AC.1997.0025

TA - AC.1997.0025 - 2000-02-14 - WWF SUISSE ET VAUD c/DJPAM/DAIC/Chevroux

14 février 2000Français37 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Du 7 novembre au 6 décembre

1995, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a mis à

l'enquête un projet de plan et d'arrêté de classement destinés à instaurer, de

part et d'autre du port de Chevroux et de ses abords, des mesures de protection

de la nature et du paysage. Les lieux figurent en effet aussi bien à

l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites approuvé par le

Conseil d'Etat le 16 août 1972 (objet no 172), qu'à l'inventaire fédéral des

paysages, sites et monuments naturels (ch. 1208 de l'annexe à l'ordonnance du

Conseil fédéral du 10 août 1977 [OIFP] RS 451.11). Il est également inscrit

dans d'autres inventaires dont il sera question plus loin. Le projet d'arrêté

de classement prévoit l'abrogation, à l'intérieur du périmètre de la zone protégée,

du plan d'extension cantonal no 24 quater, adopté par le Conseil d'Etat le 3

janvier 1967, lequel comporte déjà des mesures de protection de la nature,

notamment par l'instauration d'une zone de verdure et d'une réserve naturelle.

Au nord-est du port et

de sa route d'accès, le périmètre de la zone protégée est subdivisé en trois

secteurs (A´, B´ et C). Le secteur naturel A´ couvre une portion de grève et de

forêt riveraine sur une longueur d'environ 1,9 km (entre la zone du port et la

frontière fribourgeoise) et une profondeur d'environ 750 m. Sa limite

correspond au sud-est à celle de la végétation forestière et au nord-ouest à la

rive du lac; au sud-ouest elle est en grande partie parallèle à la route

d'accès au port. Le secteur lacustre B´ englobe une partie du lac de Neuchâtel,

limitée au sud-ouest par le port de Chevroux, au nord-est par la frontière

cantonale et au nord-ouest par une ligne approximativement parallèle au rivage,

à une distance de 500 à 600 m de celui-ci; il englobe également une partie de

la baie d'Ostende. Les limites lacustres de ce secteur correspondent à celles

de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale

définie en application de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991

(OROEM, annexe 1, objet no 5). Le secteur de transition C couvre une surface

réduite, au lieu-dit "Ostende".

Le périmètre protégé

au sud-ouest du port de Chevroux n'est pas contesté dans le cadre de la

présente procédure.

B. Le 28 novembre 1988 le

Conseil général de Chevroux a adopté un plan partiel d'affectation (PPA)

intitulé "Entre le village et le port", principalement destiné à

régir l'étroite bande de terrain située entre la route d'accès au port, au

sud-ouest, et la zone naturelle au nord-est (roselière et forêt riveraine), en

partie protégée par le plan d'extension cantonal no 24 quater. Ce PPA devait

notamment permettre l'extension du parking actuel, d'une capacité d'environ 350

places, en déplaçant d'une quarantaine de mètres vers le nord-est, à

l'intérieur de la roselière, la limite de la zone affectée au stationnement des

véhicules et des bateaux.

Mis à l'enquête en

même temps qu'un premier plan de classement, qui consacrait la même limite pour

la zone naturelle protégée, ce PPA a toutefois suscité l'opposition des Ligues

vaudoise et suisse pour la protection de la nature, et n'a été que

partiellement approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juin 1989. En particulier

l'approbation de la partie de la zone de stationnement destinée à

l'agrandissement du parking a été suspendue, de manière à traiter l'opposition

des Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature dans le cadre de

la procédure d'adoption du plan de classement des rives. Ce premier plan de

classement s'étant ultérieurement révélé inadapté à l'évolution législative,

notamment à l'adoption de l'initiative populaire dite "de

Rothenthurm" consacrant la protection des marais et des sites marécageux

d'une beauté particulière et d'intérêt national, la procédure de classement a

été reprise avec le plan faisant l'objet du présent recours.

C. La mise à l'enquête de

ce plan a suscité, entre autres oppositions, celle de l'association WWF Vaud et

"pour autant que nécessaire" celle du WWF Suisse. Ceux-ci

mettaient en cause la délimitation de la partie sud-ouest du secteur A´ de la

zone protégée, qui correspond à la limite de la zone de stationnement prévue

par le PPA "Entre le village et le port", précédemment critiquée par

les Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature. L'opposante

faisait valoir que cette délimitation de la zone protégée ne correspondait pas

aux périmètres protégés en application de l'inventaire fédéral des zones

alluviales d'importance nationale (objet no 206), de l'inventaire fédéral des

bas-marais d'importance nationale (objet no 647) et de l'inventaire fédéral des

sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (objet no

416). Elle critiquait également l'absence de zone tampon (v. art. 3 de

l'ordonnance sur les zones alluviales), ainsi que plusieurs dispositions de

l'arrêté.

Par décision du 2

avril 1996, le Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce a

levé cette opposition, tout en apportant un certain nombre de modifications au

projet d'arrêté. S'agissant de la délimitation du périmètre protégé en relation

avec le PPA "Entre le village et le port" (agrandissement du

parking), il a considéré qu'elle avait l'aval de la Confédération, qui avait

accepté de modifier les inventaires dans ce secteur.

D. Le WWF Vaud a

recouru contre cette décision le 16 avril 1996, reprenant en substance la même

argumentation que dans son opposition et contestant que le Conseil fédéral ait

accepté une dérogation aux périmètres de protection du site, en particulier

celui résultant de l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.

Département de la justice, de la police et des affaires militaires a rejeté ce

recours le 3 mars 1997. En bref, il a répété que la Confédération avait accepté

la modification des périmètres des divers inventaires fédéraux concernés, pour

permettre à la Commune de Chevroux de réaliser l'extension du parking du port.

Il a retenu que le Conseil fédéral avait d'ores et déjà accepté de modifier le

périmètre de l'objet no 416 de l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière

et d'importance nationale. S'agissant de l'inventaire des bas-marais, il a

considéré que si la délimitation précise de l'objet no 647 n'avait pas encore

été approuvée par le Conseil fédéral, le plan alors en consultation auprès du

canton ne comprenait pas le périmètre concerné par l'extension du parking. En

ce qui concernait les deux autres inventaires (zone alluviale et réserve

d'oiseaux d'eau et de migrateurs), il s'est référé à la correspondance échangée

avec l'Office fédéral de la protection de l'environnement, des forêts et du

paysage (OFEFP), selon laquelle la modification des périmètres interviendrait

lorsque le canton de Vaud aurait procédé au classement des rives de la Commune

de Chevroux. Le département a par ailleurs considéré qu'il n'y avait pas lieu

de prévoir une zone tampon au sud-ouest du section A´ et qu'il était admissible d'étendre l'aire de stationnement

au détriment de la végétation riveraine, cette extension répondant en

l'occurrence à un intérêt public prépondérant.

E. L'association

WWF Vaud a recouru contre cette décision le 10 mars 1997. Par lettre du 23

mars, elle a en outre précisé que son recours émanait "tant de la

section vaudoise du WWF que du WWF Suisse". Invitée à se

déterminer sur le caractère à première vue tardif de cette déclaration

d'adhésion du WWF Suisse au recours, elle a répondu, par l'intermédiaire de

l'avocat Jean-Claude Perroud, qu'elle avait toujours déposé ses recours de la

même manière, "considérant qu'elle agissait tant en son propre nom

qu'au nom du WWF Suisse et qu'elle était dès lors habilitée à se prévaloir de

sa qualité d'association d'importance nationale".

Département de la justice, de la police et des affaires militaires a renoncé à

répondre au recours.

Aux termes

des observations qu'ils ont déposées respectivement les 9 et 30 avril 1997, la

Municipalité de Chevroux et le Conservateur de la nature concluent au rejet du

recours. Après un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leurs

positions respectives. Leurs arguments seront développés plus loin, dans la

mesure utile.

A la

demande du juge instructeur, l'OFEFP a fourni le 27 avril 1998 des précisions

sur l'état des inventaires fédéraux concernés.

Considérants

1.

a) La procédure

d'adoption des arrêtés (ou décisions, selon la terminologie en vigueur depuis

le 13 mai 1996) et plans de classement prévus par la loi du 10 décembre 1969

sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) est calquée

sur celle des plans d'affectation cantonaux au sens de la loi du 4 décembre

1985.

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). En

particulier l'art. 73 LATC, dont l'alinéa 4 renvoie aux art. 60a, 61 et 62, est

applicable par analogie (art. 24 LPNMS). Dans sa teneur en vigueur au moment du

dépôt du présent recours (v. loi du 20 février 1996 modifiant la LATC, RLV 1996

p. 23), l'art. 60a al. 3 LATC prévoyait que la décision rendue par le

Département de la justice, de la police et des affaires militaires sur un

recours en réexamen d'opposition pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal

administratif dans les dix jours. Il s'agissait là d'une règle spéciale par

rapport au délai ordinaire de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi

du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),

dans sa teneur postérieure à la modification du 26 février 1996, entrée en

vigueur le 1er mai 1996 (RLV 1996 p. 36). Le Tribunal administratif a déjà eu

l'occasion de juger que ce délai ordinaire de vingt jours ne s'appliquait pas

aux contestations relatives aux plans d'affectation, qui faisaient l'objet de

la réglementation spéciale des art. 60 et 60a LATC (arrêt AC 96/0256 du 20

décembre 1996, consid. 2c). Le Tribunal fédéral a par ailleurs jugé qu'il

n'était pas arbitraire de considérer que la révision des art. 31 ss. LJPA

n'avait pas eu pour objet de supprimer le régime particulier de l'art. 60a al.

3.

LATC pour le délai de recours (ATF non publié du 18 décembre 1997, I P.

461/1997). La décision attaquée, du 3 mars 1997, indiquait donc à juste titre

qu'un éventuel recours devait être déposé auprès du Tribunal administratif dans

les dix jours suivant sa communication.

aa) Cette décision a

été communiquée à l'association WWF Vaud le 8 mars 1997 (v. mémoire de recours,

p. 1, "légitimation"), de sorte que le délai de recours est venu à

échéance le mardi 18 mars 1997. Expédié sous pli recommandé à l'adresse du

Tribunal administratif le 10 mars 1997, le recours de l'association WWF Vaud

est intervenu en temps utile.

bb) Par lettre du 23

mars 1997, le WWF Vaud s'est adressé au Tribunal administratif en ces termes :

"Dans le délai encore à notre disposition

(28 ct), nous précisons que notre recours émane tant de la section vaudoise du

WWF que du WWF Suisse.

"Nous vous remercions de prendre bonne

note de ce qui précède et vous prions d'agréer, [etc.]".

Considérant qu'il

s'agissait là d'une déclaration d'adhésion du WWF Suisse au recours déposé par

l'association WWF Vaud, et qu'elle apparaissait à première vue tardive, le juge

instructeur a invité le WWF Suisse soit à retirer cette déclaration, soit à

démontrer qu'il s'était trouvé sans sa faute dans l'impossibilité d'agir en

temps utile. Mandaté par le WWF Vaud et le WWF Suisse, l'avocat Jean-Claude

Perroud a répondu par lettre du 24 avril 1997 en ces termes :

"Le WWF Vaud m'avait déjà consulté de

manière ponctuelle au moment du dépôt de son recours et c'est à mon instigation

que la "déclaration d'adhésion" vous a été adressée, pour des motifs

purement formels. En effet, précédemment, l'association WWF Vaud a toujours

déposé ses recours de la même manière que dans cette procédure, considérant

qu'elle agissait tant en son propre nom qu'au nom du WWF Suisse et qu'elle

était dès lors habilitée à se prévaloir de sa qualité d'association

d'importance nationale. Pour ma part, il m'a paru préférable de le préciser. La

lettre en question n'avait pas d'autre prétention.

Je relève d'ailleurs que si la distinction que

vous semblez envisager devait avoir une incidence sur les moyens examinés par

le tribunal, l'association recourante devrait être protégée dans sa bonne foi,

un tel revirement nécessitant sans doute un avertissement".

Cette réponse paraît

suggérer que le Tribunal administratif aurait admis comme émanant également du

WWF Suisse des recours déposés par sa seule section vaudoise, sans référence

expresse à l'organisation faîtière. Il n'en est rien. Des recours au Tribunal

administratif ont été déposés tantôt conjointement par l'association WWF Vaud

et le WWF Suisse, deux fois par le seul WWF Suisse, le plus souvent par le seul

WWF Vaud. Dans ce dernier cas, le WWF Suisse n'a jamais été considéré comme

partie à la procédure (v. notamment arrêts AC 96/0013 du 28 avril 1998; AC

95/0282 du 11 novembre 1998).

cc) Le recours

s'exerce par acte écrit et signé de son auteur (v. art. 31 al. 1 et 2 LJPA).

Lorsque le recours est interjeté par un représentant, la volonté de ce dernier

d'agir au nom du représenté doit être, sinon exprimée clairement, tout au moins

reconnaissable pour l'autorité de recours. Or une telle volonté ne ressort en

rien de l'acte de recours déposé par l'association WWF Vaud et ne saurait

résulter du seul fait que celle-ci se désigne, dans l'en-tête de son papier à

lettre, comme une section du WWF Suisse. En l'occurrence ce dernier n'a en

aucune manière manifesté sa volonté de recourir avant qu'elle soit exprimée

dans la lettre du WWF Vaud du 23 mars 1997. Cette déclaration étant intervenue

hors du délai de recours de dix jours fixé par l'art. 60a al. 3 LATC, le

recours est irrecevable en tant qu'il émane du WWF Suisse.

dd) On observera enfin

que la récente modification de la LATC, qui a supprimé le délai de recours de

dix jours en matière de plans d'affectation au profit du délai ordinaire de

vingt jours (v. loi du 4 février 1998, RLV 1998 p. 85 ss, spéc. 93) ne change

rien à cette conclusion : la nouvelle réglementation du délai de recours ne

saurait être appliquée rétroactivement aux actes déposés avant son entrée en

vigueur.

b) Il n'y a par

ailleurs pas lieu de mettre en doute la recevabilité formelle du recours du WWF

Vaud par le fait qu'il a été déposé sous la seule signature de Serge Ansermet,

secrétaire régional. Il ressort en effet du dossier de l'autorité intimée que

celui-ci était au bénéfice d'une procuration signée de la présidente de cette association

et d'un autre membre du comité.

2.

Il convient en premier

lieu de rappeler dans ses grandes lignes le cadre constitutionnel et légal dans

lequel s'insère le plan de classement litigieux :

a) L'art. 24 sexies

al. 5 Cst. prévoit tout d'abord ce qui suit :

"Les marais et les sites marécageux d'une

beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous

protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des

installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une

forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la

protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des

fins agricoles.

Disposition transitoire : il y aura lieu de

démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état

d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages

ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et

entreprises après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de

Rothenthurm, tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du

canton de Zoug. L'état initial sera rétabli."

Cette disposition a

été concrétisée (voire corrigée ou nuancée) par le législateur à l'occasion de

l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la

protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; cette modification

résulte d'une novelle du 24 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996).

Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux

marais, d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux règles applicables

aux biotopes (les marais sont en effet des biotopes [v. ZBI 1996 p. 124,

consid. 3a]), pour autant que ces règles ne soient pas contraires à l'art. 24

sexies al. 5, et les sites marécageux (régis par les art. 23b à 23d; au

surplus, v. ci-dessous lit. c), d'autre part.

b) Plus généralement,

l'art. 18 LPN dispose que la disparition d'espèces animales et végétales

indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment

étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées (al. 1, première

phrase). Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les

roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les

haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle

dans l'équilibre naturelle ou présentent des conditions particulièrement

favorables pour les biocénoses (al. 1bis). Si, tous intérêts pris en compte, il

est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de

protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures

particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la

reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (art. 1 ter). La

végétation des rives jouit d'une protection particulière fixée par l'art. 21

LPN.

Suivant l'art. 18 a

LPN, le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne des

biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et

précise les buts visés par la protection (al. 1). Les cantons règlent la

protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. Ils prennent à

temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (al. 2).

c) Ces dispositions

légales ont été complétées avec l'adoption de diverses ordonnances; outre

l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur la protection des

bas-marais d'importance nationale (ci-après : OBM), on citera l'ordonnance du

1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière

et d'importance nationale (OSM) et celle du 28 octobre 1992 sur la protection

des zones alluviales d'importance nationale (OZA).

Il appartient au

Conseil fédéral d'adopter l'inventaire des bas-marais, des sites marécageux et

des zones alluviales d'importance nationale; il l'a fait simultanément à

l'adoption des trois ordonnances susmentionnées; outre la liste des objets

protégés, en annexe I, ces textes comportent, en annexe II, leur description,

accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Cependant, il incombe aux

cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres

tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets (art. 3 al. 1

OBM; art. 3 OSM et art. 3 OZA). En outre, ils prennent les mesures de

protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la

protection (art. 5 al. 1 OSM; v. dans le même sens art. 5 al. 1 OBM et art. 5

OZA); au demeurant, la description des objets figurant en annexe II constitue

pour eux une base contraignante pour concrétiser ces buts (art. 4 al. 2 OSM).

d) Il appartient

également au Conseil fédéral, en application de l'art. 11 de la loi fédérale du

20.

juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages

(RS 922.0) de délimiter les réserves de sauvagines et d'oiseaux migrateurs,

d'importance internationale et nationale. Tel est notamment l'objet de

l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de

migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM), qui comporte un

inventaire des périmètres à protéger.

e) L'adoption de

mesures de planification apparaît comme l'un des instruments privilégiés en

mains des cantons pour mettre en oeuvre les différentes exigences découlant de

ces textes (pour un exemple, v. ATF 124 II 19). Dans le cas d'espèce, le plan

et l'arrêté de classement litigieux, fondés sur les articles 20 et ss LPNMS,

ont précisément pour fonction principale d'assurer les mesures de protection

exigées par le droit fédéral. L'arrêté s'y réfère expressément; en particulier

son art. 1er est libellé comme suit (version corrigée par le Département de

l'agriculture, de l'industrie et du commerce en réponse à l'opposition du WWF

Vaud) :

"En vue d'assurer la sauvegarde de la

nature et du paysage d'une fraction du territoire de la Commune de Chevroux

(sites d'importance nationale pour les oiseaux d'eau, sites marécageux

d'importance nationale, bas-marais et zones alluviales d'importance nationale,

lac de Neuchâtel, écosystèmes palustres, grèves, étangs, cours d'eau, réseaux

de fossés, forêts, lisières, haies, falaises, exploitations agricoles, sites

archéologiques), il est institué à des fins esthétiques, biologiques,

scientifiques et éducatifs, une "zone protégée"."

3.

a) Lors de la mise en

consultation de l'ordonnance sur les sites marécageux, le Conseil d'Etat du

canton de Vaud avait demandé que la délimitation de l'objet no 416 (Grande

Cariçaie) tienne compte du projet d'extension du parking du port de Chevroux

(v. lettre du 18 décembre 1992 au chef du Département fédéral de l'intérieur).

C'est ainsi qu'une bande de terrain large d'environ 40 m, au nord-est du

parking actuel et correspondant à la totalité de la zone de stationnement A

prévue par le PPA "Entre le village et le port", a été exclue du

périmètre protégé (v. lettre de l'OFEFP du 22 décembre 1994 au chef du

Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports). Cette

délimitation a été entérinée par le Conseil fédéral lors de l'adoption de

l'ordonnance du 1er mai 1996, dont la description des objets fait partie

intégrante (v. lettre de l'OFEFP du 27 avril 1998 au Tribunal administratif et

carte annexée). Il s'ensuit que la limite sud-ouest du secteur naturel A´ de la

zone protégée par le plan de classement correspond bien à la limite du site

marécageux d'importance nationale, contrairement à ce que prétend le WWF Vaud.

b) Elle correspond

également à la délimitation de l'objet no 647 "grèves du lac" de

l'inventaire des bas-marais d'importance nationale telle qu'elle a été arrêtée

à l'occasion de la modification de l'OBM du 14 janvier 1998. Le déplacement

vers l'est de la limite du bas-marais, de manière à en exclure le secteur

destiné à l'agrandissement du parking du port de Chevroux, résulte très clairement

des cartes produites par l'OFEFP (v. annexe 5 de sa lettre du 27 avril 1998).

c) Il est en revanche

exacte que la zone alluviale d'importance nationale des grèves de

Chevroux-Portalban (objet non 206), telle qu'elle est décrite en annexe à l'ordonnance

du 28 octobre 1992 sur les zones alluviales, déborde la limite sud-ouest du

secteur naturel A´ du plan de classement et empiète d'une vingtaine de mètres

sur la zone de stationnement A destinée à l'agrandissement du parking (v.

cartes produites par l'OFEFP, annexes 2 et 3). Il n'est par ailleurs pas

contesté que cette délimitation de la zone alluviale corresponde à la nature

des lieux (roselière).

d) Il est également

exacte que la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance

internationale et nationale (objet no 5) s'étend très au-delà du périmètre de

protection prévu par la plan de classement, jusqu'à la route d'accès au port,

englobant la totalité du parking actuel, et des constructions sises dans la

zone d'utilité publique et la zone de résidences secondaires légalisées par le

PPA "Entre le village et le port".

4.

La délimitation d'un

objet d'importance nationale relève d'abord du Conseil fédéral et résulte pour

l'essentiel du périmètre tracé sur l'extrait de la carte nationale accompagnant

la description de l'objet. Il appartient cependant au canton de fixer les

limites précises des objets (v. notamment art. 3 al. 1 OZA). C'est de cette

compétence que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce

prétend avoir fait usage en faisant coïncider la limite du périmètre protégé

selon le plan de classement cantonal avec la limite de l'aire d'extension du

parking prévue par le PPA "Entre le village et le port". Cette

délimitation repose sur une pesée d'intérêts dans laquelle celui de la commune

à résoudre les problèmes de stationnement liés à l'exploitation du port a été

jugé prépondérant par rapport à la protection du biotope. Elle a obtenu l'aval

de l'OFEFP, qui n'entendait toutefois pas soumettre au Conseil fédéral la

modification des périmètres déjà "homologués" par le Conseil

fédéral (zone alluviale, réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs) avant que le

canton ait "mis en vigueur l'arrêté de classement de l'ensemble des

rives sises sur le territoire de la Commune de Chevroux". (v. lettre

du 22 décembre 1994 au chef du DTPAT).

Il est vrai que les

cantons conservent, dans la fixation précise des objets, une certaine liberté

d'appréciation tenant aux circonstances locales (v. K.-L. Fahrländer,

Commentaire de la LPN, n. 38 ad. art. 18a). La décision d'inclure ou non tout

ou partie de telle parcelle dans le périmètre à protéger devrait toutefois

reposer sur une appréciation objective de la nature des lieux, selon des

critères scientifiquement admis comme caractéristiques de la zone alluviale.

Or, en l'occurrence, ce n'est pas la nature des lieux, mais exclusivement des

considérations d'aménagement du territoire qui conduisent le canton à repousser

vers le nord-est la limite de la zone alluviale d'importance nationale. Il

n'est en effet pas contesté que la roselière des grèves de Chevroux s'étend

pratiquement jusqu'à la limite de la place de stationnement actuelle et qu'il

s'agit-là d'un biotope méritant protection au sens de l'art. 18 al. 1bis LPN,

dont rien, a priori, n'indique qu'il serait de valeur moindre que le reste de

la roselière. L'exclure de la zone alluviale d'importance nationale no 206 va

ainsi au-delà d'une simple opération consistant à préciser, à l'échelle

parcellaire, la délimitation exacte de cet objet, telle qu'elle résulte des

documents annexés à l'ordonnance du Conseil fédéral; il s'agit en fait qu'une

véritable modification du périmètre du site protégé, affectant quelque 12'000

m² de terrain. L'OFEFP prévoit d'ailleurs de soumettre cette modification au

Conseil fédéral, mais, contrairement à ce qui s'est fait pour la délimitation

du bas-marais et du site marécageux d'importance nationale, seulement après

l'adoption du plan cantonal de classement. Cette différence de procédure

n'apparaît guère compréhensible, dès lors que la délimitation des sites

naturels d'importance nationale obéit à des règles semblables, qu'il s'agisse

de bas-marais, de sites marécageux ou de zones alluviales (v. art. 18a et 23a

LPN; 3 OBN; 3 OSM; 3 OZA). Si une modification de la description de l'objet

figurant en annexe à l'ordonnance fédérale s'avère nécessaire, la hiérarchie

des normes commande qu'elle intervienne avant l'adoption des plans et

prescriptions cantonales d'exécution, lesquelles doivent être conformes à

l'ordonnance (v. art. 5 al. 2 lit. a OZA). En conséquence, s'il est concevable

de ne pas reconnaître à la totalité de la zone alluviale - telle qu'elle

résulte de la nature des lieux - le caractère d'importance nationale qui lui

assurerait la protection accrue résultant de l'art. 4 OZA, cette décision ne

peut être prise que par le Conseil fédéral. Jusque-là, la limite sud-ouest du

secteur A´ du plan de classement litigieux n'apparaît pas conforme au droit

fédéral et ne saurait être approuvée. Le recours s'avère donc bien fondé sur ce

point.

5.

Reste à examiner, dans

l'hypothèse où le Conseil fédéral modifierait dans le sens souhaité par le

canton et la commune le périmètre de l'objet no 206 de l'inventaire des zones

alluviales d'importance nationale et de l'objet no 5 de l'OROEM, si la décision

attaquée serait compatible avec les autres normes applicables en l'espèce.

a) L'exclusion de la

surface litigieuse du périmètre protégé par le plan de classement est

uniquement destinée à permettre l'adoption d'un plan partiel d'affectation prévoyant

à cet endroit l'extension de la place de stationnement pour véhicules et

bateaux (v. art. 20 du règlement du PPA "Entre le village et le

port"), dont la capacité serait portée à 800 places environ, contre 300 à

350.

actuellement. Un parking de cette importance est assujetti à une étude de

l'impact sur l'environnement (v. art. 2 de l'ordonnance du 19 octobre 1988

[OEIE] et ch. 11.4 de son annexe). Lorsque, comme en l'espèce, l'installation

soumise à l'EIE est prévue par un plan partiel d'affectation qui comporte des

mesures suffisamment détaillées pour qu'il soit possible de définir l'ampleur

et la nature de l'impact sur l'environnement, l'EIE doit être mise en oeuvre

dès l'élaboration du plan (v. art. 5 al. 3 OEIE et art. 3 al. 1 du règlement du

25.

avril 1990 d'application de l'OEIE [RSV 6.8]). Elle doit permettre de

déterminer si le projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de

l'environnement, c'est-à-dire à la loi sur la protection de l'environnement,

ainsi qu'aux dispositions concernant la protection de la nature, la protection

du paysage, la protection des eaux, la sauvegarde des forêts, la chasse et la

pêche (art. 3 al. 1 OEIE).

Dans le cas

particulier, l'EIE devrait notamment mettre en évidence les effets de

l'agrandissement du parking sur le milieu naturel contigu, tant du point de vue

hydrologique, biologique et paysager, que sous l'angle de la protection des

eaux contre la pollution et du bruit engendré par le trafic. Or aucune EIE n'a

semble-t-il été réalisée dans le cadre de l'élaboration du PPA "Entre le

village et le port". Sans doute la mise à l'enquête de ce PPA est-elle

antérieure à l'entrée en vigueur de l'OEIE, le 1er juin 1989; mais, dans la

mesure où le PPA n'était pas encore approuvé à cette date, l'autorité compétente

ne pouvait statuer sans que le dossier d'accompagnement contienne des

indications suffisantes pour tenir lieu de rapport d'impact et permettre de

juger la conformité du projet avec les prescriptions sur la protection de

l'environnement (v. art. 24 OEIE; ATF 118 Ib 603-604, consid. 7a; 117 Ib 300

consid 7d). Pour autant qu'on puisse en juger sur la base du dossier -

censément complet - transmis au Tribunal administratif, tel n'était pas le cas

en l'espèce; en particulier le rapport établi par le bureau d'ingénieurs-géomètres

O. Gilliand et M. Perrin le 13 octobre 1994 au sujet de l'extension de la place

de parc du port de Chevroux, est trop sommaire pour tenir lieu de rapport

d'impact, même s'il discute certaines questions liées à la justification du parking

et aux variantes envisagées, ainsi que certains des problèmes liés à

l'environnement.

b) On a vu que la

surface destinée à l'extension de la place de stationnement est occupée dans sa

presque totalité par la roselière. A ce titre elle bénéficie de la protection

particulière prévue par l'art. 18 al. 1bis LPN; elle ne doit pas être essartée

ni recouverte ou détruite d'une autre manière (v. art. 21 al. 1 LPN). Sa

suppression ne peut être autorisée qu'en faveur d'un projet qui ne peut être

réalisé ailleurs et qui ne contrevient pas à la législation en matière de

police des eaux et de protection des eaux (art. 22 al. 2 LPN). La destruction

d'un tel biotope doit en outre donner lieu à un remplacement adéquat (art. 18

al. 1 ter LPN).

Le département intimé

a pour sa part estimé que les conditions d'octroi d'une telle autorisation

étaient en l'occurrence remplies, l'art. 22 LPN permettant "à

l'autorité cantonale compétente d'autoriser la suppression de la végétation

existant sur les rives lorsque l'intérêt public l'exige." Ce faisant,

il s'est référé au texte de l'art. 22 al. 2 LPN dans sa teneur initiale,

antérieure à la modification que lui a apporté l'art. 75 ch. 2 de la loi du 24

janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), en vigueur depuis le 1er

novembre 1992 (RS 814.20). Cette modification avait pour but de renforcer la

protection de la végétation riveraine (v. FF 1987 II 1190). L'art. 22 al. 2 LPN

dispose désormais que l'autorité cantonale "peut autoriser la

suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui

ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation

en matière de police des eaux et de protection des eaux." On notera

que cette formulation ne correspond pas exactement au texte allemand de la

norme, selon lequel l'autorité cantonale "kann die Beseitigung der

Ufervegetation in den durch die Wasserbaupolizei- oder

Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fällen für standortgebundene Vorhaben

bewilligen.". Elle ne correspond pas non plus au texte français du

projet du Conseil fédéral, mal rédigé, mais plus fidèle au texte allemand ("Elle

peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives

dans les cas admis par les législations sur la police ou la protection des eaux

pour les projets imposés par leur destination."[FF 1987 II 1228]) et

adopté sans discussion par les chambres (BO CE 1988 p. 665-555; BO CN 1989 p.

1089-1090). La divergence provient sans doute des corrections qui ont été

apportées à la version française après que la commission de rédaction l'avait

approuvée (v. à ce sujet la déclaration du conseiller national Rebeaud,

rapporteur de langue française, avant le vote final, BO CN 1991 p. 192). Il ne

fait ainsi pas de doute, malgré l'ambiguïté du texte français, que le lien établi

par le législateur entre l'autorisation exceptionnelle et la législation sur la

police des eaux et la protection des eaux a pour conséquence un renforcement de

la protection de la végétation riveraine, en ce sens qu'aucune autorisation ne

peut être délivrée pour d'autres projets que ceux admis par ces deux lois (v.

Hans-Peter Jenni, Commentaire de la LPN, n. 13 ad. art. 22 p. 475). Des

exceptions fondées sur la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des

cours d'eau (LACE) sont envisageables lorsqu'il en va de la protection des

personnes et des biens matériels importants (art. 1er, 3 et 4 LACE). S'agissant

des atteintes fondées sur la loi sur la protection des eaux, il s'agira des

endiguements et corrections de cours d'eaux (art. 37 LEaux), de la couverture

ou mise en terre de cours d'eaux (art. 38 LEaux), de l'introduction de

substances solides dans les lacs (art. 39 LEaux), du curage et de la vidange

des bassins de retenue (art. 40 LEaux), de l'élimination des détritus flottants

accumulés près des ouvrages de retenue (art. 41 LEaux), de prélèvement et de

déversement d'eau (art. 42 LEaux en relation avec les art. 29 et ss LEaux) et

de l'exploitation de gravier, de sable ou d'autres matériaux (art. 44 LEaux)

(v. Jenni, op. cit., n. 14 et 15 ad. art. 22 LPN).

La protection accordée

à la végétation riveraine est ainsi la même que celle dont bénéficie le cours

ou le plan d'eau adjacent; elle ne va pas au-delà. Il n'est par conséquent pas

d'emblée exclu d'aménager un parking à la place d'une roselière lorsque les

conditions qui permettraient d'autoriser le même ouvrage par remblayage d'un

lac sont remplies. Mais cela suppose que cette construction ne puisse

être érigée en un autre lieu, qu'elle soit située dans une zone bâtie, que des

intérêts publics prépondérants l'exigent et que l'objectif visé ne puisse être

atteint autrement (v. art. 39 al. 2 lit. a LEaux). L'octroi d'une telle

autorisation exceptionnelle requiert ainsi une pesée soigneuse et complète des

intérêts en présence, qui ne peut de surcroît être effectuée, pour un projet

soumis à EIE, qu'une fois cette dernière achevée (art. 21 al. 2 OEIE). Or on a

vu que le dossier n'était en l'occurrence pas suffisant pour permettre une EIE.

Il est au demeurant excessivement sommaire sur la question du dimensionnement

du parking, citant à ce propos des directives de la Confédération et du canton,

en partie divergentes et suivant lesquelles la capacité actuelle du parking

serait suffisante pour le nombre de places d'amarrage dans le port (v. rapport

O. Gilliand et M. Perrin du 13 octobre 1994, ch. 2.1, p. 3). Le dossier, ainsi

que la décision attaquée, sont également muets sur les mesures de remplacement

qui devraient obligatoirement accompagner la suppression de 10 à 12'000 m² de

roselières (art. 18 al. 1ter LPN et 39 al. 3 LEaux).

c) Lorsque

l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation

nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, l'art. 25a LAT exige

qu'une autorité chargée de la coordination soit désignée (al. 1er). Cette

autorité est notamment chargée de veiller à la concordance matérielle ainsi

que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions

(al. 2 lit. d). Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des

plans d'affectation (al. 4). Ils s'imposent non seulement dans les procédures

de planification qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations

spéciales (v. ATF du 24 février 1995, ZBl 1995 p. 519, consid. 3; FF 1994 III

1074), mais aussi lorsque des procédures de planification relevant d'autorités

différentes sont étroitement liées. Tel est manifestement le cas en l'espèce,

où l'affectation du secteur litigieux dépend de la délimitation respective d'un

plan partiel d'affectation communal et d'un plan de classement cantonal. A

défaut de pouvoir être adoptés simultanément par la même autorité, ces deux

plans devaient au moins faire l'objet d'une pesée globale de tous les intérêts

en présence, qu'ils touchent à l'aménagement du territoire, à la protection de

l'environnement ou à la protection de la nature et du paysage, et ce au plus

tard au stade du traitement des oppositions. Cela n'a pas été le cas.

L'opposition des Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature au

PPA "Entre le village et le port" est toujours pendante. Le Conseil

d'Etat n'a en effet approuvé que partiellement ce PPA, suspendant notamment

l'approbation de la fraction de la zone de stationnement A destinée à

l'extension du parking, la procédure concernant ce secteur devant être jointe à

celle relative à l'adoption de l'arrêté de classement des rives du lac de

Neuchâtel sur le territoire de la Commune de Chevroux. Sa décision, du 23 juin

1989, prévoyait également la suspension de l'instruction de la requête des

Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature, qui devait être "reprise

d'office avec la procédure d'adoption de l'arrêté de classement, conjointement

avec les éventuelles requêtes qui seraient déposées contre ledit arrêté de

classement". Or cette procédure n'a pas été reprise à l'occasion du

recours du WWF Vaud contre la décision du Département de l'agriculture, de

l'industrie et du commerce levant son opposition au projet d'arrêté de

classement. Certes la compétence pour statuer sur les recours en réexamen d'oppositions

aux plans d'affectation a été transférée, à partir du 23 février 1994, au

Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, s'agissant

des plans communaux ou intercommunaux, et au Département de la justice, de la

police et des affaires militaires, s'agissant des plans d'affection cantonaux,

auxquels étaient assimilés les arrêtés de classement (v. art. 60a et 73 LATC et

art. 24 LPNMS, tels que modifiés par arrêté du Conseil d'Etat du 9 février

1994, RLV 1994 p. 37). Cette répartition des tâches n'aurait cependant pas

empêché le Département de la justice, de la police et des affaires militaires

de reprendre, par attraction de compétence, le recours des Ligues suisse et

vaudoise pour la protection de la nature contre le PPA "Entre le village

et le port". En omettant de le faire, il a violé non seulement le principe

de coordination dont le Conseil d'Etat voulait assurer le respect, mais encore

le droit d'être entendu des deux associations en question.

6.

En résumé, le

département intimé a d'une part excédé la compétence que lui donne l'art. 3 al.

1.

OZA, d'autre part statué sur l'opposition du WWF sur la base d'un dossier

incomplet, ne permettant ni d'apprécier correctement les impacts du parking

litigieux du point de vue de la protection de l'environnement, de la nature et

du paysage, ni de s'assurer, sur la base d'une pesée globale des intérêts en

présence, que ce projet répondait à un intérêt public prépondérant au sens des

art. 22 LPN et 39 al. 2 LEaux. Le recours doit en conséquence être admis et la

cause renvoyée au Département de la sécurité et de l'environnement (à qui

appartient désormais la compétence d'adopter les décisions de classement

prévues par la LPNMS [art. 5 du règlement du 12 novembre 1997 sur les

départements de l'administration]). Ce département, qui est également compétent

pour délivrer l'autorisation d'essartage de l'art. 22 al. 2 LPN, paraît en

effet le mieux à même d'assurer la coordination exigée par l'art. 25a LAT. Il

lui incombera soit d'adapter la limite sud-ouest du secteur A' du plan de

classement litigieux au périmètre de la zone alluviale d'importance nationale

no 206 tel qu'elle est délimitée par le Conseil fédéral, soit, si ce dernier

modifie le périmètre en question, de rendre une nouvelle décision après que les

lacunes du dossier, notamment sous l'angle de l'EIE, auront été comblées.

7.

On observera que seule

l'inclusion de la surface destinée à l'agrandissement du parking dans le

secteur naturel A' du plan de classement, demeure litigieuse. Les recours successifs

du WWF Vaud ne portent en effet que sur cet aspect du plan. Quant au recours

interjeté par la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel,

ainsi que par Roger Wolf et consorts, contre la décision confirmant la levée de

leurs oppositions audit plan de classement, il a été rejeté (arrêt AC 97/0029

du 14 février 2000). Rien ne s'oppose donc à ce que le plan et la décision de

classement (cette dernière telle qu'amendée par le Département de

l'agriculture, de l'industrie et du commerce), soient d'ores et déjà approuvés

par le département compétent (v. art. 73 al. 4 et 61 al. 1 LATC), sous réserve

d'une extension ultérieure du périmètre protégé au cas où l'opposition du WWF

Vaud serait finalement admise. Les mesures de protection non contestées

pourraient ainsi entrer en vigueur immédiatement.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le

recours du WWF Suisse est irrecevable.

II. Le

recours de l'association WWF Vaud est admis.

III. La

décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires

du 3 mars 1997 est réformée comme suit :

I. Le

recours formé par l'association WWF Vaud est admis.

II. La

décision rendue le 2 avril 1996 par le Département de l'agriculture, de

l'industrie et du commerce levant l'opposition de l'association WWF Vaud au

projet d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses abords

et rives sur la Commune de Chevroux, est annulée.

III. Les

frais d'instruction sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. La

cause est renvoyée au Département de la sécurité et de l'environnement pour

nouvelle décision au sens des considérants.

V. Il

n'est pas perçu d'émolument de justice.

VI. L'Etat

de Vaud versera à l'association WWF Vaud, par l'intermédiaire du Département de

la sécurité et de l'environnement, une indemnité de 1'000 (mille) francs à

titre de dépens.

ft/pe/Lausanne, le 14 février 2000

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)