AC.1997.0029

TA - AC.1997.0029 - 2000-02-14 - CORPORATION PECHEURS PROFESSIONNELS DU LAC DE NEUCHÂTEL ET CRTS c/DJPAM/DAIC/Chevroux

14 février 2000Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Du 7 novembre au 6

décembre 1995, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a

mis à l'enquête un projet de plan et d'arrêté de classement destinés à

instaurer, de part et d'autre du port de Chevroux et de ses abords, des mesures

de protection de la nature et du paysage. Les lieux figurent en effet aussi

bien à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites approuvé par

le Conseil d'Etat le 16 août 1972 (objet no 172), qu'à l'inventaire fédéral des

paysages, sites et monuments naturels (ch. 1208 de l'annexe à l'ordonnance du

Conseil fédéral du 10 août 1977 [OIFP] RS 451.11). Il est également inscrit

dans d'autres inventaires dont il sera question plus loin. Le projet d'arrêté

de classement prévoit l'abrogation, à l'intérieur du périmètre de la zone

protégée, du plan d'extension cantonal no 24 quater, adopté par le Conseil

d'Etat le 3 janvier 1967, lequel comporte déjà des mesures de protection de la

nature, notamment par l'instauration d'une zone de verdure et d'une réserve

naturelle.

Au nord-est du port et

de sa route d'accès, le périmètre de la zone protégée est subdivisé en trois

secteurs (A´, B´ et C). Le secteur naturel A´ couvre une portion de grève et de

forêt riveraine sur une longueur d'environ 1,9 km (entre la zone du port et la

frontière fribourgeoise) et une profondeur d'environ 750 m. Sa limite

correspond au sud-est à celle de la végétation forestière et au nord-ouest à la

rive du lac; au sud-ouest elle est en grande partie parallèle à la route

d'accès au port. Le secteur lacustre B´ englobe une partie du lac de Neuchâtel,

limitée au sud-ouest par le port de Chevroux, au nord-est par la frontière

cantonale et au nord-ouest par une ligne approximativement parallèle au rivage,

à une distance de cinq à six cents mètres de celui-ci; il englobe également une

partie de la baie d'Ostende. Les limites lacustres de ce secteur correspondent

à celles de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance

internationale et nationale définie en application de l'ordonnance du Conseil

fédéral du 21 janvier 1991 (OROEM, annexe 1, objet no 5). Le secteur de

transition C couvre une surface réduite, au lieu-dit "Ostende".

Le périmètre protégé au

sud-ouest du port de Chevroux n'est pas contesté dans le cadre de la présente

procédure.

B. La mise à l'enquête de

ce plan a suscité, entre autres oppositions, celle de la Corporation des

pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, au motif que les balises

délimitant le secteur lacustre B´ "seraient placées beaucoup trop

profondes et rendraient la pratique de la pêche impossible (...)",

ainsi que l'opposition collective de Roger Wolf et six consorts, dont les

actuels recourants. Cette dernière n'était pas motivée, mais il résulte de la

décision sur opposition que ses auteurs demandaient également que la limite du

secteur lacustre B´ soit rapprochée de la rive et, d'autre part, que la limite

sud-est du secteur naturel A´, correspondant à la lisière forestière, soit

déplacée au pied de la côte, soit en dehors de leurs propriétés.

Par décision du 2

avril 1996, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a

levé l'opposition de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de

Neuchâtel, au motif que "la limite [était] fixée par

l'Ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance

internationale et nationale et que les dispositions restrictives de l'Arrêté

découl[aient] directement de l'application de cette ordonnance."

Par décision du même jour, il a également rejeté l'opposition de Roger Wolf et

consorts, pour le même motif s'agissant de la limite du secteur lacustre B´, et

en considérant, s'agissant du secteur naturel A´, que le maintien d'un

boisement de valeur dans la côte constituait une zone tampon pour la zone

alluviale d'importance nationale située à sa base, de sorte qu'il y avait un

intérêt prépondérant à intégrer ce secteur dans le périmètre protégé.

C. La Corporation des

pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, ainsi que Roger Wolf et consorts,

ont recouru contre ces décisions le 15 avril 1996. Reprenant ses griefs

relatifs au balisage du secteur lacustre B´, la première contestait que

l'ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs obligeât le

canton de Vaud à prendre les mesures mises à l'enquête. Les seconds invoquaient

le même argument et mettaient en outre en cause, s'agissant - semble-t-il - du

secteur naturel A´, les restrictions qui leur seraient imposées dans l'usage de

leurs constructions. Ils incriminaient aussi la pose des balises, jugées

inesthétiques et onéreuses à l'excès.

Le Département de la

justice, de la police et des affaires militaires a rejeté ces recours le 3 mars

1997. En bref, il a répété que la limite du secteur lacustre B´ correspondait

rigoureusement à la limite de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs

prévue par l'OROEM, que le balisage de ce secteur ne découlait pas du projet de

plan et d'arrêté de classement, mais de l'OROEM elle-même, ainsi que de l'ordonnance

du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses, qu'aucune

construction ni aucun accès appartenant à Roger Wolf et ses consorts ne se

trouvait dans des secteurs où la circulation des piétons était restreinte,

qu'enfin les travaux de nettoyage forestier étant réservés dans les secteurs

naturels, le projet de plan et d'arrêté de classement n'entraînait pour eux

aucune modification par rapport à la situation existante.

D. La Corporation des

pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, ainsi que Roger Wolf, Jean-Claude

Müller, Pierre Marmier, Ivan Jaquier et Jean-Paul Zryd, ont recouru contre

cette décision le 14 mars 1997, concluant à son annulation et à ce que le

dossier soit "renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle prépare un

nouveau projet garantissant l'exercice de la pêche".

Le Département de la

justice, de la police et des affaires militaires a renoncé à répondre au

recours.

La Municipalité de

Chevroux a déposé des observations le 9 avril 1997 sans formuler de conclusions

précises sur le recours de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de

Neuchâtel, elle s'associe aux craintes de cette dernière s'agissant des

inconvénients que présente, pour l'exercice de la pêche professionnelle,

l'amarrage de balises délimitant le secteur interdit à la navigation. Elle

conclut implicitement au rejet du recours de Roger Wolf et consorts.

Le Conservateur de la

nature s'est déterminé sur le recours les 3 et 15 avril 1997. En bref, il met

en doute la qualité pour recourir de Roger Wolf et consorts et relève que leur

recours, qui porte exclusivement sur la délimitation et sur les normes

applicables dans le secteur lacustre B´ du projet de plan de classement, ne

traite que de points qui n'ont pas été soulevés dans leur opposition, ni dans leur

recours au département intimé. Il conclut au surplus au rejet du recours.

Constatant que le

recours était dépourvu de conclusions s'agissant de la délimitation de la zone

A´ et que sa motivation, sur ce point, se limitait à la phrase suivante : "Quant

aux agriculteurs, ils souhaitent pouvoir exercer leurs activités en se rendant

sur leurs parcelles sans être l'objet d'entraves dont l'utilité est

douteuse." (écriture du 21 mai 1997), le juge instructeur a invité

Roger Wolf et consorts à motiver leur recours conformément à la loi et à

préciser leurs conclusions dans la mesure où ils contesteraient la délimitation

et la réglementation du secteur A´ du plan de classement litigieux. Il les a

également invité à justifier leur qualité pour recourir. On reviendra plus loin

sur leur réponse, du 26 mars 1998.

Considérants

1.

L'art. 37 al. 1 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA) reconnaît le droit de recourir à quiconque est atteint par la décision

attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée. Cette délimitation correspond à celle des art. 103 lit. a OJ et 49 PA

(v. exposé des motifs et projet de loi modifiant la LJPA, du 13 décembre 1995,

p. 13 et ss); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du

Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (RDAF 1997 I 146). Un intérêt

de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que

n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport

spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 125 I 9, consid. 3c;

124.

V 398 consid. 2b et les références); il faut en outre que l'admission du

recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF

121.

II 43, consid. 2c aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du

litige existe, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de

manière immédiate à la situation personnelle du recourant (Pierre Moor,

Droit administratif, vol. II, ch. 5.6.2.1, p. 414).

a) Aux termes de ses

statuts, la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel est une

association au sens des art. 60 ss du Code civil. Elle a notamment pour but "de

grouper les pêcheurs du lac de Neuchâtel, de soutenir d'une manière générale

tous les intérêts de ces pêcheurs, et d'obtenir : (a) de bonnes lois et arrêtés

concernant la pêche; (b) la protection de la profession; (...)". Cette

association ne prétend pas être touchée elle-même dans ses intérêts propres de

personnes morales, comme pourrait l'être n'importe quel particulier. Elle peut

en revanche se prévaloir d'une disposition spéciale réservée par l'art. 37 al.

2.

LJPA, à savoir l'art. 67 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche, qui

confère le droit de recourir aux associations cantonales qui se vouent à la

protection des intérêts généraux de la pêche, de la faune et de la nature,

lorsque ces intérêts sont en cause. Tel est manifestement le cas ici.

b) Lors de la mise à

l'enquête publique du projet de plan et d'arrêté de classement, Roger Wolf et

consorts ont déposé une opposition non motivée. Sur la base d'informations

données lors d'une séance du 6 février 1996, qui n'a pas laissé d'autre trace

au dossier qu'une mention dans la décision du Département de l'agriculture, de

l'industrie et du commerce, ce dernier a considéré que l'opposition portait

d'une part sur l'étendue de la zone B´ et l'interdiction de naviguer qui lui

est liée, d'autre part sur le tracé de la limite sud de la zone A´. Dans le

recours qu'ils ont ensuite formé auprès du Département de la justice, de la

police et des affaires militaires contre le rejet de leur opposition, Roger

Wolf et consorts ont fait valoir des moyens qui se confondaient avec ceux

invoqués par la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel à

l'encontre de la délimitation de la zone B´; ils n'avançaient aucun moyen

s'agissant de la délimitation du secteur A´. Dans le présent recours, que Roger

Wolf et consorts ont formé conjointement avec la Corporation des pêcheurs

professionnels du lac de Neuchâtel, les moyens invoqués concernent

exclusivement la délimitation du secteur lacustre B´; tout au plus peut-on

lire, dans une écriture déposée spontanément le 21 mai 1997 : "Quant

aux agriculteurs, ils souhaitent pouvoir exercer leurs activités en se rendant

sur leurs parcelles sans être l'objet d'entraves dont l'utilité est

douteuse".

Appelés à justifier

leur qualité pour recourir et à préciser leurs conclusions (le recours et

l'écriture complémentaire du 21 mai 1997 ne permettent pas de savoir en quoi le

plan ou l'arrêté de classement devrait être annulé ou modifié dans le secteur

A´), Roger Wolf et consorts ont répondu en substance que Roger Wolf,

Jean-Claude Müller et Pierre Marmier étaient propriétaires de parcelles dans le

périmètre de la zone protégée, qu'Ivan Jaquier était garde-port et lui aussi

propriétaire, mais avait été oublié dans la liste figurant dans le projet

d'arrêté, qu'enfin Jean-Paul Zryd était membre de la Commission de

l'environnement de la Fédération des lacs jurassiens, délégué de l'Union suisse

du yachting. Ils n'ont par ailleurs pas formulé de conclusions s'agissant de la

délimitation du secteur A´, se contentant d'affirmer que s'ils "re[cevaient]

l'assurance que les dispositions du projet d'arrêté se[raient] respectées

en ce qui concerne la zone A´, ils [seraient] prêts à retirer

leur pourvoi sur ce point."

aa) Le secteur

lacustre B´ se caractérise par une interdiction de toute navigation, ainsi que

de l'usage d'engins de plage. Les activités de la pêche professionnelle, ainsi

que la navigation permettant d'assurer l'entretien, la conservation et la

protection de la rive, restent autorisées. En outre, les disposition de l'OROEM

y sont applicables, ce qui implique notamment que la chasse y est interdite et

que les animaux ne doivent pas être dérangés (v. art. 5 al. 1 lit. a et b

OROEM). Le fait que Roger Wolf, Jean-Claude Müller, Pierre Marmier et -

peut-être - Ivan Jaquier, soient propriétaires terriens dans le périmètre

protégé, n'explique pas en quoi ils seraient, plus que d'autres habitants de la

Commune de Chevroux ou usagers du lac de Neuchâtel, touchés personnellement par

les mesures de protection relatives au secteur lacustre. Ils n'établissent

ainsi pas avec l'objet du litige l'existence d'un rapport spécial, direct et

digne d'être pris en considération. Il en va de même pour Jean-Paul Zryd, à qui

son appartenance à la Commission de l'environnement de la Fédération de la

voile des lacs jurassiens ne confère de surcroît pas une qualité particulière

pour agir. Leur recours est par conséquent irrecevable en tant qu'il est dirigé

contre la délimitation du secteur lacustre B´ et les mesures de protection qui

s'y rapportent.

bb) Il n'en va pas

différemment s'agissant du secteur naturel A´. Sur ce point, le recours est en

effet dépourvu aussi bien de motifs que de conclusions précises : il n'expose

pas pour quels motifs cette partie du plan et de l'arrêté litigieux serait

contraire au droit ou reposerait sur une constatation inexacte ou incomplète des

faits; il ne permet pas non plus de savoir en quoi elle devrait être annulée ou

modifiée. Le recours ne satisfait ainsi pas aux exigences de l'art 31 al. 2

LJPA, et les recourant n'y ont pas remédié dans le délai qui leur a été

expressément imparti pour ce faire (v. lettre du juge instructeur du 5 mars

1998). Leur dernière prise de position, selon laquelle ils seraient prêts à

retirer leur pourvoi concernant le secteur A´ s'ils avaient l'assurance que les

dispositions du projet d'arrêté seront respectées, confine d'ailleurs à

l'absurde : on ne voit pas comment on peut raisonnablement recourir contre une

réglementation dont on souhaite par ailleurs avoir l'assurance qu'elle sera

appliquée !

c) Au demeurant, si le

recours portait sur le tracé de la limite nord-est du secteur A´, il serait

manifestement mal fondé, pour les motifs exposés dans la décision du

Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 2 avril 1996

(ch. 2) et dans la décision attaquée (en particulier au consid. 6. VI lit. c à

e, p. 22 à 24). D'ailleurs la limite de la zone protégée par le plan de

classement correspond, à cet endroit, à celle de l'objet no 416 de l'inventaire

fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance

nationale (Grande Cariçaie) telle qu'elle résulte de l'annexe 2 de l'ordonnance

du Conseil fédéral du 1er mai 1996 (RS 451.35). Suivant la description générale

du site, le sommet des falaises boisées, dominant les grèves, constitue en

général la limite naturelle du paysage, séparant les terrains marécageux de

l'arrière pays à vocation agricole.

2.

La Suisse est partie à

la Convention relative aux zones humides d'importance internationale

particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau, conclue à Ramsar le 2

février 1971 (RS 0.451.45). A ce titre, elle s'est engagée à désigner les

parties de son territoire à inclure dans la liste des zones humides

d'importance internationale et à en favoriser la conservation en créant des

réserves naturelles. Conformément à ces obligations, la loi fédérale du 20 juin

1986.

sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP)

charge le Conseil fédéral de délimiter des réserves de sauvagines et d'oiseaux

migrateurs d'importance internationale et nationale (art. 11 al. 1 et 2 LChP),

ainsi que d'édicter les dispositions concernant la protection dans ces réserves

(al. 6). Tel est notamment l'objet de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les

réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et

nationale (OROEM), qui comporte un inventaire des réserves comprenant, pour

chaque zone protégée, une représentation cartographique du périmètre et une

description de la zone, le but visé par la protection, les mesures

particulières pour la protection des espèces, ainsi que la durée de validité de

ces mesures. La réserve de Chevroux-Portalban constitue l'objet no 5 de

l'inventaire annexé à l'OROEM. Elle "est caractérisée par des

roselières étendues dont la bordure côté lac est richement structurée. Elle

sert aussi bien de lieu de repos hivernal pour un grand nombre d'oiseaux

aquatiques que de lieu de séjour estival pour de nombreux oiseaux

nicheurs". Les mesures particulières de protection des espèces

résultant de l'inventaire sont les suivantes :

"- La chasse est interdite pendant toute

l'année.

- La réserve ne peut être traversée à pied que

sur les sentiers balisés, sauf pour l'exploitation agricole et forestière ainsi

que l'entretien des rives et des biotopes.

- Toute navigation ainsi que les sports

nautiques sont interdits pendant toute l'année à l'intérieur de la réserve.

Exception faite pour l'accès du port de Glétterens et pour l'utilisation de

bateaux par les pêcheurs professionnels pour l'exercice de la pêche, pour

l'utilisation de bateaux de la police, ou pour la surveillance et l'entretien

des biotopes.

- Les chiens doivent être tenus en laisse à

l'intérieur de la réserve."

Le périmètre du

secteur lacustre B´ du plan de classement litigieux correspond rigoureusement

au périmètre de la partie vaudoise du lac de Neuchâtel incluse dans la réserve

d'oiseaux d'eau et de migrateurs délimitée par Conseil fédéral. Les mesures de

protection prévues dans ce secteur par le projet d'arrêté, en particulier

l'interdiction d'y naviguer (sauf exceptions en faveur de la pêche

professionnelle et la navigation liée à l'entretien, la conservation et la

protection de la rive), sont elles-mêmes calquées sur les mesures de protection

édictées par le Conseil fédéral. S'agissant du secteur lacustre B´, le projet

de plans et d'arrêté de classement est ainsi dépourvu de toute portée propre

par rapport aux restrictions découlant déjà de l'OROEM.

3.

Dans le présent

recours, la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel s'en

prend exclusivement à la pose des balises qui devront marquer, à 500 ou 600 m

du rivage, la limite de la zone interdite à la navigation. Elle fait valoir que

ces balises et leurs ancrages, dans lesquels les filets risquent de se prendre,

constitueront une entrave à la pêche professionnelle. Le recours conclut en

conséquence à ce que le dossier soit renvoyé à l'autorité intimée "afin

qu'elle prépare un nouveau projet garantissant l'exercice de la pêche";

il ne précise cependant pas exactement en quoi devraient consister les

modifications attendues. Il paraît toutefois ressortir des différentes

écritures que la recourante se satisferait d'une signalisation posée à 300 m du

rivage plutôt qu'à 600 m (v. lettre du 21 mai 1997).

a) Comme l'ont déjà

dit et redit les départements intimés, le balisage du plan d'eau interdit à la

navigation ne fait pas l'objet du plan et de l'arrêté de classement litigieux,

qui ne contiennent aucune prescription à cet égard. L'obligation de signaler

l'interdiction au moyen de bouées résulte directement de l'art. 37 de

l'ordonnance sur la navigation dans les eaux suisses (ONI, RS 747.201.1). Il va

de soi que les bouées doivent marquer visuellement les limites de l'espace

interdit à la navigation. Ainsi le plan ou l'arrêté de classement ne sauraient

prévoir pour la signalisation un emplacement qui ne correspondrait pas à la

limite de la voie navigable, à moins de contrevenir à l'ONI. Pour autant que ce

soit à cela que tend le recours, il apparaît manifestement mal fondé.

b) Il en va de même

dans la mesure où le recours tendrait à la réduction du secteur interdit à la

navigation. On a vu que le périmètre de ce secteur découlait directement de

l'OROEM. Sa modification est du seul ressort du Conseil fédéral (art. 11 al. 1

et 2 LChP), hormis les cas de minime importance (v. art. 3 OROEM), ce qui ne

serait pas le cas ici. En faisant correspondre la limite lacustre du secteur B´

avec celle de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs, le Département de

l'agriculture, de l'industrie et du commerce s'est conformé strictement à

l'obligation que l'art. 6 al. 2 OREM fait au canton de prendre en considération

dans ses plans d'affectation les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs.

c) On observera enfin

que les modalités techniques de signalisation du plan d'eau n'ont pas à être

réglées par le plan ou l'arrêté de classement; elles sont du ressort du

Département de la sécurité et de l'environnement, dont il n'y a pas lieu de

douter qu'en mettant en place le balisage de la réserve, il aura égard aux

intérêts de la pêche professionnelle dans toute la mesure compatible avec le

respect de l'ONI.

4.

Les considérants qui

précèdent conduisant au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable,

un émolument de justice sera mis à la charge de ses auteurs (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable en tant qu'il émane de Roger Wolf et consorts; il est pour le

surplus rejeté.

II. La décision du

Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 3 mars

1997 confirmant le rejet des oppositions de la Corporation des pêcheurs

professionnels du lac de Neuchâtel et de Roger Wolf et consorts au projet

d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses rives sur le

territoire de la Commune de Chevroux, est confirmée.

III. Un émolument

de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

ft/pe/Lausanne, le 14 février 2000

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)