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Décision

AC.1996.0218

TA - AC.1996.0218 - 1996-11-21 - GARAGE P.-A. BURNIER c/Denges

21 novembre 1996Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le 17 août 1990,

Pierre-Alain Burnier a déposé un recours auprès de la Commission cantonale de

recours en matière de constructions, recours dirigé contre "...plusieurs

correspondances de la Municipalité de Denges lui demandant de démonter ou

démolir trois portakabins situés sur sa propriété et autorisées

antérieurement". La conclusion II de l'acte de recours était rédigée comme

suit :

"Les trois portakabins installés sur la

parcelle de M. Pierre-Alain Burnier du cadastre de la Commune de Denges sont

autorisés sans limite de temps."

B. Dans le cadre de cette

procédure, Pierre-Alain Burnier a résumé comme il suit (mémoire du 17 août

1990, p. 3 ch. 1) les faits litigieux :

"M. Pierre-Alain Burnier est propriétaire

d'une parcelle située en zone industrielle de la Commune de Denges, sur

laquelle il a érigé son garage au début des années 1980. Quelques années plus

tard, il a requis la possibilité d'installer un portakabin pour y mettre son

bureau de vente, ce qui a été autorisé par la Commune. Ensuite, M. Burnier a

requis la possibilité d'installer deux autres portakabins pour y stocker des

pneus. La Municipalité a également admis ces deux dernières installations, en

lui fixant un délai à fin 1989, délai dont M. Burnier a requis la prolongation

étant donné le peu de neige tombé cet hiver, qui ne lui a pas permis d'écouler

l'entier de son stock de pneus.

D'autres prolongations ont été accordées, alors

même que M. Burnier considère que ces portakabins, ou du moins certains d'entre

eux, doivent pouvoir perdurer."

Dans une écriture

ultérieure du 7 septembre 1990, cet exposé des faits a été complété. La

municipalité, quant à elle, s'est déterminée dans une réponse du 8 novembre

1990 de la manière suivante :

"1. Par lettre du 2.7.1986, M.

Pierre-Alain Burnier s'est adressé à la commune de Denges en disant :

"Messieurs,

Suite à notre entretien téléphonique, je me permets de vous confirmer la pose

d'un portakabin, ceci afin de pouvoir transférer mes bureaux lors d'éventuelles

transformations.

En vous remerciant par avance de votre compréhension, je vous présente,

Messieurs, mes respectueuses salutations".

2. M. Burnier a donc utilisé l'imminence

de transformations envisagées pour obtenir une autorisation temporaire

d'installation d'un portakabin.

3. Le 14.2.1987, la Municipalité, faisant

référence à une lettre de M. Burnier du 23.11.1987, prenait acte du fait que M.

Burnier avait abandonné son projet d'extension de son garage.

4. Fort de cela, la Municipalité a, à

diverses reprises, demandé quelle serait la durée du provisoire annoncé le

2.7.1986, puisque M. Burnier parlait toujours de transformations de ses

bureaux. Cela amena M. Burnier, par lettre du 13.6.1989, à demander que

l'installation provisoire du portakabin soit autorisée pour un délai

supplémentaire.

5. C'est dans ce contexte que la commune

a constaté que deux autres portakabin avaient été installés, sans demande

quelconque de la part de M. Burnier. C'est dans ce contexte que les décisions

qui font l'objet du recours devant votre Autorité ont été prises.

..."

Elle a conclu de la

manière suivante :

a) le portakabin

installé au bénéfice d'une autorisation pour abriter les bureaux du garage

pendant les travaux de transformation de celui-ci n'avait plus de raison d'être

dès lors que le chantier n'avait pas été commencé;

b) les deux autres

portakabins (dépôt de pneus), installés au bénéfice d'un fait accompli,

devaient faire l'objet d'une procédure de régularisation au moyen d'une enquête

publique et d'une décision en bonne et due forme prise à l'issue de celle-ci.

C. La procédure de recours

précitée s'est terminée presque une année plus tard, par une audience devant le

Tribunal administratif (saisi du dossier en application des dispositions

transitoires de la LJPA) tenue le 17 octobre 1991 à Denges et au cours de laquelle

a été passée une convention libellée de la manière suivante :

"I. M. Pierre-Alain Burnier s'engage à soumettre à la

Municipalité de Denges un dossier de demande d'autorisation de construire pour

les travaux de son garage permettant la suppression des "Portakabins"

litigieux, d'ici au 30 juin 1992. D'ici à cette échéance, la Municipalité

déclare accepter le maintien des dits "Portakabins".

A défaut du respect de cet engagement, Pierre-Alain Burnier s'engage à retirer

les dits "Portakabins" d'ici au 31 juillet 1992.

II. En cas de respect de l'engagement prévu sous chiffre I

ci-dessus, la Municipalité déclare accepter le maintien des

"Portakabins" jusqu'à une échéance de trois mois dès l'octroi ou le

refus définitif du permis.

A défaut d'ouvrir le chantier à l'échéance du délai de trois mois précité,

Pierre-Alain Burnier s'engage à retirer les dits "Portakabins" dans

les 30 jours.

III. Dans l'hypothèse de l'ouverture du chantier, la

Municipalité de Denges déclare accepter le maintien des "Portakabins"

jusqu'à la fin du chantier.

IV. Le recourant retire son recours du 17 août 1990, les

parties renonçant à des dépens. Le recourant supportera l'émolument de

justice."

Par décision du 25

octobre 1991, la cause a été rayée du rôle, les frais étant mis à la charge de

Pierre-Alain Burnier.

D. Le recourant a

finalement présenté une demande de permis de construire en vue de réaliser les

transformations intérieures et l'agrandissement prévus dans son atelier.

L'enquête publique a eu lieu du 20 juillet au 9 août 1993 et l'autorisation a

été délivrée. Les travaux ont été effectués. Ultérieurement, l'entreprise de M.

Burnier a été transformée en SA.

E. Le 15 août 1996, la

municipalité s'est adressée à la recourante pour lui rappeler la convention du

17 octobre 1991, constater qu'un portakabin était toujours installé sur la

parcelle attenante au garage alors que le chantier était terminé depuis fort

longtemps, et l'a sommé en conséquence de l'enlever, avec délai d'exécution au

5 septembre 1996 et menaces d'exécution par substitution. Pierre-Alain Burnier

ayant demandé, au cours d'un entretien téléphonique, le réexamen de cette

décision, la municipalité a notifié le 26 septembre 1996 une confirmation de

cette dernière, le délai d'exécution étant repoussé au 20 octobre 1996.

C'est contre cette

décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 11 octobre 1996.

L'autorité intimée s'est déterminée en date du 25 octobre 1996, concluant au

rejet du recours.

L'effet suspensif,

auquel la municipalité ne s'est pas opposée, a été ordonné.

Le Tribunal

administratif a statué sans procéder à un deuxième échange d'écritures (art. 44

al. 1 LJPA) ni inspection locale, cette mesure (requise par la recourante)

s'avérant inutile pour les raisons qui vont suivre.

Considérants

1.

Conformément à l'art. 6

al. 1 LJPA, le Tribunal administratif vérifie d'office sa compétence. Sont

notamment exclus de cette dernière des contestations relatives à l'exécution

des contrats de droit administratif (art. 1 al. 3 lit. b LJPA). En l'espèce, et

dans la mesure où la convention passée à l'audience du Tribunal administratif

du 17 octobre 1991 a les caractères d'un contrat de droit administratif (ATF

116.

Ib 241), le contentieux résultant de l'inexécution devrait être porté

devant le juge civil en application de cette règle et du principe voulant que

l'administration qui s'est auto-limitée en recourant à la voie du contrat

plutôt qu'à celle de l'acte administratif ne peut recourir à des procédés

étrangers au droit des contrats (Grisel, Traité de droit administratif,

2ème éd., p. 454 et 455). La doctrine admet toutefois que l'administration

conserve un pouvoir de décision si la loi le prévoit ou lorsque l'intérêt

public l'exige (Grisel, op. cit., p. 455; Moor, Droit

administratif, volume II, 3.2.5). En l'espèce, la municipalité a choisi de

procéder par la voie décisionnelle - à supposer que l'acte entrepris soit

réellement une décision, ce qui sera examiné ci-dessous - ce que la loi

l'autorise à faire expressément en vertu de son pouvoir de police en matière de

constructions (art. 105 LATC). Dès lors, et même si l'autorité intimée se

réfère dans sa motivation à l'accord intervenu en 1991, on doit admettre que,

de toute manière, elle devait intervenir pour faire cesser une situation

contraire à la loi, en prenant la ou les décisions nécessaires à cet effet. En

présence d'un litige né précisément d'une telle intervention, le Tribunal

administratif admet sa compétence, qui n'a du reste pas été contestée par les

parties.

2.

Autre chose est de

savoir si l'acte attaqué par le recours répond à la définition légale de la

décision (art. 29 LJPA) ce qui est une condition de recevabilité du pourvoi.

L'acte incriminé, du 26 septembre 1996, est une sommation qui exige du

recourant qu'il se conforme à l'obligation que lui fait la convention de 1991

d'enlever le portakabin litigieux à la fin des travaux de transformation du

garage, et fixe un délai au-delà duquel on avise qu'on procédera à l'exécution

forcée, aux frais du recourant. Il ne s'agit pas là d'un acte étatique individuel

qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à

s'abstenir ou à tolérer quelque chose ou qui règle d'une autre manière

obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 121 I 174; 120 Ia 325; 118 Ia 121). A

cela s'ajoute que toutes décisions répondant à cette définition ne sont pas

sujettes à recours. Tel est notamment le cas de celles qui se fondent sur une

décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer, et qui ne

peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à

l'encontre de la décision initiale (sur tous ces points, voir une décision du

Conseil d'Etat du 9 avril 1986, RDAF 1986 314 et ss, et les nombreuses

références citées).

Une sommation,

c'est-à-dire l'acte par lequel l'autorité invite l'administré à s'acquitter

dans un délai convenable d'une obligation qui lui est imposée par une décision

exécutoire, en l'avertissant des conséquences du défaut d'obtempérer, n'est pas

une décision au sens où la législation l'entend (art. 5 PA; art. 29 LJPA).

C'est un avertissement, qui n'est pas soumis aux voies de droit prévues par la

loi ou au recours de droit administratif en droit fédéral (ATF 103 Ib 352; Grisel,

op. cit., p. 638). Une sommation ne crée ni droit ni obligation et elle n'en

constate pas davantage l'existence. Elle rappelle la décision antérieure d'où

découle l'obligation à exécuter et informe l'intéressé des conséquences d'un

défaut sans modifier sa situation juridique (RDAF 1986 p. 316, déjà cité). Elle

n'est pas davantage la condition nécessaire de l'exigibilité de la prestation

due et elle se diffère en cela fondamentalement, par exemple, de la mise en

demeure par interpellation que connaît le droit privé (art. 102 CO).

Il s'ensuit que l'acte

attaqué n'est pas une décision, avec la conséquence que le recours dirigé

contre lui est irrecevable (art. 29 al. 1 LJPA, a contrario).

3.

D'ailleurs, eût-il même

été recevable, le recours aurait dû être écarté. La "décision" du 26

septembre 1996 ne fait que confirmer, purement et simplement, celle du 15 août

précédent, qui n'a pas été attaquée. Faisant suite à une intervention de

Pierre-Alain Burnier, il s'agit d'un refus d'entrer en matière sur une demande

de nouvel examen, et c'est sous cet angle-là qu'elle aurait dû être examinée

par le Tribunal administratif (AC 92/046 du 25 février 1993). Or, les

conditions imposant à une autorité de se saisir d'une demande de

reconsidération ou de nouvel examen n'étaient manifestement pas réalisées en

l'espèce (ATF 118 Ib 138; 109 Ib 251 consid. 4a).

A cela s'ajoute que,

sur le fond également, les moyens articulés par le recourant sont dépourvus de

substance. Le défaut de motivation ne peut pas être invoqué à l'encontre d'un

avertissement qui n'a pas un caractère de décision obligatoire. D'ailleurs, la

municipalité a suffisamment motivé son intervention en se référant à la

convention passée et en manifestant son intention de la voir exécutée. Le grief

tiré de la violation de la garantie de l'égalité de traitement n'est pas

davantage fondé. En fait, le recourant revendique "l'égalité dans

l'illégalité", mais il perd de vue que, selon la jurisprudence constante

(ATF 115 Ia 81; 108 Ia 213; 104 Ib 372 consid. 5; 103 Ia 244) le principe de

l'égalité cède le pas à celui de la légalité, des exceptions n'étant possible

qu'à certaines conditions qui ne sont pas réalisées en l'espèce. En effet, le

droit à un égal de traitement illégal suppose que l'autorité, non pas dans un

cas isolé ni même dans plusieurs cas mais selon une pratique constante et

ouvertement concernée ne respecte pas la loi et fait savoir qu'elle ne la

respectera pas davantage à l'avenir (ATF 115 Ia 81).

Enfin, la thèse selon

laquelle l'installation d'un portakabin ne nécessiterait ni mise à l'enquête ni

permis de construire est manifestement contraire à une jurisprudence (RDAF 1990

p. 86) que le Tribunal administratif entend d'autant moins remettre en

question, que le recourant n'a développé aucune argumentation pour en démontrer

la fausseté.

4.

Le recours doit dès

lors être déclaré irrecevable. L'autorité intimée ayant indiqué la voie de

recours au Tribunal administratif et incité ainsi le recourant à procéder, par

prudence, l'arrêt sera rendu sans frais (art. 55 al. 2 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Il n'est pas

perçu d'émolument judiciaire.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

fo/Lausanne, le 21 novembre 1996

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint