendant à ce que A.X.________

soit condamnée à lui verser 3'392 francs au titre de contribution aux frais de

placement de C.X.________, montant correspondant aux rentes AI perçues pour la

période du 1er juillet au 31 octobre 2020. La requête était

accompagnée de l’autorisation de procéder et d’un lot de pièces, le SPAJ

requérant en outre la production des dossiers PASI.2020.18 et APEA.2019.1737,

ainsi que du dossier relatif au jugement de divorce prononcé le 28 novembre

2016 par le Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz.

c) Le

12 mars 2021, la présidente de l’APEA a mis A.X.________ au bénéfice de

l’assistance judiciaire pour la procédure de contribution aux frais de

placement de C.X.________ introduite par le GSR et le SPAJ et désigné Me K.________ en qualité d’avocat d’office. Le

15 mars 2020, elle a imparti à A.X.________ un délai pour exercer son droit de

réponse.

d) Au

terme de sa réponse du 18 mai 2021, A.X.________ a conclu, sous suite de frais

et dépens, à ce que la requête du GSR soit déclarée irrecevable,

subsidiairement rejetée, et au rejet de celle du SPAJ. Elle relevait que

l’autorisation de procéder avait été délivrée au GSR et faisait valoir que la

requête du 18 janvier 2021 était muette quant à la légitimité de la « Commission

sociale régionale » et quant aux pouvoirs de représentation de L.________

et de H.________. Sur le fond, elle alléguait, durant la période concernée, ne

pas avoir eu droit à des prestations complémentaires pour elle-même et ne pas

avoir reçu d’allocations familiales, ni de contribution d’entretien pour C.X.________,

mais uniquement la rente AI le concernant, de 848 francs par mois ; avoir

pris en charge « après septembre 2019 » des frais liés à C.X.________

(primes d’assurance-maladie de base et complémentaire, frais médicaux et

pharmaceutiques, abonnement téléphonique et part au loyer de C.X.________

devant être prise en compte jusqu’à ce qu’il soit acquis que C.X.________ ne

reviendrait plus à la maison, étant précisé que dès le 1er octobre

2020, elle avait emménagé avec ses quatre autres enfants dans un nouvel

appartement, le loyer mensuel passant de 1'830 à 1'400 francs). Un lot de

pièces était déposé en annexe à la réponse.

e) Le

26 mai 2021 la présidente de l’APEA a transmis la réponse du 18 mai 2021 au GSR

et au SPAJ, en informant les parties qu’une réplique n’était « pas

nécessaire à ce stade » et en invitant le GSR « à se

déterminer sur la question de la qualité pour agir ».

f) Le

26 août 2021, sur papier à en-tête portant les mentions GSR et « Commission

sociale régionale », H.________ (« Responsable du GSR »)

a confirmé les conclusions de la requête du 18 janvier 2021 et pris position

sur les objections de forme de l’adverse partie.

g) Le 9

septembre 2021, A.X.________ a maintenu que la « Commission sociale

régionale » n’avait pas démontré avoir la capacité d’être partie et

d’agir. Le 14 septembre 2021, l’APEA a transmis une copie de cette prise

de position au GSR « pour information », sans autre précision.

h) Les

trois derniers écrits n’ont pas été communiqués au SPAJ.

D.

Par décision du 14 février 2022, la présidente de l’APEA a

condamné A.X.________ à verser, d’une part, 4'128.40 francs au GSR pour les

frais de placement de C.X.________ du 1er septembre 2019 au 30 juin

2020 et, d’autre part, 1'943.40 francs au SPAJ pour les frais de placement du

même du 1er juillet au 31 octobre 2020, a arrêté les frais de la

cause à 400 francs et mis ceux-ci à la charge du SPAJ par 80 francs, du GSR par

80 francs et de A.X.________ par 240 francs, sous réserve des règles de

l’assistance judiciaire et n’a pas alloué de dépens. À l’appui, elle a

considéré, en résumé, que les requêtes du GSR et du SPAJ étaient recevables,

que le GSR était légitimé à agir par la Commission sociale régionale et que A.X.________

disposait de ressources suffisantes pour lui permettre de participer aux frais

de placement de C.X.________.

E.

a) A.X.________ interjette un appel contre cette décision, le

15 mars 2022, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à

ce que la demande du 18 janvier 2021 soit déclarée irrecevable et

subsidiairement rejetée, et à ce que celle du 18 février 2021 soit rejetée.

Elle se plaint notamment de ce que la décision querellée a été rendue avant

qu’il n’y ait eu formellement clôture de l’administration des preuves et

possibilité pour les parties de plaider et, sur le fond, qu’il y a eu violation

de l’article 64 CO. Le GSR et le SPAJ ont été invités à se déterminer par écrit

dans les 30 jours.

b)

Le 18 mars 2022, le SPAJ dépose un recours contre la décision du 14 février

2022, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l’annulation des chiffres

2 et 3 de son dispositif et au renvoi de la cause à l’APEA pour nouvelle

décision, et subsidiairement à ce que A.X.________ soit condamnée à verser au

SPAJ 2'335.40 francs pour les frais de placement de C.X.________ du 1er

juillet au 31 octobre 2020. En résumé, le SPAJ se plaint d’une violation de son

droit d’être entendu ainsi que d’une violation de ses droits de procédure, dans

la mesure où l’autorité précédente a renoncé à la tenue d’une audience sans en

informer les parties et qu’elle n’a pas instruit la cause au regard de la

maxime inquisitoire illimitée. Sur le fond, le SPAJ soutient que les faits ont

été établis de manière manifestement inexacte en ne prenant pas en compte le

fait que C.X.________ percevait les subsides maximaux. A.X.________ a été

invitée à se déterminer par écrit dans les 30 jours.

c) Le

24 mars 2022, la présidente de l’APEA a indiqué n’avoir pas d’observations à

formuler, si ce n’est qu’elle avait repris le dossier en date du 1er

octobre 2021, « alors que l’instruction était close ».

d)

Le président de la Cour des mesures de protection de l’enfant et de l’adulte

(ci-après : CMPEA) a informé les parties que les causes CMPEA.2022.12 et

CMPEA.2022.14 seraient jointes, sauf avis contraire de leur part dans les délais

impartis pour les réponses. Le SPAJ et A.X.________ ont expressément consenti à

la jonction.

e) Le

10 mai 2022, A.X.________ dépose une réponse à au recours du SPAJ. Elle conclut

au rejet du recours, estimant notamment que la violation du droit d’être

entendu dénoncée par le SPAJ doit pouvoir être corrigée en deuxième instance.

f) Par

ordonnance du 20 mai 2022, le président de la CMPEA a mis A.X.________ au

bénéfice de l’assistance judiciaire dans les causes CMPEA.2022.12 et

CMPEA.2022.14 et désigné Me K.________ en qualité d’avocat d’office.

g) Le

20 mai 2022, le SPAJ maintient les conclusions de son recours et conclut à

l’admission de la conclusion n° 2 de l’appel, visant l’annulation de la

décision attaquée, et au rejet des conclusions nos 3 et 4 du même

appel, sous suite de frais et dépens.

h) Le 7

juin 2022, le président de la CMPEA a ordonné la jonction des causes

CMPEA.2022.12 et CMPEA.2022.14 et informé les parties qu’il ne lui paraissait

pas nécessaire de poursuivre l’échange des écritures, qu’un jugement pouvait

être rendu sur pièces et que la cause était gardée à juger, sous réserve du

droit inconditionnel de réplique, à exercer le cas échéant dans les 10 jours.

i) Le

17 juin 2022, le SPAJ réagit à la réponse de A.X.________ du 10 mai 2022. Il

conteste les montants soi-disant assumés par A.X.________ et fait valoir que

cette dernière bénéficiait durant la période litigieuse « d’importants

revenus lui permettant vraisemblablement d’assumer le paiement du loyer sans

devoir utiliser la rente destinée à C.X.________ ».

j) A.X.________

réplique le 18 juillet 2022.

C O N S I D E R A N T

1.

La décision attaquée a fait l’objet d’un appel déposé par A.X.________

et d’un recours déposé par le SPAJ. Il convient d’examiner en premier lieu si

ces deux actes sont recevables.

1.1 L’action

alimentaire de l’enfant mineur, respectivement de la collectivité publique

(art. 289

al. 2 CC), formulée de manière indépendante – c’est-à-dire hors divorce ou

mesures protectrices – (art. 279 CC) est soumise à la procédure simplifiée

(art. 295 CPC), précédée d’une procédure de conciliation (Bohnet,

CPra-Actions, 2e éd., 2019, § 26 n. 13), sauf lorsqu’un parent s’est

adressé à l’autorité de protection de l’enfant avant l’introduction de l’action

(art. 298b et 298d CC), auquel cas la conciliation n’a pas lieu

(art. 198 let. bbis CPC). En

matière d'obligation d'entretien et de dette alimentaire (not. art. 289, al. 2

CC), la présidente ou le président de l'APEA, statuant à juge unique, est

compétent(e) (art. 2 al. 1bis de la loi concernant

l’introduction du code civil suisse [LI-CC, RSN

211.1]). Si la valeur litigieuse au dernier état des conclusions est supérieure

à 10'000 francs, la décision de première instance est sujette à appel (art. 308

al. 2 CPC) devant la CMPEA (art. 43 al. 1 de la loi d’organisation judiciaire

neuchâteloise [OJN,

RSN 161.1] et arrêt de la CMPEA du 11.01.2018 [CMPEA.2017.2]

cons. 2), dans un délai de 30 jours (art. 311 CPC).

1.2 Selon l’article 91 al. 1 CPC, la valeur du

litige est déterminée par les conclusions, les intérêts et les frais n’étant

pas pris en compte. D’après l’article 93 CPC, en cas de consorité simple ou de

cumul d’actions, les prétentions sont additionnées, à moins qu’elles ne

s’excluent. La valeur litigieuse est déterminée par les conclusions de la

demande et c’est en principe l’intérêt du demandeur qui constitue le critère

décisif (Bohnet, CPC annoté, n. 1 ad art. 91). Pour le

calcul de la valeur litigieuse devant l'autorité d'appel ou de recours, seules

sont déterminantes les dernières conclusions prises devant la juridiction de

première instance ; peu importe le montant que celle-ci a finalement

alloué (arrêt du TF du 04.12.2017 [5D_13/2017] cons. 5.2 ; ATF 140 III 65 cons. 3.2). En d’autres termes, la valeur litigieuse

déterminante pour l’application de l’article 308 al. 2 CPC est celle qui

résulte des conclusions que les parties ont prises en dernier en première

instance et, contrairement à ce que prévoyait l’avant-projet de code de procédure

civile, il ne faut pas se fonder sur la différence entre ces dernières

conclusions et le dispositif du jugement, même si cette différence

correspondrait à l’intérêt du recourant à poursuivre la procédure (Sterchi,

Berner Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, Band II, n. 29 et 30 ad

art. 308 CPC).

1.3 En

l’espèce, les conclusions du GSR, respectivement de la Commission sociale

régionale, portent sur la condamnation de A.X.________ au paiement d’un montant

de 9'868.60 francs. Ces conclusions ont été précisées lors de l’audience de conciliation

du 3 novembre 2020, figurent sur l’autorisation de procéder délivrée au GSR et

n’ont pas été modifiées par la suite. Sur l’autorisation de procéder délivrée

au SPAJ, les conclusions portent sur la condamnation de A.X.________ au paiement

d’un montant de 6'473 francs. Le SPAJ a toutefois réduit ses conclusions à un

montant de 3'392 francs dans sa demande du 18 février 2020 et ne les a pas

modifiées ensuite. En application de l’article 93 CPC, les conclusions du GSR

et du SPAJ doivent être additionnées pour déterminer la valeur litigieuse.

Cette dernière s’élève par conséquent à 13’260.60 francs, de sorte que la

décision attaquée est susceptible d’appel.

1.4 Interjetés

contre une décision de la présidente de l’APEA, auprès de la bonne autorité et

dans le délai utile, respectant les exigences de forme ainsi que de motivation

de l’appel (art. 311 CPC), l’appel de A.X.________ et le recours du SPAJ, qui

sera converti en appel, sont recevables. En effet, lorsque

le recourant choisit par erreur un certain type de recours au lieu d'un autre,

la pratique du Tribunal cantonal consiste à traiter le recours irrecevable

comme un recours d'un autre type s'il en remplit les conditions, en application

du principe de l'interdiction du formalisme excessif (arrêts de la Cour d’appel

civile du 27.04.2020 [CACIV.2020.19] cons. 1c ; du 17.01.2019 [CACIV.2018.82] cons. 1 ; du 05.12.2018 [CACIV.2018.91] cons. 1). Dans le cas particulier, le « recours »

respecte les exigences formelles de l’appel au sens des articles 308 ss CPC, si

bien qu’il sera traité comme un appel.

2.

A.X.________ conteste la recevabilité de la demande du GSR.

Selon elle, le GSR n’a pas la personnalité juridique, et donc pas la capacité

d’être partie. Alors que la demande du 18 janvier 2021 a été signée par L.________

et H.________, il ne ressort rien du dossier concernant le pouvoir de ces

personnes de représenter le GSR. L’autorisation de procéder qui a été délivrée

au GSR n’est pas valable, pour ces mêmes motifs et parce que le GSR a été

représenté en audience de conciliation par G.________, sans que cette dernière

ne justifie ses pouvoirs. La demande du GSR doit être déclarée irrecevable pour

un autre motif encore, à savoir qu’elle ne contient pas de conclusions

chiffrées.

2.1 Aux

termes de l’article 276 CC, l’entretien de l’enfant mineur est assuré par les

soins, l’éducation et des prestations pécuniaires (al. 1). Les père et mère

contribuent ensemble, chacun selon ses facultés, à l’entretien convenable de

l’enfant et assument en particulier les frais de sa prise en charge, de son

éducation, de sa formation et des mesures prises pour le protéger (al.

2) ; ils sont déliés de leur obligation d’entretien dans la mesure où l’on

peut attendre de l’enfant qu’il subvienne à son entre­tien par le produit de

son travail ou par ses autres ressources (al. 3). Selon l’article 289 al. 2

CC, la prétention à la contribution d’entretien passe avec tous les droits

qui lui sont rattachés à la collectivité publique, lorsque celle-ci assume

l’entretien de l’enfant. Cette disposition crée un cas de subrogation légale au

sens de l’article 166 CO. La collectivité publique a le droit de réclamer

l'entretien en justice, de demander la modification de la contribution

alimentaire, de faire aviser les tiers débiteurs et d'exiger des sûretés. Elle

fait valoir la prétention à la contribution d'entretien de l'enfant, qui est et

demeure, malgré la cession, une prétention fondée sur un rapport de droit privé.

Dans ses rapports avec le père ou la mère débiteur de la contribution

d'entretien, la collectivité publique n'agit pas en tant que détentrice de la

puissance publique ; elle est un simple créancier, sans aucun pouvoir

décisionnel (ATF

106 Il 287 cons. 2a ; arrêt du TF du 23.07.2003

[5P.193/2003] cons. 1.1.2 et les réf. citées ; Perrin, in CR CC

I, 1ère éd., n. 8 ad art. 289 CC).

2.2 Dans

le canton de Neuchâtel, la loi sur l’action sociale (LASoc, RSN

831.0) prévoit que les communes qui se regroupent par convention se dotent

d’une commission sociale régionale (art. 15a LASoc), qui

est l’autorité d’aide sociale pour le compte et au nom des communes regroupées

(art. 15b LASoc)

et qui a notamment la charge de créer et diriger un guichet social régional

(art. 4 du règlement d’exécution de la loi sur l’harmonisation et la

coordination des prestations sociales [RELHaCoPS,

RSN 831.40]). L’aide sociale est versée par l’autorité d’aide sociale de la

commune de domicile du bénéficiaire (art. 20 ss LASoc).

L’article 51 LASoc

prévoit que les parents tenus à l’obligation d’entretien selon les articles 276

ss CC doivent participer à la prise en charge de l’aide matérielle accordée au

bénéficiaire (al. 1), que l’autorité d’aide sociale détermine le montant de la

participation d’entente avec le débiteur (al. 2) et qu’en cas de désaccord, le

litige est porté devant l’APEA (al. 3). Selon chiffre C/2 de la directive ODAS

N°1/2007, « [l]e service social chargé de l’aide matérielle donne une

garantie écrite à l'institution, avec une copie à l'Office des mineurs, paie

les frais de placement et demande aux parents une participation aux frais de

placement, en examinant leur capacité contributive, conformément au point D

ci-dessous. Si la situation financière des parents le justifie, le service

social demande à ceux-ci le remboursement de la totalité des versements qu’il a

effectués auprès de l’institution ». Aux termes du chiffre D/3 de la

même directive, lorsque les parents refusent de verser tout ou partie de la

contribution qui leur est demandée, le service social chargé de l’aide

matérielle saisit l’autorité, conformément à l’article 51 al. 3 LASoc.

Le 1er

juillet 2020 est entré en vigueur l’arrêté du Conseil d’État du 4 mai 2020

concernant la participation financière journalière des parents aux frais de

placement et le financement des familles d’accueil avec hébergement (RSN 400.100),

qui énumère des principes pour fixer le montant de la participation financière

des parents (art. 10 ss) et dont l’article 8 al. 1 prévoit que c’est au SPAJ

qu’il incombe désormais de fixer, d’entente avec les parents, la participation

financière journalière aux frais de placement de leur enfant. À défaut d’une

telle entente, l’État, représenté par la cheffe ou le chef du SPAJ qui peut déléguer

cette compétence, intente une action en versement d’une contribution d’entretien auprès

de la justice civile compétente (art. 9 du même arrêté).

2.3 En

l’espèce, il ressort clairement du papier à en-tête utilisé que les requêtes du

23 janvier 2020 (requête de conciliation) et du 18 janvier 2021 (action au

fond) ont été déposés par la Commission sociale régionale (v. supra

Faits, let. B/a et C/a). Cette Commission a expliqué en première instance que

le GSR desservait quatre communes. Cela correspond d’ailleurs aux informations

publiées par ces communes. La Commission sociale régionale est dès lors bien

compétente pour créer et diriger le GSR (art. 4 RELHaCoPS)

et pour saisir l’APEA du litige relatif à la participation de A.X.________ aux

frais de placement de C.X.________ jusqu’au 30 juin 2020 (directive ODAS

N°1/2007, ch. D/3 ; arrêt de la Cour de céans du 08.05.2018 [CMPEA.2017.33],

où il était également question de frais de placement d’un enfant). Dans ces

conditions, il n’est pas déterminant qu’il ait été fait référence uniquement au

GSR, sans mention de la Commission sociale régionale, dans l’autorisation de

procéder du 3 novembre 2020. Cette erreur de l’autorité de conciliation ne

saurait porter préjudice à la Commission sociale régionale, qui est bien

l’entité qui a saisi l’APEA le 23 janvier 2020 (v. supra Faits, let.

B/b) et qui, agissant par le biais du GSR, est intervenue en tant qu’autorité

d’aide sociale pour avancer les frais de placement de C.X.________ jusqu’au 30

juin 2020, conformément aux dispositions précitées. Ce faisant, la Commission

sociale régionale a assumé une partie de l’entretien de l’enfant et s’est

subrogée dans ses droits, sur la base de l’article 289 al. 2

CC. Cette subrogation implique que la qualité pour agir de la Commission

sociale régionale doit lui être reconnue et que la demande qu’elle a déposée

était par conséquent recevable. En tout état de cause, la seule mention du GSR

en tant que partie serait une inexactitude qui pourrait être corrigée d’office

(cf. ATF 142

III 782 cons. 3.2.1).

2.4 A.X.________

prétend pour la première fois en appel que la Commission sociale régionale,

respectivement le GSR, n’a pas été valablement représentée par G.________ lors

de l’audience de conciliation du 3 novembre 2020. Bien qu’elle était

représentée par un avocat en première instance, A.X.________ n’a pas demandé à G.________

de déposer des justificatifs attestant de ses pouvoirs, pas plus qu’elle n’a

remis en question les pouvoirs de la prénommée lors de l’audience de

conciliation, ni lors de la procédure au fond. Elle a donc tacitement accepté

les pouvoirs de représentation de l’intéressée pour les besoins de l’audience

de conciliation et elle commet un abus de droit en tentant de les contester

pour la première fois en appel. L’appelante fait également valoir que les signataires

de la requête du 18 janvier 2021, à savoir L.________ et H.________, ne

disposeraient pas du pouvoir de représenter la Commission sociale régionale, ou

à tout le moins que cela ne ressort pas du dossier. Compte tenu du renvoi du

dossier (v. infra cons. 3 et sous-considérants), le Tribunal civil

pourra éclaircir ce point en sollicitant d’office les informations et preuves

utiles et, le cas échéant, en procédant à la réparation d’éventuelles

informalités. Cela étant, l’article 15a LASoc

prévoit que les communes qui se regroupent par convention se dotent d'une

commission sociale régionale, composée de trois à neuf membres (al. 1), que les regroupements

comprenant au moins une commune dotée d’un exécutif professionnel peuvent être

dispensés de cette obligation par le Conseil d'État (al. 2), que les

conseillers communaux et conseillères communales responsables des affaires

sociales se réunissent en assemblée pour désigner les membres de la commission

et que ceux-ci sont choisis en son sein (al. 3). Or il ressort du site internet

de la commune que L.________, qui a signé la demande en tant que présidente de

la Commission sociale régionale, est membre du conseil communal et chargée du dicastère

« Santé-Social ». Il ressort encore de la dernière disposition

légale citée (al. 4, let. a) que le responsable du GSR participe à titre

consultatif aux séances de la Commission sociale régionale, et du site internet

de la commune que H.________ est le responsable du GSR. Enfin, sous l’angle de

la nature juridique du rapport à la base du litige – et c’est finalement ce qui

est déterminant ici, sous peine de verser dans le formalisme excessif –, A.X.________

ne conteste pas que la Commission sociale régionale a bien assumé, par le biais

du GSR, l’entretien de C.X.________ jusqu’au 30 juin 2020 (cf. arrêt du TF du 23.07.2003

[5P.193/2003] cons. 1.1.1).

2.5 A.X.________

soutient encore que la demande de la Commission sociale régionale,

respectivement du GSR, doit être déclarée irrecevable faute de contenir des

conclusions chiffrées. À cet égard, A.X.________ perd de vue que la présente

cause est soumise à la maxime d’office (art. 296 al. 1 CPC), que le tribunal

n’est pas lié par les conclusions des parties (art. 296 al. 3 CPC) et que

l’article 84 al. 2 CPC, qui prévoit que l’action tendant au paiement d’une

somme d’argent doit être chiffrée, n’est par conséquent pas applicable (Bohnet,

in CR CPC, 2e éd., n. 17 ad art. 84 CPC). Ce grief tombe dès lors

d’emblée à faux, étant encore précisé que la demande du 18 janvier 2021 tendait

à ce que A.X.________ soit condamnée à payer au GSR 30 francs par jour de

placement de C.X.________, de sorte que la défenderesse connaissait dès le

départ l’ampleur de ce que la demanderesse estimait lui être dû, d’une part, et

que, d’autre part, le GSR, respectivement la Commission sociale régionale,

avait chiffré ses conclusions à 9'868.60 francs lors de l’audience de

conciliation du 3 novembre 2020 et que c’est ce même montant qui est mentionné

dans l’autorisation de procéder délivrée au GSR.

3. Tant

A.X.________ que le SPAJ se plaignent d’une violation de leur droit d’être

entendu et de leurs droits de procédure, au motif que la présidente de l’APEA a

rendu la décision attaquée sans fixer d’audience au préalable et sans informer

les parties qu’elle entendait renoncer à la tenue d’une audience.

3.1 Le

droit d'être entendu, garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., sert non

seulement à établir les faits, mais constitue également un droit indissociable

de la personnalité garantissant à un particulier de participer à la prise d'une

décision qui touche sa position juridique. Il comprend, en particulier, le

droit pour la personne concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit

prise le concernant, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à

influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de

participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se

déterminer à leur propos. En tant que droit de participation, le droit d'être

entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie

pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une

procédure (voir p. ex. arrêt du TF du 10.01.2014

[5A_561/2013], avec réf. aux ATF 132 II 485

et 129 II 497).

Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle,

dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée,

indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. La violation du

droit d'être entendu, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité

particulière, peut être considérée comme réparée lorsque la partie lésée a la

possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein

pouvoir d'examen. Ce pouvoir d'examen, en fait et en droit, ne doit d'aucune

façon être limité par rapport à celui de l'autorité de première instance et il

ne doit en résulter aucun préjudice pour l'intéressé. La réparation d'un vice

éventuel doit cependant demeurer l'exception, en particulier lorsqu'il s'agit

d'une violation grave, surtout parce que l'exercice différé du droit d'être

entendu ne constitue le plus souvent qu'un succédané imparfait de l'audition

préalable qui a été omise (arrêt du TF du 20.10.2014

[4A_366/2014], avec réf. à l’ATF 135 I 279).

En procédure civile, le droit d’être entendu est un principe ancré à l’article

53 CPC et concrétisé par les différentes dispositions du code de procédure

civile qui traitent du déroulement des procédures en particulier (Haldy,

in CR CPC, 2e éd., n. 1 ad art. 53 CPC).

3.2 Les

articles 243 ss CPC traitent de la procédure simplifiée, applicable au cas

d’espèce (v. surpa cons. 1.1). Sauf disposition contraire, les règles

relatives à la procédure ordinaire s’appliquent également à la procédure

simplifiée (art. 219 CPC). L’article 244 CPC définit le contenu minimal de la

demande simplifiée et précise qu’une motivation n’est pas nécessaire. Si la

demande n'est pas motivée, le tribunal la notifie au défendeur et cite les

parties aux débats ; si la demande est motivée, le tribunal fixe un délai

au défendeur pour se prononcer par écrit (art. 245 CPC). Lorsque les circonstances

l'exigent, le tribunal peut tenir des audiences d'instruction (art. 246 al. 2

CPC). Que la demande soit motivée ou

non, le tribunal ne peut en principe pas rendre une décision sur le fond sans

avoir tenu une audience de débats principaux (Hauptverhandlung), qui est

en principe publique (art. 54 CPC). Le droit

fondamental à la tenue d'une audience publique est ainsi assuré. Cela étant,

les parties peuvent d'un commun accord renoncer aux débats principaux (art. 233 CPC par renvoi de l'art.

219 CPC). La loi ne prescrivant aucune forme, une renonciation par actes

concluants n'est pas exclue. Dans la mesure toutefois où des droits

fondamentaux sont en cause (droit d'être entendu ; droit à la tenue d'une

audience publique), une telle renonciation ne saurait être admise à la légère,

en particulier dans les causes où le juge doit établir les faits

d'office (arrêt du TF du 3.08.2016 [4A_318/2016] cons. 2.1 et les arrêts cités).

3.3 En

l’espèce, après le premier échange d’écritures, la présidente de l’APEA a

indiqué aux parties qu’une réplique n’était pas nécessaire « à ce stade »,

puis elle a lancé un échange d’écritures entre le GSR et A.X.________ (sans y

associer le SPAJ) sur la question de la qualité pour agir du GSR,

respectivement de la Commission sociale régionale. Après que cet échange a eu

lieu, la décision attaquée a été rendue. Bien que la tournure de la lettre du

26 mai 2021 (en particulier l’expression « à ce stade »)

laissait à penser (c’est du reste ce que le SPAJ en a déduit [recours du SPAJ,

p. 5 s.]) qu’une audience aurait lieu, ayant pour objet notamment la

détermination des moyens de preuve admis et de ceux à mettre en œuvre d’office

et à la demande d’une partie, que l’occasion serait donnée au SPAJ et au GSR de

répliquer à la réponse de A.X.________ (sur les points autres que la

légitimation du GSR) et que les parties pourraient encore alléguer des faits et

plaider, aucune audience n’a été convoquée, les parties n’ont pas eu de

deuxième chance d’alléguer des faits et d’offrir des preuves, et le SPAJ et le

GSR n’ont pas été invités à se déterminer au fond sur la réponse de A.X.________,

qui contenait pourtant des allégués, des développements juridiques et

s’appuyait sur 27 pièces. La présidente de l’APEA n’a à aucun moment (y compris

dans la décision querellée) pris position sur les moyens de preuves proposés

par les parties et aucune discussion n’a eu lieu à ce sujet. Les échanges de

correspondance relatifs à la qualité pour agir du GSR n’ont pas été transmis au

SPAJ et il n’a pas été proposé aux parties de renoncer aux débats principaux,

de sorte que l’on ne peut pas considérer qu’elles y auraient valablement

renoncé par actes concluants. En l’absence de débats principaux, les parties

n’ont pas eu l’occasion de plaider la cause. Il découle de ce qui précède que

la cause n’était pas en état d’être jugée au moment où la décision attaquée a

été rendue (v. art. 236 CPC, applicable par renvoi de l’art. 219 CPC et, sur la

notion de cause en état d’être jugée, Tappy, in CR CPC, 2e

éd., n. 11 ad art. 236 CPC).

3.4 Il

reste à déterminer si ces violations du droit d’être entendu des parties

peuvent être réparées en appel.

3.4.1 Des

considérants qui précèdent, il résulte que les frais liés au placement d'un

enfant en institution d'éducation spécialisée incombent prioritairement à ses parents.

Lors de l'accueil d'un enfant, la collectivité publique (le GSR, jusqu'au 30

juin 2020, puis le SPAJ) avance toutefois les frais liés au placement ; ensuite,

elle fixe, d'entente avec les parents, la participation journalière auxdits

frais sur la base des principes énumérés aux articles 10 et suivants de l'arrêté

du Conseil d’État du 4 mai 2020 déjà cité (ci-après : l’arrêté).

Concrètement,

le montant de la participation financière journalière du ou des parents aux

frais de placement est calculé selon la formule linéaire suivante : Montant de

la participation des parents = 0.715 x 10-3 x capacité contributive

(laquelle correspond au montant figurant au chiffre 2.6 de la taxation fiscale

la plus récente, après déduction de la réduction prévue à l’alinéa 3 de

l’arrêté du Conseil d’État du 4 mai 2020) (art. 10 al. 1 de l’arrêté). Lorsque

l’enfant bénéficie d’une prestation complémentaire ambulatoire (prise en charge

extérieure, prise en charge intensive, préformation, job-coaching, structure de

jour, semi-internat et point-rencontre), la participation financière

journalière est réduite de moitié (art. 10 al. 6 de l’arrêté). Le service

facture en plus aux parents un trentième de l’allocation familiale par journée

facturée (art. 12 de l’arrêté). Le minimum vital des parents, au sens du droit

des poursuites, doit être garanti (art. 10 al. 4 de l’arrêté ; en ce sens

également : ATF

147 III 293 ; 144 III 481).

3.4.2 En

l’espèce, l’autorité précédente a retenu que si aucune participation financière

ne pouvait être exigée de A.X.________ sur la base de ses revenus, il n’était

pas contesté que la prénommée bénéficiait, du 1er septembre 2019 au

31 octobre 2020, d'une rente complémentaire Al en faveur de C.X.________ d'un

montant de 848 francs par mois ; que ce montant devait être considéré comme

un revenu de C.X.________ et partant être utilisé pour contribuer à son

entretien, A.X.________ ne pouvant pas « le garder pour ses besoins

personnels » ; que les différents frais effectivement couverts

par A.X.________ pour l'entretien de C.X.________ devaient toutefois être

déduits de la rente complémentaire Al à verser au GSR ou au SPAJ ; qu’il

se justifiait à cet égard de déduire le montant des primes d’assurance-maladie

de C.X.________ effectivement payées par A.X.________ (soit 159.25 francs de

septembre à décembre 2019, puis 141.50 francs de janvier à octobre 2020), une

part de C.X.________ au loyer à hauteur de 183 francs, jusqu’au 1er

octobre 2020, des frais de téléphone de 45.90 francs par mois, pour l’ensemble

de la période concernée (soit du 1er septembre 2019 au 31

octobre 2020), des frais d’orthodontiste de 288.30 francs par mois en novembre

et en décembre 2019 et des frais de dentiste de 150 francs en août 2020.

3.4.3 a)

Le SPAJ reproche à l’autorité précédente un manque d'instruction, alors qu’elle

avait l’obligation d’établir d’office les faits pertinents et d’ordonner

d’office toute mesure probatoire nécessaire à cet effet. Concrètement, le SPAJ

relève que A.X.________ n'a pas déposé les documents propres à démontrer quels

étaient les subsides finaux dont C.X.________ a bénéficié durant la période

litigieuse, si bien que les calculs des revenus et des charges sont incomplets.

Il relève à cet égard qu’une instruction sur ce point aurait certainement

apporté la preuve que ce montant était de 120 francs par mois car, conformément

aux articles 2 al. 1 et 11 al. 1 de l'arrêté fixant les normes de

classification et le montant des subsides en matière d'assurance-maladie

obligatoire des soins pour l'année 2020 du 13 novembre 2019, les personnes mineures

bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS/AI percevaient en 2020 des

subsides maximaux à hauteur de 120 francs par mois. Dès lors que l’autorité

précédente n’a tenu compte que de subsides à hauteur de 22 francs par mois

(déduits du montant arrêté pour la prime d’assurance maladie de C.X.________ de

janvier à octobre 2020), il en résulte une différence mensuelle de 98 francs (soit

au total 392 francs pour l’ensemble de la période litigieuse) devant être

accordés en sus au SPAJ.

b)

A.X.________ reproche pour sa part à la première juge de ne pas avoir traité un

grief qu’elle avait soulevé dans sa réponse du 18 mai 2021, à savoir que ses

revenus (constitués de rentes) ne lui permettaient pas d’assumer ses propres

charges calculées selon les règles du minimum vital, si bien qu’elle devait

utiliser les montants qu’elle recevait en faveur de ses quatre enfants mineurs

« pour subvenir aux besoins essentiels de la famille ». Elle

reproche à la première juge de ne pas avoir établi de budget pour les enfants

mineurs dont elle a la garde et de ne pas avoir tenu compte de toutes ses

charges, soit notamment celles relatives à ses enfants mineurs, les frais

d’électricité, les impôts, les frais de raccordement téléphonique et les primes

d’assurance-maladie dont elle s’acquitte. En tout état de cause, elle fait

valoir que sa condamnation au paiement d’un arriéré au GSR et au SPAJ la

placerait, ainsi que ses enfants mineurs, « dans une situation

difficile, circonstance qui, par analogie avec l’art. 26 LPGA, doit conduire au

rejet des deux demandes ».

3.4.4 L’appelante

se plaint de ce que la décision querellée consacre une violation de son minimum

vital ; elle reproche en outre à l’autorité précédente de ne pas avoir

traité ses griefs à ce propos. Comme cela a été rappelé plus haut (cons.

3.4.1), le minimum vital de A.X.________, au sens du droit des poursuites, ne

peut pas être entamé. Or l’autorité précédente

n’a pas déterminé le montant de ce minimum, compte tenu notamment des enfants

mineurs dont l’appelante avait la charge durant la période en cause. En ce

sens, elle ne s’est pas déterminée sur un point essentiel de l’état de fait (la

détermination de la limite au-delà de laquelle les frais de placement de

C.X.________ ne peuvent être mis à la charge de sa mère), ce qui justifie un renvoi, au sens de l’article 318, al. 1, let. c, ch.

2 CPC. La question de la préservation du minimum vital de A.X.________

devait être examinée d’autant plus près que l’intéressé avait été mise au

bénéfice de l’assistance judiciaire pour la procédure de première instance, si

bien que sa situation financière était jugée précaire par l’autorité

précédente.

Sur ce point, la décision querellée comprend aussi un

défaut de motivation (autre aspect du droit d’être entendu), en tant qu’elle ne

se prononce pas sur l’argument soulevé par A.X.________ dans sa réponse

du 18 mai 2021 – que l’intéressée a développé en procédure d’appel. La décision querellée ne chiffre pas davantage le

montant de la participation financière conformément aux articles 10 ss de

l’arrêté (v. supra cons. 3.4.1) et les parties critiquent la décision

attaquée en rapport avec l’état de la fortune de A.X.________, le montant des

subsides perçus pour C.X.________ (appel du SPAJ), la détermination des charges

de A.X.________ (v. supra cons. 3.4.3/b) et le montant de certains frais

de C.X.________ que l’appelante allègue avoir supportés en sus de ceux retenus

par l’autorité précédente, soit la quote-part d’assurance-maladie et des frais

de téléphone.

Des

preuves doivent être administrées au sujet de ces questions de fait et l’on

ignore à ce stade si d’autres éléments seront avancés par les parties au moment

d’exercer leur deuxième chance d’alléguer (par écrit ou lors d’une audience)

des faits et d’offrir des preuves. En outre, un interrogatoire de A.X.________

pourrait apparaître opportun pour clarifier sa situation financière. À l’issue

de la procédure probatoire, les parties devront avoir l’occasion de plaider la

cause, respectivement avoir l’occasion d’y renoncer.

4. Vu

l’ensemble de ce qui précède, la décision attaquée doit être annulée et la

cause renvoyée à l’autorité précédente, afin que cette dernière ordonne un

deuxième échange d’écritures ou fixe une audience. La procédure pourra alors

suivre son cours jusqu’à ce qu’une nouvelle décision puisse être rendue.

Les

deux appels doivent être partiellement admis, en tant qu’ils concluent à

l’annulation de la décision attaquée. Les frais judiciaires de la procédure

d’appel seront laissés à charge de l’État, les parties n’étant pas responsables

de la violation de leur droit d’être entendu. Il

ne peut cependant pas être alloué de dépens à la charge de l’État, pour la

procédure d’appel, si bien que chaque partie supportera ses frais

d’intervention en appel (Tappy, in CR CPC, 2e éd., n. 35

ad art. 107 CPC), sous réserve des règles de l’assistance judiciaire dont

bénéficie A.X.________.

5. Il se justifie que Me K.________

soit rémunéré équitablement par le canton (cf. art. 122 CPC). À mesure que cet

avocat n’a pas déposé de mémoire d’honoraires, il doit être statué

d’office sur le montant de l’indemnité (art. 25 de la loi sur l’assistance

judiciaire [LAJ,

RSN 161.2]). On retiendra une activité de 700 minutes (rédaction de l’appel,

recherches juridiques comprises : 300 minutes ; prise de position sur

la jonction : 10 minutes ; prise de connaissance de l’appel du SPAJ

du 18.03.2022, de la réponse du SPAJ du 20.05.2022 et de la réplique du SPAJ du

17.06.2022, et rédaction de la réponse du 10.05.2022 et de la duplique du

18.07.2022 : 300 minutes ; entretiens avec la

bénéficiaire [explications données en rapport avec la procédure d’appel,

not. l’appel du SPAJ, la réponse du SPAJ du 20.05.2022 et l’arrêt de la CMPEA],

envoi de la requête d’assistance judicaire, etc.] : 90 minutes), ce qui

correspond à des honoraires de 2'100 francs, vu le tarif horaire prévu à

l’article 22 al. 1 let. a LAJ. Après

ajout de l’indemnité forfaitaire pour les frais (105 francs, selon l’article 24

LAJ) et

de la TVA (170 francs), on obtient un total de 2'375 francs. Vu le sort de la

cause, il se justifie de dispenser A.X.________ de rembourser ce montant à l’État

(art. 112 al. 1 CPC ; v. arrêt de la Cour de céans du 23.09.2022 [CMPEA.2022.9]

cons. 8).

Par ces motifs,

la Cour des mesures de protection

de l'enfant et de l'adulte

1. Admet

partiellement les appels.

2. Annule la

décision entreprise et renvoie la cause à l’autorité précédente, pour poursuite

de la procédure au sens des considérants, puis nouvelle décision.

3. Laisse les frais

de la procédure d’appel à la charge de l’État.

4. Dit qu’aucune

partie n’a droit à des dépens.

5. Arrête à 2'375

francs, tout compris, l’indemnité allouée à Me K.________

pour la procédure d’appel.

6. Dispense A.X.________

de rembourser à l’État le montant arrêté au chiffre 5 du présent dispositif.

Neuchâtel,

le 25 octobre 2022