AC.1995.0251

TA - AC.1995.0251 - 1995-12-21 - HELVETIA NOSTRA et crts c/DTPAT/SFF/Tolochenaz

21 décembre 1995Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. L'entreprise Friderici

SA projette l'exploitation d'une gravière portant sur un volume estimé à

380'000 mètres cubes sur des biens-fonds appartenant à divers propriétaires,

dont les communes de Tolochenaz et de Morges; son implantation se situe

précisément aux portes de Morges. L'exploitation précitée implique par ailleurs

un défrichement de 4'889 mètres carrés, avec un boisement compensatoire de

6'065 mètres carrés.

B. Après avoir circulé

auprès des services de l'Etat, le dossier, accompagné d'un rapport d'impact, a

été mis à l'enquête du 18 juillet au 18 août 1994; celle-ci a suscité de

nombreuses oppositions, dont celles des recourants.

Le DTPAT a rendu sa

décision finale sur étude d'impact le 9 octobre 1995, soumettant celle-ci à une

consultation publique, simultanément d'ailleurs avec diverses autorisations

spéciales délivrées à cette occasion. On précisera que la décision du 9 octobre

1995, après avoir constaté la compatibilité du projet avec la législation

fédérale sur la protection de l'environnement, en son chiffre 6, lève les

oppositions formées en cours d'enquête et "décide de proposer au

Conseil d'Etat d'adopter le plan d'extraction, avec les propositions liées de

fixation cas par cas des degrés de sensibilité au bruit" (6.2). Elle

prévoit également "l'octroi du permis d'exploitation de la gravière de

la Caroline 2, aux termes de la procédure d'adoption du plan d'extraction,

lorsque l'exploitant aura satisfait aux obligations découlant de l'art. 17 LCar"

(6.3). Elle rappelle enfin les conditions et réserves posées par les services

de l'Etat, lesquelles seront incluses dans les prescriptions d'exploitation.

Sur ce dernier point (évoqué sous chiffre 6.4), il est fait référence aux

autorisations spéciales énumérées dans le corps de la décision sous chiffre

3.5, celles-ci étant assortie de diverses conditions; on y mentionne notamment

l'autorisation de défrichement délivrée le 12 septembre 1995 par le Service des

forêts, décision également soumise à la consultation publique.

C. Les décisions précitées

ont fait l'objet de divers pourvois :

a) Helvetia Nostra,

agissant par l'intermédiaire de l'avocat Rudolf Schaller, a recouru par

déclarations du 24 octobre 1995, en premier lieu contre la décision finale sur

étude d'impact relative à l'adoption du plan d'extraction et à la délivrance du

permis de carrière et, en second lieu contre l'autorisation de défrichement du

12 septembre 1995.

b) La Caisse de

pensions Hermes Précisa, représentée par l'avocat Philippe-Edouard Journot, a

elle aussi recouru par déclaration du 17 octobre 1995; elle s'en prend à la

décision finale sur étude d'impact, ainsi qu'à "toutes les décisions qui

sont contenues dans dite décision finale".

c) André Sollberger et

divers consorts, Carmine Cassano et Rémy Coendet ont également recouru par

déclaration du 26 octobre 1995, déposée par l'intermédiaire de l'avocat Jacques

Ballenegger; on notera qu'André Sollberger déclare agir conjointement avec

divers copropriétaires de la Communauté des propriétaires d'étages "Les

Diamantines", au chemin des Noyers 6A, B et C, à Tolochenaz, selon une

liste jointe au pourvoi. Cette déclaration de recours ne s'en prend qu'à la

décision finale sur étude d'impact relative à l'adoption du plan d'extraction

et à la délivrance du permis de carrière.

d) Les divers recours

ont été complétés par des mémoires d'Helvetia Nostra du 6 novembre 1995 (en

l'occurrence deux mémoires), d'André Sollberger et consorts et de la Caisse de

pensions Hermes Précisa enfin. Helvetia Nostra a conclu en substance, avec

suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision finale sur étude

d'impact relative au plan d'extraction et à la délivrance du permis de

carrière, à l'annulation des autorisations spéciales figurant sous chiffre 3.5.

et enfin à l'annulation de l'autorisation de défrichement. André Sollberger et

consorts ont conclu avec dépens principalement à l'annulation de la décision

finale sur étude d'impact, ainsi que des décisions accessoires qui

l'accompagnent, subsidiairement à leur réforme en sorte qu'une meilleure

protection contre les nuisances et contre le trafic de transit soit trouvée. La

Caisse de pensions Hermes Précisa a conclu pour sa part à ce que la décision

entreprise, respectivement toutes les décisions que contient la décision finale

sur étude d'impact soient annulées.

D. Par lettre du 10

novembre 1995, le juge instructeur s'est adressé au Département de la justice,

de la police et des affaires militaires, en relevant que le contentieux des

plans d'affectation relevait de la compétence dudit département, en première

instance de recours, et non de celle du Tribunal administratif; pour des

raisons d'économie de la procédure, il se justifiait d'adopter la même solution

s'agissant des recours dirigés contre les autorisations spéciales. Au

demeurant, il ressort de courriers des conseils des recourants des 24 et 27

novembre 1995 que le Département JPAM aurait apparemment accepté sa compétence

et aurait adressé des avis d'enregistrement des différentes causes aux

recourants.

Cependant, les parties

avaient la faculté de se déterminer sur la question de compétence précitée dans

un délai échéant le 27 novembre 1995; en temps utile, Helvetia Nostra a

contesté la compétence du Département JPAM, celui-ci n'offrant pas la garantie

d'un contrôle judiciaire indépendant, au sens de l'art. 6 CEDH; elle requiert

d'ailleurs que le recours relatif à l'autorisation de défrichement soit traité

en priorité.

E. Compte tenu de la

position adoptée par la recourante Helvetia Nostra, force est de statuer, dans

le cadre du présent arrêt incident, sur la question de compétence évoquée ci-dessus.

Considérants

1.

On rappellera en

premier lieu que la décision finale sur étude d'impact ne constitue pas une

décision séparée, considérée pour elle-même; au contraire, le droit fédéral a

prévu qu'il appartenait à l'autorité chargée de statuer sur une demande de

prendre en considération les conclusions résultant du rapport et de l'étude

d'impact dans son prononcé (art. 17 à 19 de l'ordonnance du Conseil fédéral du

19.

octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, ci-après : OEIE);

plus précisément, le législateur cantonal doit déterminer quelle est l'autorité

compétente, dans le cadre d'un projet donné, et dans quelle procédure celle-ci

doit statuer; on parle alors de "procédure décisive".

L'annexe de l'OEIE, au

chiffre 80.3, prévoit que les gravières présentant un volume global

d'exploitation supérieur à 300'000 mètres cubes sont soumises à étude d'impact,

la procédure décisive étant déterminée par le droit cantonal; le règlement du

25.

avril 1990 d'application de l'ordonnance précitée (ci-après : RVEIE)

indique, dans son annexe au chiffre 80.3, que la procédure décisive est celle,

en première étape, de l'adoption du plan d'extraction, prévu par l'art. 12 de

la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (ci-après : LCar; la procédure décisive

de deuxième étape n'est pas en cause ici, ce d'autant que la première étape

paraît en l'occurrence exhaustive; la règle prévue par le RVEIE est

parfaitement cohérente avec celle de l'art. 8 lit. k LCar).

Il ressort des brefs

rappels qui précèdent qu'il appartient au DTPAT, dans le cadre de la procédure

prévue par l'art. 12 LCar d'apprécier le projet au regard de ses impacts sur

l'environnement et d'intégrer ces éléments dans sa décision. Or, sa décision,

de par sa nature, relève de la planification et elle est, partant, susceptible

d'un recours au Département JPAM, ce en application de la nouvelle teneur

donnée à l'art. 12 LCar par l'arrêté provisoire du Conseil d'Etat du 9 février

1994.

(on rappelle, pour mémoire, que le Tribunal administratif a admis la

validité de cet arrêté, dans un arrêt du 7 septembre 1994, RDAF 1995, 78).

Ainsi, les recours, en

tant qu'ils ont trait aussi bien au plan d'extraction qu'à la décision finale

sur étude d'impact - en réalité, il ne s'agit-là que d'une seule et même

décision - ne peuvent qu'être transmis au Département JPAM, pour raison de

compétence.

La recourante Helvetia

Nostra conteste cette manière de faire, au motif que le département précité ne

présenterait pas l'indépendance nécessaire pour instruire et juger la présente

cause. Ce grief est irrelevant; en effet, c'est précisément l'arrêté provisoire

du 9 février 1994 qui, en conférant la compétence à un département pour

connaître de recours en matière de plans d'affectation, a permis l'instauration

d'un contrôle juridictionnel dans ce domaine, alors que seule était ouverte

auparavant la voie de la requête au Conseil d'Etat. Autrement dit, à supposer

qu'Helvetia Nostra puisse se prévaloir des garanties offertes par l'art. 6 CEDH

relatif au contrôle par un tribunal indépendant, celles-ci lui seront assurées

dans le cadre du recours ouvert au Tribunal administratif contre la décision

que rendra le Département JPAM (v. art. 60a al. 3 LATC/Arrêté).

2.

La recourante Helvetia

Nostra fait par ailleurs valoir que le recours relatif à l'autorisation de

défrichement, qui relève de la compétence du Tribunal administratif, devrait

être instruit et jugé en priorité.

a) La solution que

préconise ici la recourante revient à donner à la procédure de défrichement le

rôle de "procédure décisive", cela en violation du chiffre 80.3 de

l'annexe au RVEIE (voir aussi art. 21 OEIE, dont il résulte assez clairement

que l'autorisation de défrichement ne saurait constituer la procédure décisive

au sens de cette ordonnance; cette règle repose elle-même sur l'art. 9 al. 5

LPE).

b) On relèvera ici que

la procédure d'adoption des plans d'affectation confère à l'autorité compétente

un très large pouvoir d'appréciation, dans la concrétisation des principes

régissant l'aménagement (rappelés aux art. 1 et 3 LAT); de plus, s'agissant

d'un projet donné, les autorités cantonales d'application doivent précisément

retenir, à titre de procédure décisive, celle qui permet le mieux une pesée

complète de tous les intérêts en présence. Cette dernière est d'ailleurs liée

dans une étroite mesure avec l'application concrète du principe de

coordination; or, il découle en particulier de celui-ci que les autorités

doivent s'assurer d'examiner simultanément l'ensemble des autorisations

nécessaires à la réalisation d'un projet, à tout le moins lorsque leur refus

serait susceptible de le remettre en cause dans son principe (voir, dans ce

sens, RDAF 1992, 124 et références citées).

Il ressort de l'art.

25a al. 4 LAT, dans la teneur que lui a donnée la modification du 6 octobre

1995.

(non entrée en vigueur pour l'instant : voir Feuille fédérale 1995 IV 487)

que le principe de la coordination est également applicable en matière de plans

d'affectation; le Tribunal fédéral, dans sa jurisprudence récente (v. notamment

ZBl 1995, 519, spéc. p. 525 s. et références citées) ne dit pas autre chose;

autrement dit, l'adoption d'un plan d'affectation, lorsqu'il suppose la

délivrance d'autorisations spéciales, telle que l'autorisation de défricher ou

celle de l'art. 24 LAT, ne peut intervenir sans que soient pris en compte les

éléments liés à de telles autorisations.

Au demeurant, l'art.

12.

de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (ci-après : LFo) prévoit

que l'insertion de forêts dans une zone d'affectation est subordonnée à une

autorisation de défricher; cette disposition vise précisément à assurer une

coordination, aussi bien formelle que matérielle, entre la procédure de

planification et la décision de l'autorité spécialisée fondée sur l'art. 5 LFo

(v. au surplus Eric Brandt, La décision de synthèse et son appréciation, in DEP

1995, 604). En particulier, aussi bien l'autorité compétente pour la procédure

décisive que l'autorité spécialisée chargée de l'application de la législation

forestière doivent se fonder sur les conclusions de l'étude d'impact (art. 3

al. 2 OEIE) pour statuer.

c) Le principe de la

coordination s'impose en outre également aux autorités de recours, comme

l'indiquent l'art. 33 al. 4 LAT (non encore en vigueur, certes) et l'arrêt

précité du Tribunal fédéral; celui-ci prescrit d'ailleurs expressément que la

coordination, au niveau de l'instance de recours, doit se faire devant

l'autorité compétente en matière de planification (arrêt précité, p. 526,

consid. 4d; dans un sens similaire ATF 121 Ib 72, cons. 3, cet arrêt postulant

d'ailleurs lui aussi une attraction de compétence, en l'occurrence en faveur du

Tribunal administratif du canton de St-Gall). Telle était d'ailleurs la

solution déjà suggérée par le Tribunal administratif dans deux arrêts antérieurs

(arrêt du 7 septembre 1994, AC 94/054 consid. 2db, in fine, et du 20 mai 1994,

AC 93/085 consid. 2ac).

Il en résulte, dans le

cas d'espèce, que le Département JPAM, en tant qu'autorité de recours

compétente en matière de plans, doit être saisi également, par attraction de

compétence, des pourvois dirigés contre les autorisations spéciales délivrées

simultanément à la décision finale sur étude d'impact, notamment du pourvoi

interjeté par Helvetia Nostra contre l'autorisation de défrichement. On

observera encore que cette solution n'est d'aucune manière de nature à

prétériter les droits des recourants, puisqu'elle améliore en leur faveur le

régime de la protection juridique qui leur est assurée en cas de recours contre

des autorisations spéciales liées à des plans.

3.

En résumé, les présents

recours seront transmis au Département JPAM pour raison de compétence, qu'ils

aient trait au plan d'extraction et à la décision finale sur étude d'impact y

relative ou qu'ils concernent les autorisations spéciales également querellées,

l'autorisation de défrichement en particulier.

L'indication des voies

de droit figurant au pied des décisions attaquées apparaît complexe et les

recourants s'y sont partiellement conformés. Le présent arrêt retient en

définitive une solution différente, s'agissant des autorisations spéciales en

tout cas; dans ces conditions, l'équité permet de statuer en l'occurrence sans

émolument. Les recourants, Helvetia Nostra notamment, n'obtenant pas gain de

cause sur la question tranchée ici, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les deux

recours déposés par Helvetia Nostra, ainsi que les pourvois formés par André

Sollberger et consorts, respectivement par la Caisse de pensions Hermes Précisa

sont transmis avec le dossier au Département de la justice, de la police et des

affaires militaires, pour raison de compétence.

II. Il n'est pas

prélevé d'émolument, ni alloué de dépens.

fo/Lausanne, le 21 décembre 1995

président :

Etienne

Poltier

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint