Lexipedia

Décision

AC.1996.0068

TA - AC.1996.0068 - 1996-10-11 - WWF VAUD ET SUISSE c/SFFN/Corbeyrier

11 octobre 1996Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Commune d'Yvorne est

propriétaire, au territoire de la Commune de Corbeyrier, de la parcelle no 827,

sise au lieu-dit "L'Orvaille"; au registre foncier, cette parcelle de

70'548 mètres carrés est en nature de bois, dans sa quasi-totalité. Elle se

trouve à proximité du bas du ski-lift de Luan et de la place de parc de

celui-ci.

B. Le 15 novembre 1982,

l'inspecteur forestier du 3ème arrondissement a autorisé, sans formalité, un

déboisement de cette parcelle pour assurer l'agrandissement de la place de parc

précitée, cette surface restant toutefois considérée comme clairière et soumise

au régime forestier. Le 12 octobre 1989, la Municipalité de Corbeyrier a

sollicité du même inspecteur l'autorisation de déposer, pour une durée de trois

ans maximum, une baraque de chantier à cet emplacement; cette autorisation a

été délivrée le 19 octobre suivant, étant précisé que, selon ledit inspecteur,

cette autorisation ne pourrait pas être prolongée à l'issue de sa durée de

validité (voir lettre de celui-ci du 9 octobre 1992, dans laquelle il souligne

encore que cette construction ne respecte pas la distance de 10 mètres minimum à

la lisière).

C. Il résulte encore du

dossier que la cabane "Praille 2000" se situe en bordure intérieure

du secteur S de protection des eaux concernant une importante zone de captage

alimentant Corbeyrier (lettre de l'hydrogéologue cantonal du 30 juillet 1993;

on ignore toutefois si l'étude hydrogéologique à laquelle fait allusion cette

lettre est aujourd'hui achevée).

D. Dès août 1993, le SFFN

est intervenu auprès des communes concernées, ainsi que du Ski-club "Les

Robaleux" pour demander la mise à l'enquête publique, en vue de sa

régularisation, de la construction précitée, laquelle devait même intervenir

rapidement. A la suite d'un courrier du WWF du 21 octobre 1995, le SFFN a écrit

à ce dernier ce qui suit, en date du 26 octobre suivant :

"1. Le Service des forêts n'a délivré

aucune autorisation pour l'implantation de la cabane, sise sur une parcelle

forestière propriété de la Commune d'Yvorne, sur territoire communal de

Corbeyrier et mise à disposition du ski-club "les Robaleux".

2. En fait, le 12 octobre 1989, la

Municipalité de Corbeyrier a sollicité de la part de l'Inspection des

forêts du 3ème arrondissement, l'autorisation d'entreposer cette cabane

pour une durée de 3 ans au maximum sur la place de parc du ski-lift de la

Praille à Luan.

L'Inspection des forêts précitée "a

autorisé" cette opération en date du 19 octobre 1989 d'une part

parce que la Municipalité de Corbeyrier a présenté cette requête

sous la forme d'un entreposage de matériaux de construction d'une cabane

étant précisé qu'il ne s'agissait pas de son implantation à demeure dans l'aire

forestière et d'autre part parce que la durée maximale de ce dépôt était fixée

à trois ans.

3. Dans les faits, l'entreposage des

matériaux s'est transformé en montage de la cabane sur place puis à

sa location au ski-club local susmentionné. Les travaux de montage ont été

effectués sans aucune autorisation cantonale et, de plus, à l'échéance des

trois ans, cette cabane est restée en place.

4. Après diverses séances sur place en

présence des représentants de la Municipalité d'Yvorne, de la

Municipalité de Corbeyrier et du Service des forêts, de la faune et

de la nature, il a été convenu que le maintien de cette cabane in situ

ne pouvait être envisagé que moyennant l'octroi d'autorisations spéciales au sens

de l'art. 120 LATC et à la délivrance d'un permis de construire. Pour ce faire,

une demande de permis de construire en bonne et due forme devait être établie

par la Municipalité de Corbeyrier, avec l'accord de la Municipalité d'Yvorne,

et être impérativement soumise à une enquête publique conforme à l'art.

109 LATC.

5. A ce jour, aucune demande de permis de

construire n'a été présentée ni par la Municipalité de Corbeyrier,

ni par le Ski-club, ni par la Municipalité d'Yvorne et les autorités

cantonales sont toujours dans l'attente du dépôt d'un dossier."

Par lettre du 6

novembre 1995 à la Municipalité de Corbeyrier, le SFFN a remis copie à cette

autorité de la correspondance précitée et l'a invitée une nouvelle fois à

mettre à l'enquête, en vue de sa régularisation, la construction "Praille

2000". Le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT),

interpellé également par le WWF, s'est prononcé dans le même sens dans une

lettre adressée le 17 novembre 1995 à la Municipalité de Corbeyrier.

Dans le souci d'être

complet, on signalera encore que, à la suite d'une demande du WWF, cette

dernière l'avait informé par lettre du 11 octobre 1995 que la cabane

"Praille 2000" avait fait l'objet d'une autorisation du SFFN; le WWF

avait recouru au Tribunal administratif contre cette décision (AC 95/244),

puis, après avoir pris connaissance du courrier du SFFN du 26 octobre 1995 cité

plus haut, avait retiré ce pourvoi.

E. Cependant, dans un

courrier du 30 novembre 1995 au SFFN, la Municipalité de Corbeyrier a fait

valoir que, lors d'un entretien antérieur, il avait été clairement convenu que,

si une convention intervenait entre les communes d'Yvorne et de Corbeyrier,

ainsi que les exploitants de la cabane, une mise à l'enquête ne serait pas nécessaire

et que l'autorisation d'exploiter celle-ci serait alors accordée jusqu'en 2004,

date de la fin de la concession de téléski. A cet envoi était joint précisément

une convention régissant l'utilisation de la cabane "Praille 2000";

la municipalité précitée en déduisait qu'une mise à l'enquête n'était pas

nécessaire.

Le SFFN, prenant acte

de la convention précitée, a rendu la décision suivante, le 25 janvier 1996 :

"[...]

- vu le caractère provisoire de l'installation

(cabane Praille 2000)

- vu l'absence de procédure et d'autorisation

formelle de construire

il ordonne la démolition et l'évacuation

complète de la cabane Praille 2000 pour une échéance ultime au 31 décembre 2004

ou, si cela intervient auparavant, à toute échéance de cessation d'exploitation

du téléski."

Cette décision a été

notifiée au Ski-club "Les Robaleux", avec copie aux municipalités de

Corbeyrier et d'Yvorne, notamment, mais non au WWF. Dans une lettre du 6

février 1996, le président du ski-club précité a rappelé que ce dernier n'était

pas propriétaire de cette cabane; il a également relevé qu'il souhaitait, le

moment venu, pouvoir rediscuter de l'opportunité de prolonger, non pas

seulement la concession de téléski, mais aussi l'utilisation de la cabane

"Praille 2000". Il concluait sa lettre en indiquant que, pour ces

raisons et avec ces réserves, le ski-club ne déposait pas de recours au

Tribunal administratif.

F. Le 28 février 1996, le

WWF est intervenu auprès du SFFN, pour obtenir communication de la décision du

25 janvier 1996, mais il s'est heurté à un refus, par lettre dudit service du 6

mars suivant. Le SFFN invoque le fait que la décision précitée constituerait

une décision de police, prise en application de l'art. 54 de la loi forestière

vaudoise et de l'art. 50 de la loi fédérale sur les forêts; une telle décision,

qui a pour objectif de rétablir une situation conforme au droit à l'encontre

d'un perturbateur, n'a pas à être communiquée aux tiers, notamment aux

associations, car ces dernières n'auraient pas qualité pour les contester par

un recours.

G. C'est cette décision que

le WWF Vaud et le WWF Suisse ont entreprise au Tribunal administratif par un

acte de recours du 18 mars 1996; ils concluent à ce que la décision relative à

la cabane "Praille 2000" leur soit communiquée.

H. Le 20 mai 1996, le SFFN

a déposé sa réponse, en y annexant le dossier de la cause; il conclut au rejet

du recours et la Municipalité de Corbeyrier, agissant par l'intermédiaire de

l'avocat Jacques Haldy, en a fait de même, avec dépens, par lettre du 24 mai 1996.

I. Le Tribunal

administratif, en communiquant aux parties les écritures précitées, a joint

pour le WWF une copie de la décision du SFFN du 25 janvier 1996; le WWF a

déposé une écriture complémentaire le 17 juin 1996, dans laquelle il dépose

formellement un recours contre cette dernière décision. Le WWF y conclut à la

constatation du caractère illégal de la construction et à son démantèlement

immédiat.

Suite à ce nouveau

recours, la Municipalité de Corbeyrier s'est déterminée le 10 juillet 1996, le

SAT le 30 juillet suivant et le SFFN le 5 août. La municipalité conclut au

demeurant à l'irrecevabilité des nouvelles conclusions du WWF. Quant au SAT,

après avoir relevé que la cabane Praille 2000" eût exigé la délivrance

d'une autorisation spéciale pour construction hors des zones à bâtir, il s'en

remet à justice et renonce à prendre des conclusions au sujet de la décision du

25 janvier 1996, qualifiée de mesure de police des forêts.

Le WWF a réagi le 17

août 1996, considérant comme absurde une procédure limitée au bien ou au mal

fondé du refus de lui notifier la décision du 25 janvier 1996. La municipalité

a complété ses moyens les 21 août et 22 octobre 1996, le SFFN faisant de même

le 5 novembre suivant.

Considérants

1.

Le recours porte tout

d'abord sur un refus de notifier la décision du SFFN du 25 janvier 1996.

On peut se demander si

cette procédure a encore un objet, dans la mesure où cette dernière décision a

été communiquée aux recourants, par le Tribunal administratif, dans son envoi

du 29 mai 1996; les recourants paraissent de cet avis, lequel n'est toutefois

pas partagé par l'autorité intimée et la Municipalité de Corbeyrier. Force est

dès lors au tribunal de résoudre cette question, susceptible de se poser à

nouveau à l'avenir.

A vrai dire, la

décision du 25 janvier 1996 fait notamment suite à des interventions du WWF,

tant auprès du SFFN, que de la Municipalité de Corbeyrier, du SAT et même du

Tribunal administratif; les recourants faisaient d'ailleurs valoir dans ce

cadre que la construction de la cabane "Praille 2000" nécessitait un

permis de construire, une autorisation pour construction hors des zones à bâtir

et enfin une autorisation de défrichement. Le SAT ayant laissé le soin au SFFN

de répondre à ces interventions, ce dernier devait soit veiller à ce que

l'enquête publique se déroule conformément à ce qu'il avait annoncé au WWF dans

sa lettre du 26 octobre 1995, soit lui annoncer qu'il avait renoncé à cette

exigence d'une enquête au sujet de la construction ici contestée; à défaut, on

aurait pu reprocher audit service un déni de justice, sauf à retenir que le

WWF, en tant qu'auteur d'une simple dénonciation, n'avait pas même qualité pour

recevoir quelqu'information que ce soit au sujet des suites données à sa

démarche. On peut cependant d'emblée écarter cette réserve; en effet, celui qui

dénonce une construction illicite ou réalisée sans autorisation a bel et bien

qualité pour recourir contre la décision qui y fait suite, pour autant et dans

la mesure où il bénéficie de la légitimation active contre l'autorisation de

construire qui a été ou qui aurait dû être délivrée en procédure ordinaire

(voir, dans ce sens TA, Berne, arrêt du 6 avril 1995, JAB 1996, 305; il

s'agissait d'une décision émanant d'un préfet constatant que le projet en cause

ne nécessitait pas de permis de construire et celui-ci ne l'avait pas notifiée

à une organisation visée par l'art. 12 LPN, au motif qu'il s'agissait d'une

décision fondée sur son pouvoir de surveillance; l'arrêt a considéré au

contraire que l'organisation recourante pouvait demander qu'un projet soit

soumis à une procédure de permis de construire et en outre recourir contre un

éventuel refus; sur un problème similaire, v. encore JAB 1996, 450).

a) En l'occurrence, le

WWF a fait valoir qu'une autorisation de défrichement était nécessaire. La

décision du 25 janvier 1996 retient implicitement que tel n'est pas le cas. Le

WWF a dès lors clairement qualité pour recourir en invoquant une violation des

art. 4 et 5 de la loi fédérale sur les forêts, du 4 octobre 1991 (ci-après :

LFo). Il s'agit au surplus d'une question de fond que de savoir si,

véritablement, la construction de la cabane "Praille 2000", dont il

est constant qu'elle se trouve dans une surface soumise au régime forestier,

nécessitait ou non une telle autorisation.

b) Le SFFN et la

Municipalité de Corbeyrier font valoir que la décision du 25 janvier 1996

constituerait une pure mesure de police forestière, fondée sur les art. 54 de

la loi forestière vaudoise et 50 LFo; à leurs yeux le WWF n'a pas qualité pour

recourir contre d'autres décisions du SFFN, lorsqu'elles sont fondées sur des

dispositions de la LFo non mentionnées à l'art. 46 al. 3 de cette loi ou sur le

droit cantonal.

aa) En règle générale,

si la décision est basée sur le droit fédéral, l'on se trouve en présence d'un

acte entrant dans l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens de

l'art. 2 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature

et du paysage (ci-après : LPN), de sorte que l'art. 12 LPN confère en principe

au WWF la légitimation active (au demeurant, l'art. 46 al. 3 LFo rappelle cette

disposition, en ne limitant nullement sa portée aux décisions relatives aux

autorisations de défrichement; pour un exemple, v. ATF 118 Ib 1).

Le SFFN fait valoir à

juste titre qu'en matière forestière certaines distinctions doivent être

opérées; si les autorisations de défrichement entrent bien dans la notion de

l'accomplissement de tâches fédérales, il n'en va pas de même des décisions

cantonales relatives à la distance à respecter par des constructions par

rapport à la lisière d'une forêt (d'où l'absence de renvoi par l'art. 46 al. 3

LFo à l'art. 17 LFo; la règle du droit fédéral apparaît en effet comme une

disposition-cadre, qui doit encore être mise en oeuvre par le droit cantonal).

Le service précité fait toutefois une lecture trop restrictive de l'art. 46 al.

3.

LFo (et de l'étude de l'OFEFP qu'il cite; ce dernier parle des décisions du

chapitre 2, sans aborder celles du chapitre 7), lorsqu'il entend épargner du

droit de recours des associations les décisions fondées sur l'art. 50 LFo, à

tout le moins lorsque ces dernières sont destinées à rétablir un état conforme

au droit, plus exactement - comme le fait valoir le recourant - conforme aux

art. 4 et 5 LFo.

En l'espèce, il est

vrai, le SFFN a refusé de notifier sa décision au WWF, de sorte que ce dernier,

quand bien même il aurait qualité pour recourir, ne pourrait pas le faire,

faute d'avoir connaissance de la décision du 25 janvier 1996; cela aurait pour

conséquence que cette dernière décision ne pourrait pas entrer en force. C'est

pour sortir d'une telle impasse que l'art. 12a LPN, résultant d'une novelle

entrée en vigueur le 1er février 1996, prévoit que l'autorité communique sa

décision aux organisations reconnues, par une notification écrite ou par une

publication, lorsque l'art. 12 al. 1er LPN confère à celles-ci un droit de

recours. Le refus de notification ici querellé, du 6 mars 1996, viole cette

disposition, ce qui conduit à l'admission du premier recours formé par le WWF,

le 18 mars 1996.

bb) En tant que la

décision du 25 janvier 1996 appliquait le droit cantonal, la question de la

qualité pour recourir du WWF pouvait se poser également. Certes, la

jurisprudence antérieure du Tribunal administratif, conférant la légitimation

active aux associations poursuivant un but d'intérêt public, a été abandonnée

(TA, arrêt AC 95/073 du 28 juin 1996, destiné à la publication). La qualité

pour agir de telles associations doit néanmoins être admise sur la base de dispositions

cantonales spéciales, en particulier l'art. 90 LPNMS, ce pour des moyens liés à

la protection de la nature, des monuments et des sites. Or, les préoccupations

de protection de la nature et du paysage sont présentes, pour des raisons

évidentes, dans la législation forestière (art. 5 al. 4 LFo, notamment);

d'ailleurs, la référence de l'art. 46 al. 3 LFo à l'art. 12 LPN le démontre

également, s'agissant du problème spécifique de la qualité pour recourir. On

pourrait dès lors se demander si les associations cantonales, visées par l'art.

90.

LPNMS, sont recevables à invoquer sur cette base des violations de la

législation forestière vaudoise. Compte tenu des remarques énoncées plus haut,

cette question peut toutefois demeurer ici indécise.

c) Quoi qu'il en soit,

il résulte des considérations qui précèdent que le premier recours du WWF doit

être admis; le présent arrêt constatera donc que le refus de la notification de

la décision du 25 janvier 1996 était infondé. En outre, le second recours formé

par le WWF le 17 juin 1996 est recevable, dans la mesure notamment où il fait

valoir une violation des art. 4 et 5 LFo.

On pourrait il est

vrai se poser encore la question de savoir si le WWF est intervenu en temps

utile contre la décision du 25 janvier 1996; la réponse doit à l'évidence être

affirmative, celui-ci ayant recouru, dans le délai prescrit par l'art. 31 LJPA,

dès l'instant où il a eu connaissance complète de cette décision (voir dans le

même sens TA Berne, JAB 1996, 305, consid. 2). Ce pourvoi, recevable, a donc en

outre été formé en temps utile.

2.

La lecture du dossier

permet de constater que l'autorité intimée a constamment balancé entre

l'application stricte du droit et une large compréhension des voeux des

municipalités et du ski-club concernés, dans l'idée de favoriser des activités

d'animation, qualifiées de sympathiques. Autrement dit, même si le SFFN a

fréquemment exigé l'ouverture d'une enquête publique, devant déboucher sur la

délivrance d'autorisations formelles (permis de construire, autorisation hors

des zones à bâtir, autorisation de défrichement), ce dernier s'est rabattu en

définitive sur une solution dépourvue de formalité; la décision du 25 janvier

1996, censée constituer un ordre de remise dans un état conforme au droit, en

application notamment de l'art. 50 al. 2 LFo, paraît ainsi viser à éviter des

procédures plus lourdes, nécessitant en particulier une enquête publique.

Au demeurant, dans la

mesure où cette décision constitue un ordre de remise en état, elle constate

implicitement le caractère illégal de la construction litigieuse. Sur la base

de telles prémisses, elle aurait alors dû déterminer un délai raisonnable

d'enlèvement de cette cabane, ce en application du principe de la

proportionnalité. Devrait être considéré comme raisonnable un délai permettant

au propriétaire ou aux utilisateurs de la construction en question de mettre à

exécution l'ordre de remise en état, cela dans des conditions normales.

S'agissant d'une construction légère, comme celle de "Praille 2000",

il va de soi que de tels travaux requièrent peu de temps, un délai de trois

mois apparaissant à première vue comme largement suffisant, sous réserve de

conditions saisonnières rendant ceux-ci particulièrement difficiles.

Or, la décision

attaquée a prévu un délai de démolition de près de neuf ans, ce qu'aucun motif

objectif ne justifie; il apparaît bien plutôt que cette décision, certes

présentée comme un ordre de remise en état, comporte une autorisation implicite

de construire sur une surface forestière, limitée dans le temps. Or, l'art. 4

LFo précise que, par défrichement, on entend tout changement durable ou

temporaire de l'affectation du sol forestier; quant à l'art. 4 de l'ordonnance

d'application de cette loi, du 30 novembre 1992 (ci-après : OFo), il précise que

l'affectation du sol forestier à des constructions forestières n'est pas

considérée comme un défrichement (lit. a), ce qui implique, a contrario que tel

est le cas de constructions non forestières. Quoi qu'il en soit, il résulte du

rappel de ces dispositions que la construction de la cabane "Praille

2000", autorisée informellement à fin 1989, inaugurée en 1991 et

susceptible d'être maintenue, à teneur de la décision querellée, jusqu'à fin

2004, constitue un changement à tout le moins temporaire, de l'affectation du

sol forestier correspondant à son emprise.

3.

Il résulte de ces

quelques remarques que les dispositions de la LFo relatives au défrichement

sont applicables au cas d'espèce. Il n'en résulte cependant pas encore que les

conclusions du recourant, figurant dans son second pourvoi, doivent être

accueillies. En l'état, en effet, le SFFN, pas plus d'ailleurs que la

municipalité constructrice ne se sont déterminés sur le point de savoir si les

conditions prévues par l'art. 5 LFo sont en l'occurrence remplies. Le SAT, de

même, indique ne pas être en mesure de déterminer si une autorisation de

construire hors des zones à bâtir peut en l'occurrence être délivrée. Cela

étant et dans la mesure où le Tribunal administratif ne saurait se substituer

sur ces diverses questions aux autorités de première instance, il se bornera à

annuler la décision attaquée et à renvoyer le dossier aux autorités compétentes

pour nouvelles décisions; celles-ci n'interviendront cependant qu'à l'issue

d'une enquête publique, cette nouvelle procédure devant permettre, en

application du principe de coordination, la prise en compte de tous les

intérêts en présence. Dites autorités, au cas où elles viendraient à refuser

l'une des autorisations requises, devront également examiner la question de

l'enlèvement de la cabane litigieuse.

Le second pourvoi ne

sera donc admis que partiellement, les conclusions du recourant tendant à la

démolition de la construction litigieuse devant en l'état être écartées.

4.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recourant l'emporte sur le principe et sur

une partie importante de ses conclusions; dans ces conditions, l'émolument

d'arrêt devra être mis à la charge de sa partie adverse, à savoir la Commune

d'Yvorne, constructrice. Par ailleurs, la Municipalité de Corbeyrier, dès lors

qu'elle n'obtient pas gain de cause, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours du

18 mars 1996 est admis, alors que celui du 17 juin 1996 est admis

partiellement.

II. Le refus de

notification de la décision rendue le 25 janvier 1996 par le Service des

forêts, de la faune et de la nature, opposé aux recourants le 6 mars suivant,

est infondé.

III. La décision

du 25 janvier 1996, relative à la cabane "Praille 2000", est annulée,

le dossier étant renvoyé aux autorités intimées et concernées, pour nouvelles

décisions, après enquête publique.

IV. L'émolument

d'arrêt, fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la

Commune d'Yvorne.

V. Il n'est pas

alloué de dépens.

fo/Lausanne, le 11 novembre 1996

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).