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Décision

AC.1996.0100

TA - AC.1996.0100 - 1996-12-16 - GAGNEUX Eliane et crts c/Ollon

16 décembre 1996Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Pierre de Meyer est

propriétaire, à Chesières (Commune d'Ollon) d'un immeuble immatriculé au

registre foncier sous no 2761. Il s'agit d'une petite parcelle sise en bordure

de la route cantonale 719c et occupée sur sa partie sud par un bâtiment en

pierre à toit plat utilisé jusqu'à ces dernières années par une boucherie. Deux

vieilles granges occupent la partie nord-est de la parcelle.

Cet immeuble se trouve

dans le périmètre du plan partiel d'affectation "Les

Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes" (ci-après PPA E.C.V.A.) adopté par le

Conseil d'Etat le 25 juin 1993, et il est soumis aux dispositions des art. 7 et

ss (zone de village B). En outre, le long de la route cantonale, la parcelle

est frappée d'un alignement sur lequel empiète le bâtiment mentionné ci-dessus.

B. En novembre 1995, Pierre

de Meyer a adressé au Département de la justice, de la police et des affaires

militaires une demande d'approbation d'un projet de création d'un établissement

public (snack-bar) dans son immeuble. Ce projet a reçu un accord mitigé de la

part de la Municipalité d'Ollon (le 14 décembre 1995) et il s'est heurté à

diverses oppositions. A la suite d'une inspection locale, et après avoir

recueilli l'avis du Service de lutte contre les nuisances, le département s'est

prononcé le 28 février 1996 en faveur de la transformation envisagée.

C. Le projet a été soumis à

l'enquête publique du 10 au 30 novembre 1995 et il s'est heurté à de nombreuses

oppositions émanant de propriétaires de chalets ou d'appartements voisins, au

nombre desquels figuraient Eliane Gagneux et Edmond Sumi.

D. Le 13 mars 1996, la

Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement

et des transports (CAMAC) a transmis son préavis à la municipalité. Ce préavis

transmet les autorisations spéciales délivrées par tous les services concernés,

soit le Service de la police administrative, le Laboratoire cantonal, le

Service de lutte contre les nuisances, l'ECA, le Service de la protection

civile, le Service de l'emploi, le Service des eaux et de la protection de

l'environnement et le Voyer du 3ème arrondissement, avec les conditions posées.

En particulier, le Service de la police administrative relève que la clause du

besoin a été abrogée, signale que certaines places de parc paraissent d'accès

difficile et prend acte du fait qu'aucune salle de jeux n'est prévue au

sous-sol du futur café-restaurant. De son côté, le Service de lutte contre les

nuisances émet un préavis favorable en imposant d'une manière générale le

respect des prescriptions de l'ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la

protection de l'air (OPair) ce qui justifie des mesures contre les immissions

d'odeurs incommodantes, ainsi que le respect des valeurs limites d'exposition

au bruit découlant de l'annexe no 6 de l'ordonnance fédérale sur la protection

contre le bruit, du 15 décembre 1986 (OPB). Le Service de lutte contre les

nuisances impose enfin une isolation phonique répondant aux exigences de la

norme SIA 181/1988 (art. 32 OPB) voire les exigences accrues de cette norme, en

cas de diffusion de musique dans le restaurant.

E. La Municipalité d'Ollon

a encore demandé, le 9 avril 1996, le décompte précis des places de

stationnement prévues par le projet ce qu'elle a obtenu le même jour de

l'architecte, sous la forme d'un calcul concluant à la nécessité de sept places

de stationnement au regard des normes USPR, et d'un plan annexé indiquant

l'emplacement de ces places de parc. Elle a ensuite délivré le permis de construire

le 24 avril 1996 et levé les oppositions formulées à l'encontre du projet, par

lettre du 25 avril 1996. C'est contre ces décisions que sont dirigés les

recours, qui émanent d'une part des membres de l'hoirie Sumi (Eliane Gagneux,

André et Edmond Sumi) et d'autre part d'une quarantaine d'opposants

individuels, tous représentés pour les besoins de la présente procédure par

Eliane Gagneux.

F. Le Service de la police

administrative s'est déterminé le 28 juin 1996, se référant à son préavis

détaillé, et s'en remettant à justice sur le sort du recours. La municipalité a

quant à elle déposé une réponse le 5 juillet 1996, concluant au rejet du

recours de même que Pierre de Meyer (mémoire du 3 juillet 1996).

Les arguments des

parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.

Le tribunal a encore

procédé à une visite des lieux, en présence des parties et de leurs conseils,

le 19 novembre 1996. Il a délibéré le même jour et notifié le lendemain un

dispositif qui a été télécopié aux parties.

Considérants

1.

Les recours ont été

déposés dans le délai et selon les formes légales, et sont recevables à cet

égard. Des doutes ont certes été émis par le constructeur quant à la qualité

pour recourir de certains des recourants. Il est vrai que, dans un arrêt du 28

octobre 1993 (AC 93/092) concernant également une décision de la Municipalité

d'Ollon, le Tribunal administratif, appliquant les dispositions de l'art. 103

OJF, a considéré qu'un opposant dont l'immeuble était distant d'environ 400

mètres de l'installation litigieuse ne devait pas se voir reconnaître un

intérêt digne de protection à faire annuler ou réformer la décision attaquée.

Mais en l'espèce la question peut être laissée ouverte, que la qualité pour

recourir des opposants soit examinée au regard de l'art. 37 LJPA (même selon la

teneur modifiée par la novelle du 26 février 1996) ou de l'art. 103 OJF (pour

les questions devant être tranchées en application du droit fédéral), parce que

plusieurs des recourants sont voisins immédiats du bâtiment devant être

transformé et des places de parcs litigieuses, de sorte que le Tribunal

administratif doit de toute manière entrer en matière sur le fond du litige.

2.

En substance, les

motifs invoqués à l'appui des recours tiennent essentiellement à l'insuffisance

des places de parc prévues ainsi qu'aux difficultés d'y accéder, aux nuisances

occasionnées au voisinage immédiat, enfin à l'absence de convention de

précarité entre le constructeur et la commune s'agissant de la transformation

d'un bâtiment empiétant sur la limite des constructions.

De leur côté, tant la

municipalité intimée que le constructeur font observer que l'installation d'un

restaurant-snack-bar est conforme à la destination de la zone, que le nombre

des places de parc répond aux normes USPR (une place manquante faisant l'objet

d'une taxe compensatoire), que la mention de précarité n'est pas nécessaire en

l'espèce et que les dispositions de l'art. 80 al. 2 LATC sont respectées, les

inconvénients résultant pour le voisinage d'un établissement public du genre de

celui qui est prévu restant dans la limite de ce qui doit être supporté au

centre d'une localité.

3.

S'agissant des places

de parc, la municipalité s'est référée, comme l'art. 73 du PPA E.C.V.A. le lui

impose, aux normes USPR. Or, selon la norme SN 641'400 (mai 1993), le nombre de

cases de stationnement dépend avant tout de l'utilisation de la voiture par la

clientèle, utilisation qui est prépondérante en zone rurale et plutôt rare en

zone urbaine. On doit donc distinguer selon que, selon les estimations, la part

de la clientèle motorisée sera faible (moins de 30 %), moyenne (de 30 à 70 %),

ou forte (plus de 70 %). Compte tenu de la situation de l'immeuble litigieux

(en plein centre de la localité de Chesières, mais à proximité de la station touristique

de Villars dont la population varie fortement suivant les saisons), la

municipalité a appliqué le critère d'une place de parc pour six places assises,

qui correspond à une part moyenne de la clientèle motorisée. Dans la mesure où

l'établissement prévu est destiné à abriter une quarantaine de places (voir

questionnaire particulier adressé au Service de la police administrative par le

constructeur), sept places auraient été nécessaires mais l'autorité municipale,

faisant usage de la faculté que lui reconnaît l'art. 73 al. 5 du PPA E.C.V.A. a

admis que la septième place ne soit pas réalisée, au bénéfice d'une

contribution compensatoire.

La municipalité a

ainsi fait application du règlement communal applicable en la matière, en usant

correctement du pouvoir d'appréciation que ce texte lui laisse. Les recourants

n'ont pu faire valoir aucun élément susceptible de mettre en cause cette

application. Il est vrai qu'ils se réfèrent aux normes applicables en zone

rurale (une place de parc pour trois places assises dans le restaurant), mais

ils n'ont nullement démontré que ce critère s'imposait dans la présente espèce,

alors qu'on a affaire à un immeuble situé en plein centre d'une localité et en

périphérie d'une grande station. Ils ne font ainsi que substituer leur propre

appréciation de la situation à celle de l'autorité communale, ce qui ne saurait

constituer un motif de recours devant une autorité judiciaire qui n'est ni le

supérieur hiérarchique ni l'autorité de surveillance de l'autorité communale.

4.

Il est vrai que

certaines de ces places de parc sont d'accès mal aisé, principalement en raison

de l'étroitesse des rues permettant d'y parvenir. L'inspection locale a sur ce

point permis d'établir que cet argument n'était pas dépourvu de toute

pertinence parce que, d'une manière générale, la circulation au centre de

Chesières est difficile. Mais cette circonstance, qui tient au fait qu'il

s'agit d'un village de construction ancienne avec des rues étroites et

sinueuses, ne suffit pas à faire admettre que les places de parc litigieuses ne

sont pas suffisamment accessibles.

Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne

définissent ce qu'il faut entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation

prévue du bien-fonds. Cette notion a essentiellement été développée par la

jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi

n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa

construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le

trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux

des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs

(voir arrêt AC 94/152 du 10 avril 1995 et les références citées). Ainsi, une

voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle

permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en

respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la

circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente

des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant

compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de

l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et

exige des usagers une prudence accrue (voir Droit vaudois de la construction,

Payot Lausanne, 1994, note 1.2 ad art. 19 LAT). Les notions de commodité et de

sécurité d'un accès doivent être examinées au regard des normes de l'Union des

professionnels suisses de la route (ci-après normes VSS) qui définissent entre

autres la charge admissible et la capacité d'une route (SNV 641'145) ainsi que

les mesures de modération de trafic à prendre le cas échéant (SN 640'280 à

640'285). Il s'agit là en effet de critères d'appréciation importants sur la base

desquels le tribunal a jugé qu'un accès demeurait suffisant lorsque sa capacité

selon ces normes n'était pas dépassée par la charge de trafic globale, une fois

pris en compte l'accroissement de circulation engendré tant par la réalisation

que l'utilisation d'un bâtiment (RDAF 1993 p. 190).

En l'espèce, même si

on doit admettre que les conditions de circulation seront parfois difficiles

(soit plus précisément en pleine saison, à certaines heures de la journée) cela

ne suffit pas à faire admettre au vu des principes rappelés ci-dessus qu'elles

seront impraticables pour un établissement dont la fréquentation maximum aura

lieu en soirée. Il s'ensuit que l'argument des recourants sur ce point ne peut

pas être retenu.

5.

Les recourants ont

soulevé, à propos des places de parc et de la dérogation accordée par la

municipalité, un moyen d'ordre formel, soit l'absence de mention de cette

dérogation dans les documents mis à l'enquête. Le fait est constant, et le

Tribunal administratif ne peut se rallier à l'argumentation développée à cet

égard par la municipalité intimée, selon laquelle on ne serait pas en présence

d'une dérogation au règlement, mais d'une application de celui-ci, qui prévoit

soit l'obligation par le propriétaire de créer des places de parc, soit l'obligation

de payer une contribution compensatoire. Mais cela ne saurait conduire à

l'admission du recours.

Le régime des

dérogations aménagées par la LATC accorde d'une part un pouvoir dérogatoire dit

"spécifique", tiré de l'art. 6 al. 2 LATC, qui doit énoncer avec

précision les contours de la dérogation autorisée, et d'autre part un pouvoir

dérogatoire général conféré par l'art. 85 al. 1 LATC (récemment aménagé par la

novelle du 14 novembre 1995; sur ces notions, voir BGC novembre 1995, p. 2710 à

2713; voir également Didisheim, Modification de limites et dérogations

en droit vaudois de la construction : quelques réflexions à propos des art. 83

et 85 LATC, RDAF 1991 p. 400 et ss, plus spéc. 414 et ss).

En l'espèce, et

s'agissant de la possibilité de renoncer à exiger une place de parc, on est en

présence d'une dérogation spécifique, expressément réglementée par l'art. 73 du

PPA E.C.V.A., en application du reste de l'art. 47 lit. g LATC. Cela ne

signifie par encore que l'on puisse dispenser de l'enquête publique, destinée à

sauvegarder les droits des voisins et autres tiers éventuellement intéressés,

qui reste nécessaire en application des art. 108 (demande de permis de

construire) et 109 LATC. Mais la jurisprudence (voir Droit vaudois de la

construction, éd. 1994, remarque 3 ad art. 108 LATC) a précisé qu'il s'agissait

d'une prescription d'ordre dont la violation n'entraînait pas la validation de

l'enquête publique, ni l'annulation du permis de construire lorsque la

dérogation demandée ressortait suffisamment clairement du dossier d'enquête. Le

Tribunal administratif ne voit pas de raison de s'écarter de cette

jurisprudence, en constatant que la possibilité d'une perception de la taxe

prévue par le règlement en compensation d'une place manquante résulte clairement

du dossier, et notamment de la lettre du 9 avril 1996 de la Municipalité

d'Ollon réclamant le décompte précis des places de stationnement nécessitées

par le projet. A cela s'ajoute que la municipalité a indiqué à chaque opposant,

en les informant le 25 avril 1996, des raisons l'ayant amenée à délivrer le

permis, qu'elle renonçait à exiger la septième place au bénéfice d'une

contribution de remplacement. La question a ainsi pu être débattue largement en

procédure de recours, les recourants ne pouvant véritablement pas se prévaloir

d'un préjudice à cet égard.

6.

Les recourants font aussi valoir les immissions

excessives de bruit auxquelles, selon eux, la transformation projetée les

exposerait.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale

sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier

1985, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou

incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral.

Les conséquences en sont que les dispositions de droit cantonal ou communal

visant ce même but n'ont aujourd'hui guère de portée propre dans les domaines

réglés par le droit fédéral (cf. ATF 117 Ib 156; 114 Ib 220 c. a; 116 Ib 179).

En revanche, le droit fédéral de la protection de l'environnement laisse

subsister les prescriptions cantonales concernant des objectifs particuliers

d'urbanisme, telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir les

caractéristiques d'un quartier ou celles dont le but consiste à limiter les

nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale, ou

à préciser l'affectation de la zone en excluant certains types d'activités

gênantes (ATF 116 Ia 491; 115 Ib 383 ss, 114 Ib 222/223).

Conformément à l'art. 2 du règlement du 8

novembre 1989 d'application de la LPE (RSV 6.8), il incombe aux autorités

cantonales et communales d'appliquer la législation fédérale en la matière dans

le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en

vigueur. S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur

l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le

département désigné par cette législation; en l'occurrence le Département de la

justice, de la police et des affaires militaires (DJPAM) a examiné si, comme le

redoutent les recourants, les nuisances sonores générées par l'exploitation

d'un snack-bar n'excéderaient pas les limites tracées par le droit fédéral (v.

art. 123 al. 2 LATC), la réglementation communale sur la police des

constructions ne contenant, au demeurant, aucune prescription visant à protéger

le voisinage contre ce type d'atteintes.

S'agissant des

nuisances (bruit, pollution), la vérification de la conformité d'un projet aux

normes de protection de l'environnement doit en principe être effectuée sur la

base d'un examen concret à moins que l'on ne puisse présumer que les valeurs

limites sont respectées, que ce soit en matière de bruit ou de protection de

l'air, hypothèse dans laquelle un pronostic concret n'est pas nécessaire (sur tous

ces points, voir Benoît Bovay, Autorisation de construire et droit de

l'environnement, RDAF 1995 p. 93 et ss, plus spéc. 99, et les références

citées). S'agissant plus particulièrement du respect des valeurs limites en

matière de bruit, l'appréciation doit se faire en fonction du degré de

sensibilité attribué au bien-fonds touché, des nuisances créées par le projet

et la distance qui sépare l'ouvrage des bâtiments comprenant des locaux à usage

sensible au bruit (art. 2 al. 6, 39 et 31 OPB). L'autorité peut exiger un

pronostic de bruit lorsqu'il y a lieu de présumer que les valeurs limites

pourraient être dépassées, mais une étude concrète n'est cependant pas

nécessaire lorsque tel n'est pas le cas et si le Service de lutte contre les

nuisances a correctement apprécié la situation (Benoît Bovay, ibidem, p.

106, et les références citées).

En l'espèce, les

recourants ne paraissent, à juste titre, pas soutenir que les nuisances sonores

résultant de l'exploitation elle-même du nouvel établissement auraient dû

entraîner le refus de l'autorisation litigieuse. Le Service de lutte contre les

nuisances a, dès le début de la procédure (lettre du 16 octobre 1995) préavisé

favorablement la détermination du degré de sensibilité III, conformément à

l'art. 12 du règlement vaudois d'application de la LPE du 8 novembre 1989. Cela

fixe les valeurs limites d'exposition au bruit (VLI) à 65 dB(A) de jour, et 55

de nuit. Les recourants n'allèguent pas et ne rendent pas non plus

vraisemblable que les bruits d'exploitation du restaurant-snack-bar iront

au-delà de ces limites. En fait, le Service de lutte contre les nuisances a

même imposé le respect des valeurs de planification (VP), soit 60 et 50 dB(A)

en réservant au surplus les exigences accrues (normes SIA 181/1988). Dès lors,

et compte tenu des conditions ainsi posées et qui font partie de l'autorisation

de transformer, rien ne permet de craindre des immissions excessives pour le

voisinage. Aussi bien les recourants n'ont-ils rien démontré ni même rendu

vraisemblable à cet égard, et il faut rappeler qu'aucune animation musicale

n'est prévue dans le snack-bar qui ne comporte par ailleurs pas de terrasse.

Quant aux autres

bruits de comportement (conversations nocturnes sur le parking, bruit de

moteurs, claquement de portières, etc.), il s'agit certes d'inconvénients non

négligeables, mais qui, selon la jurisprudence, doivent être maintenus dans des

limites acceptables par application des dispositions communales visant à

assurer la tranquillité et l'ordre public au moyen des contrôles policiers

nécessaires (Benoît Bovay, ibidem, p. 108 et 109, et les références

citées).

7.

Enfin, les recourants

invoquent le fait que le bâtiment devant être transformé empiète sur la limite

des constructions (alignement routier) ce qui rend applicable l'art. 80 LATC

par renvoi de l'art. 82. Ils font valoir que les exigences de l'art. 80 al. 2

LATC ne sont pas satisfaites, dans la mesure où la création d'un établissement

public du type envisagé entraîne incontestablement de graves inconvénients pour

le voisinage en raison notamment des heures tardives d'ouverture.

Cet argument ne peut

qu'être écarté. Il n'est contesté par personne que l'exploitation d'un

snack-bar est compatible avec la destination de la zone de village B, telle

qu'elle est réglementée par les art. 7 et ss du PPA E.C.V.A. Quant au préjudice

au voisinage, la municipalité intimée a rappelé avec raison que cette notion

devait se comprendre comme impliquant des inconvénients allant au-delà de ceux

qui sont supportables sans sacrifice excessif (Droit vaudois de la

construction, éd. 1994, note 6.6 ad art. 80 LATC). En se référant aux

considérations émises ci-dessus (consid. 4 et 6), le Tribunal administratif ne

peut que faire sienne cette appréciation de la situation.

8.

Enfin, les recourants invoquent

l'absence de la convention de précarité prévue par l'art. 73 al. 3 du PPA

E.C.V.A. Mais, dans la mesure où la partie du bâtiment litigieux débordant sur

l'alignement est teintée en rose sur le plan, conformément aux directives pour

l'établissement des plans fixant la limite des constructions éditées en

1981.

par le Département des travaux publics,

de l'aménagement et des transports, avec la conséquence que la transformation

de la partie teintée en rose peut être autorisée sans inscription d'une mention

de précarité au registre foncier (ch. 2.5 de ces directives; v. RDAF 1993 p.

139), l'argument est dénué de pertinence.

9.

Le recours doit dès

lors être rejeté, aux frais des recourants déboutés. La Commune d'Ollon et

Pierre de Meyer, qui ont procédé avec l'aide d'un avocat, ont droit à des

dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours

sont rejetés.

II. La décision de

la Municipalité d'Ollon du 25 avril 1996 est confirmée.

III. Un émolument

judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des hoirs Sumi, soit

Eliane Gagneux, André Sumi et Edmond Sumi, solidairement.

IV. Un émolument

judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants

représentés par Eliane Gagneux, solidairement.

V. Les hoirs Sumi,

soit Eliane Gagneux, André Sumi et Edmond Sumi verseront solidairement, à titre

de dépens, une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à la Commune

d'Ollon et une autre indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à Pierre de

Meyer.

VI. Les recourants

représentés par Eliane Gagneux verseront solidairement, à titre de dépens, une

indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à la Commune d'Ollon et une autre

indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à Pierre de Meyer.

fo/Lausanne, le 16 décembre 1996

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Sur les points nécessitant l'application

du droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours

dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral.

Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110)