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Décision

AC.1997.0104

TA - AC.1997.0104 - 2005-03-30 - PARISOD/Service de l'aménagement du territoire, Municipalité de Forel (Lavaux)

30 mars 2005Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le recourant est propriétaire en zone agricole de la ferme,

transformée en 1947 notamment, que sa famille occupe depuis plusieurs générations.

Il y a détenu du bétail jusqu'en 1992 ou 1993. Horticulteur-paysagiste de

formation, il a progressivement passé d'une activité mixte d'agriculteur et de

paysagiste pour orienter son activité vers celle de paysagiste, que son fils a

reprise désormais. Il ne cultive pas de fleurs mais deux champs proches de la

ferme sont plantés d'une pépinière de sapins.

Le bâtiment a fait l'objet de diverses autorisations

de construire.

Les autorisations communales (permis de construire)

figurent au dossier (sauf celle de 1980), notamment dans celui du Service de

l'aménagement du territoire.

En revanche, les autorisations cantonales

correspondantes ne figurent pas toutes au dossier, où manque notamment le

préavis du 30 mars 1992 évoqué ci-dessous. Il n'est cependant pas contesté que

les autorisations cantonales ont été délivrées.

Les autorisations communales délivrées l'ont été

sous les désignations suivantes:

1980 création

d'un hangar pour le compte de Roger Parisod

1983 agrandissement

d'un hangar

1986 transformation

de la ferme existante - création de 2 logements (plan de situation du 11.7.1986)

1992 agrandissement

et création de locaux professionnels (enquête du 24 avril au 13 mai 1992, plan

de situation du 14.4.1992). La synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC

du 22 mai 1992 contient notamment le passage suivant:

"Le Service de l'aménagement

du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre

l'autorisation spéciale requise pour le motif suivant :

S'agissant de travaux de

transformation et d'agrandissement d'un bâtiment existant déjà préavisés

favorablement par le Service de l'aménagement du territoire en date du 30 mars

1992, ledit Service délivre l'autorisation exigée par les dispositions des articles

81 et 120 lettres a LATC.

Document annexé : Dossier d'examen

préalable en retour."

1992 excavation

sous l'agrandissement et création de locaux professionnels (plan de situation

du 9.7.1992, enquête du 7 au 27 juillet 1992). La synthèse de la Centrale des

autorisations CAMAC du 7 août 1992 contient notamment le passage suivant:

"Le Service de l'aménagement

du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre

l'autorisation spéciale requise.

S'agissant de travaux pour la

création de caves en sous-sol d'un bâtiment existant déjà préavisés favorablement

par le Service de l'aménagement du territoire en date du 30 mars 1992, ledit

Service délivre l'autorisation exigée par les dispositions des art. 80 et 120

lettre a LATC."

1994 changement

d'affectation - modification d'une grange-écurie en dépôt, magasin et

vestiaires. Cette enquête qui concernait seulement des locaux du rez de

chaussée a fait l'objet d'une synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC

du 11 mars 1994 qui contient notamment le passage suivant :

"Le Service de l'aménagement

du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre

l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 81 et 120 lettre a LATC et

précise :

Il s'agit de travaux conformes à la

destination de la zone et nécessités par les besoins d'une exploitation

para-agricole selon l'art. 83 RATC."

L'extension de la surface bâtie résulte de la

comparaison des plans de situation de 1986 et d'avril 1992:

Les travaux mis à l'enquête en 1992 n'ont pas été

réalisés conformément aux plans d'enquête. Suite à une visite d'un membre de la

municipalité, le recourant a expliqué qu'il avait créé deux appartements

supplémentaires à l'usage de ses deux fils. Les travaux réalisés ont été mis à

l'enquête du 10 au 30 janvier 1997. Pour ce qui concerne les appartements

litigieux (à l'étage et dans le comble) dans la partie nord ouest du bâtiment,

la comparaison des plans d'enquête montre ceci:

Enquête

1992, étage:

Enquête

1997, étage réalisé:

Enquête

1992, comble:

Enquête

1997, comble réalisé:

On précisera encore que l'escalier tournant qui

apparaît sur le plan du comble réalisé (enquête 1997) conduit à une mezzanine

en surcomble dont le plancher apparaissait déjà en coupe sur les plans de

l'enquête d'avril-mai 1992.

B.

L'enquête de 1997 a fait l'objet d'une synthèse de la

Centrale des autorisations CAMAC, du 27 mai 1997 sous l'intitulé "création

de deux appartements dans une ferme, mise en conformité administrative",

qui reproduit la décision suivante du Service de l'aménagement du territoire :

"Le Service de l'aménagement du

territoire, section aménagement des régions et communes, unité du territoire

agricole est, refuse de délivrer l'autorisation

spéciale requise.

Le dossier précité concerne la création de deux

appartements et d'un couvert sur là propriété du requérant. Le bâtiment

considéré a fait l'objet d'importantes transformations (logements, bureau et

locaux d'exploitation) en1992 et 1994 et compte déjà 4 logements.

La visite locale effectuée le 16 avril 1997 a

démontré que le requérant, persistant dans une politique de fait accompli, a

déjà exécuté l'ensemble des travaux. Par ailleurs, les deux logements

incriminés sont d'ores et déjà habités.

Compte tenu des transformations déjà effectuées

en 1992 et 1994, les droits dérogatoires fondés sur l'art. 24 al. 2 LAT sont

très largement épuisés. La présente requête d'autorisation ne peut dès lors

être que refusée dans son intégralité.

Le Département relève que, compte tenu des

circonstances dans lesquelles les autorisations de construire ont été obtenues

en 1992 et 1994, le requérant connaissait exactement les procédures applicables

et les contraintes liées à la zone agricole.

Vu les faits rappelés ci-dessus, le Département

se voit contraint d'exiger la remise en état complète et intégrale des lieux,

tels que ceux-ci devaient se présenter sur la base de l'autorisation de

construire délivrés en 1994. Dès lors, tous les travaux réalisés

postérieurement, et qui font l'objet de la présente enquête, doivent être

démolis, les ouvertures supprimées et les locaux évacués par leurs habitants.

Ils ne pourront servir que de galetas ou de réduit.

La Municipalité fixera à cet effet un délai

adéquat, de l'ordre de 4 à 6 mois au maximum et rendra sa décision sous la

menace d'application de l'art. 292 du Code pénal suisse, lequel prévoit des

peines d'arrêts ou d'amende en cas d'insoumission à une décision de l'autorité.

Par ailleurs, les suites pénales que la

Municipalité entendrait d'emblée donner à la présente, en application de l'art.

130 LATC, sont réservées.

Base légale: art. 24 LAT "

Par décision du 4 juin 1997, la Municipalité de

Forel (Lavaux) a communiqué la synthèse CAMAC au recourant en exposant qu'elle

avait l'obligation de le sommer de procéder à la démolition d'ici au 31

décembre 1997 des deux appartements.

C.

Par acte du 20 juin 1997, le recourant s'est pourvu contre

cette décision en concluant à sa réforme en ce sens que l'autorisation spéciale

est accordée pour la création de deux appartement et la construction d'un

couvert à voitures, le dossier étant transmis à la Municipalité de Forel pour

la suite de la procédure de délivrance du permis de construire.

Le recourant fait valoir que la nature des travaux

répond aux conditions de la l'art. 24 al. 1 litt. a OAT en vigueur depuis le 1er

juillet 1996, d'autant plus que l'un des appartements sera habité par un des

fils du recourant qui travaille à l'exploitation du domaine, l'autre fils

travaillant à l'extérieur tout en habitant sur le domaine. Il fait aussi valoir

que la décision est excessivement sévère en exigeant que certains locaux

"ne pouront servir que de galetas ou de réduits alors qu'en 1994, ces

locaux avaient été autorisés comme "dépôt, magasin et vestiaire pour les

employés".

La Municipalité de Forel (Lavaux) s'est déterminée

le 23 juillet 1997 en relevant notamment que le permis d'utiliser délivré le 17

décembre 1993 interdisait déjà l'utilisation du volume comme appartement (ce

permis d'habiter contient la mention : "Grange 2 : interdiction d'utiliser

ce volume comme appartement").

Le Service de l'aménagement du territoire s'est

déterminé le 24 juillet 1997 en fournissant diverses précisions sur les travaux

réalisés, relevant que le bâtiment considéré n'a plus rien d'agricole, mais

qu'il a été transformé en immeuble d'habitation collective comprenant six logements

et des locaux commerciaux. Ses déterminations énoncent des exigences nouvelles

précisant les éléments qui doivent être démolis, évacués, démantelés ou

supprimés. On en extrait les trois passages suivants :

"- démolir les galandages, cloisons et murs de

l'appartement créé à l'étage. Evacuer les installations sanitaires, démanteler

la cuisine ainsi que les installations électriques et clôturer le mur séparant

le séjour des chambres. Les ouvertures, autorisées en 1992, peuvent être

maintenues. La partie est sera destinée, conformément aux plans de 1992, à un

bureau et le solde servira de salle d'attente, non habitable. La partie ouest,

actuellement aménagée sous forme de chambre et sanitaires sera affectée à un

usage de dépôt/grange, sans communication avec la partie bureau-salle

d'attente.

- démolir tous les galandages, murs et autres ouvrages créés

dans les combles et surcomble. Evacuer les installations sanitaires et la

cuisine, démanteler les installations électriques et les escaliers d'accès au

mezzanine. Supprimer les quatre chassis rampants créés sans autorisation.

Rétablir une affectation de grange à l'ensemble de cette surface.

- (…)

- rétablir un usage de dépôt/magasin, conformément à

l'autorisation donnée en 1994, aux locaux servant actuellement d'atelier."

D.

Le Service de l'aménagement du territoire s'est enquis de

l'aboutissement de la procédure en 1998 et en 2001. Les parties ont été

informées que la cause était restée de fait en suspens en raison de la priorité

accordée à d'autres dossiers.

E.

Le Tribunal administratif a tenu audience le 11 mars 2005

en présence du recourant accompagné de son fils José et assistés de l'avocat

Mathyer, de l'avocat de Braun représentant le Service de l'aménagement du

territoire, ainsi que des représentants de la municipalité, Gaston Reymond,

syndic, Bernard Emery, conseiller municipal et Pierre-Alain Borloz, secrétaire

municipal. Le représentant du Service de l'aménagement du territoire a déclaré

notamment que ce service s'était trompé en délivrant précédemment l'autorisation

favorable. Pour le représentant de la municipalité, la position du Service de

l'aménagement du territoire s'est durcie car il y avait précédemment de

nombreuses activités non agricoles en zone agricole. Le recourant a précisé

qu'en 1997, se sont les deux fils du recourant qui habitaient les appartements

litigieux mais qu'aujourd'hui, c'est le recourant lui-même qui habite l'un des

deux appartements, l'un des fils ayant repris dans l'immeuble l'appartement de

ses parents tandis que son frère a quitté celui qu'il occupait, qui est vide

actuellement. Le représentant du Service de l'aménagement du territoire a

ajouté qu'il est très délicat de définir les travaux de remise en état et que

le service est toujours prêt à apprécier la situation.

Considérants

1.

Le recours déposé à l'encontre de la décision cantonale

contestée expose que l'autorisation sollicitée concerne la création de quatre velux,

que toutes les autres ouvertures sont existantes et ont été autorisées lors de

transformations antérieures, si bien que les travaux contestés constituent exclusivement

des aménagement intérieurs changeant l'affectation des locaux par la création

de deux appartements. Le recourant relève que ces appartement sont occupés par

ses fils qui habitent la ferme depuis toujours et dont l'un travaille sur le

domaine. Pour le recourant, les deux appartements à créer sont en rapport très

étroit avec la destination originelle des bâtiments, liée à l'exploitation du

sol, et aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à ces travaux (art. 24 LAT) qui

pourraient être autorisés selon l'art. 24 al. 1 litt. a de l'Ordonnance sur

l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (cette disposition concernait le

changement d'affectation à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture

de bâtiments existants situés dans des territoires à habitat traditionnellement

dispersé).

De son côté, le Service de l'aménagement du

territoire relève que le recourant n'a aucune activité agricole et qu'il exerce

la profession de jardinier-paysagiste. Il a ajouté en audience que cette

activité n'est pas conforme à la zone agricole. Telle est en effet la

conclusion qu'impose le droit fédéral (v. par exemple l'arrêt AC.2003.0178 du

27.

avril 2004 concernant l'utilisation d'une parcelle en zone agricole comme

place de dépôt et de broyage de déchets provenant de l'activité d'un jardinier

paysagiste, décision confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt

1A.133/2004 du 22 septembre 2004). Il en résulte, quelque choquante que puisse

paraître cette conclusion, que l'activité du recourant et sa présence en zone

agricole n'est pas conforme au droit, sous réserve tout au plus de la pépinière

de sapins observée sur place, mais qui est sans rapport avec le présent litige.

2.

Comme les travaux litigieux ne peuvent pas être considérés

comme conformes à la destination de la zone agricole, seule se pose finalement

- le recourant l'a admis en audience - la question de savoir si une

autorisation dérogatoire peut être délivrée.

Le recourant ne conteste pas la position du Service

de l'aménagement du territoire, exprimée dans la décision attaquée du 27 mai

1997.

déjà, selon laquelle les droits dérogatoires fondés sur l'art. 24 al. 2

LAT (dans la teneur de l'époque) sont très largement épuisés compte tenu des

transformations déjà effectuées en 1992 et 1994. En audience, il s'est borné à

invoquer les modifications dont le droit fédéral pourrait encore faire l'objet

dans un proche avenir mais cet argument est vain: on ne peut évidemment

appliquer que les règles en vigueur. Pour le surplus, le recourant ne prétend

pas que les nouvelles dispositions fédérales (notamment les art. 24 c et 24 d

LAT) entrées en vigueur le 1er septembre 2000 pourraient lui être

applicables dans un sens plus favorable que celui de la décision attaquée.

3.

Dans sa réponse au recours, le Service de l'aménagement du

territoire expose en bref que les travaux qui ont été autorisés jusqu'en 1994

n'auraient pas dû l'être sous couvert des art. 16 et 22 LAT (soit comme travaux

conformes à la destination de la zone) mais qu'ils auraient tout au plus pu

l'être en application des possibilités dérogatoires tirées de l'art. 24 al. 2

LAT (dans sa teneur de l'époque). En audience, le représentant du Service de

l'aménagement du territoire a exposé plus clairement encore que ce service

s'était trompé en délivrant les autorisations en question. De fait, il semble

effectivement qu'à l'époque déjà, on ne se trouvait plus en présence d'une

exploitation agricole conforme à la zone. Au surplus, on ne comprend pas bien

qu'ait pu être autorisé, pour une "exploitation para-agricole,"

l'aménagement, attenant à un bureau, d'un vaste local désigné comme

"attente" et "réception" selon les désignations figurant

sur le plan de l'étage mis à l'enquête en 1992. Les explications recueillies en

audience ont d'ailleurs fait apparaître que le recourant n'a jamais envisagé

une utilisation correspondant réellement à de telles désignations. Le tribunal observe

au surplus que l'examen du plan du comble mis à l'enquête en 1992 aurait pu

faire apparaître le caractère insolite du volume désigné comme "Grange

2" alors qu'il se trouve au sommet du bâtiment, qu'il est pourvu de

fenêtres et d'autres ouvertures tout en n'étant accessible que par une étroite

cage d'escaliers, ce qui paraît incompatible avec une utilisation comme grange.

Ces détails surprenants sont probablement révélateurs de la réelle intention du

constructeur à l'époque. Toutefois, comme les autorisations délivrées sont

désormais entrées en force, il n'est pas question de les révoquer.

4.

Se pose donc finalement seulement la question du sort des aménagements

réalisés sans autorisation.

a) Sur ce point, le recourant critique à juste titre

la décision attaquée en tant qu'elle prescrit l'usage qui peut être fait des

surfaces qui ont déjà été autorisées.

En particulier, on ne peut suivre le Service de

l'aménagement du territoire lorsqu'il précise dans sa réponse au recours que le

recourant devra "rétablir un usage de dépôt/magasin, conformément à

l'autorisation donnée en 1994, aux locaux servant actuellement d'atelier".

Il s'agit apparemment ici des locaux situés sur la façade ouest du

rez-de-chaussée du bâtiment litigieux, désignée sur les plans de l'enquête de

1994.

comme "dépôt", "magasin" et "garage". Dès

lors que ces volumes au demeurant préexistants figurent sur les plans sur la

base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité

de s'immiscer de manière aussi détaillée dans l'utilisation qui en est faite.

Par exemple, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation

dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son

tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais. En l'espèce, il est

indifférent du point de vue de l'aménagement du territoire qu'un local soit

désigné sur les plans comme dépôt, magasin ou dépôt ou qu'en l'état, comme le

tribunal a pu le constater sur place, la mère du recourant utilise l'un de ces

volumes comme atelier de bricolage.

b) Pour les mêmes motifs, l'autorité ne saurait retirer

au recourant le bénéfice de l'autorisation qui sanctionne la présence de locaux

habitables à l'étage, initialement sous les désignation "attente"

"réception" et "bureau" (avec une douche reconnaissable sur

les plans). On pourrait certes chercher à déterminer où se situe la frontière entre

le changement d'affectation soumis à autorisation et le simple changement dans

les habitude des habitants d'une construction autorisée. Toutefois, l'autorité

intimée, qui n'a pas entrepris d'expliquer comment elle conçoit les différentes

catégories d'usage licite qu'elle entend imposer, ne saurait s'immiscer dans la

sphère privée du propriétaire au point de lui prescrire l'emplacement qu'il

pourra utiliser pour le travail, pour dormir ou pour séjourner, pour cuisiner

ou pour y jouir de diverses commodités. C'est donc à tort que la décision

attaquée, ou plutôt la réponse au recours qui constitue d'ailleurs une

reformatio in pejus prohibée, prescrit par exemple que la partie autorisée à

l'étage conformément aux plans de 1992 servira de "salle d'attente non

habitable" alors que les locaux "réception attente" sont aménagés

(avec la salle de bain initiale) en séjour et cuisine. On ne voit d'ailleurs

pas comment l'autorité pourrait imposer et contrôler dans les faits

l'interdiction de placer un lit dans un bureau, du mobilier de salon dans une

chambre à coucher, une cuisinière dans une buanderie ou un lave-linge dans une

salle de bains.

La décision attaquée ne pouvant pas être maintenue

sur les points décrits ci-dessus en tout cas, il y a lieu de l'annuler dans son

ensemble. S'il est vrai qu'il est difficile, comme le Service de l'aménagement

du territoire l'a expliqué en audience, de définir avec précision les travaux

qui doivent être exécutés dans le cadre d'un ordre de remise en état, il

n'appartient pas au tribunal de procéder lui-même à la détermination des

travaux exigés. En effet, l'autorité intimée dispose d'un certain pouvoir

d'appréciation qu'elle doit exercer en première instance. On en saurait en

revanche soutenir, comme l'a fait valoir le représentant du SAT, qu'il

conviendrait d'abord de faire entrer en force un ordre de remise en état pour

que l'autorité puisse ensuite se livrer à une éventuelle nouvelle appréciation

des travaux exigés. En effet, une fois la décision entrée en force,

l'administré ne peut plus guère soutenir, en l'absence de faits nouveaux peu

probables en l'espèce, qu'il serait en droit d'obtenir le réexamen de la

décision administrative litigieuse.

Le recours est ainsi partiellement admis. Il

appartiendra donc au Service de l'aménagement du territoire de fixer à nouveau

le sort des aménagements qui ne sont pas couverts par les autorisations

délivrées.

5.

Le recourant n'obtient ainsi que partiellement gain de

cause, ce qui justifie la perception d'un émolument. Le tribunal juge en revanche

qu'il n'y a pas lieu de lui accorder des dépens pour le motif qu'il a lui-même

provoqué la procédure en faisant mettre à l'enquête, avant celle de 1997, des

plans dont il est pratiquement certain qu'ils travestissaient ses réelles

intentions.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service de l'aménagement du territoire du

27 mai 1997 et celle de la municipalité du 4 juin 1997 qui la communique au

recourant sont annulées. Le dossier est renvoyé au Service de l'aménagement du

territoire pour nouvelle décision.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à

la charge du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 mars 2005

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110)