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Décision

AC.1998.0036

TA - AC.1998.0036 - 1999-10-20 - CANTALUPPI Serge et crt c/Payerne

20 octobre 1999Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Etienne Birbaum est

propriétaire, au territoire de la Commune de Payerne, de la parcelle 1162 d'une

surface de 1'079 m2, sise en zone de villas; ce bien-fonds accueillait, avant

les faits dont il sera question plus bas, une villa (ECA no 2157), ainsi qu'un

garage non cadastré pour deux véhicules. Au demeurant, dite villa comporte au

sous-sol un atelier et un garage pour bateau.

B. Du 7 au 28 mai 1996,

Etienne Birbaum a mis à l'enquête publique un projet de transformation,

d'agrandissement et de surélévation de cette villa sise au chemin des Fauvettes

4 à Payerne. Dans le délai de mise à l'enquête, les recourants ont fait

opposition. En date des 19 et 23 juillet 1996, un accord a été trouvé aux conditions

suivantes :

"Mme et M. Cantaluppi retirent leur

opposition à la seule condition que M. Etienne Birbaum respecte scrupuleusement

les différents points énumérés ci-dessous, à savoir :

1) Une fois débutés, les travaux n'excéderont pas la durée de six mois

et ces derniers interviendront pendant les heures légales. Ils seront

poursuivis sans interruption jusqu'à l'achèvement des travaux par une

entreprise du bâtiment qualifiée.

2) Un contrôle de la hauteur de la construction aura lieu et aucun

dépassement ne sera toléré à la cote réglementaire de 8,50 m au faîte.

3) Le matériel entreposé devant et autour de la maison, principalement

côté route, devra être évacué.

4) Un passage d'au moins trois mètres de largeur subsistera afin de

maintenir l'accès à la villa de Mme et M. Cantaluppi."

Le 5 août 1996, la

municipalité a délivré le permis de construire requis par Etienne Birbaum;

cette décision comporte la mention suivante :

"Les conditions figurant dans la

convention signée par les parties font partie intégrante du présent

permis."

C. Les époux Cantaluppi

affirment que les travaux ont débuté le 15 juin 1997 (v. au demeurant leur

lettre à la municipalité du 14 juillet 1997, qui paraît plausible); Etienne

Birbaum, pour sa part, indique qu'ils n'ont réellement commencé que le 30

juillet 1997, étant précisé que le dossier ne permet au surplus pas de trancher

cette question de manière sûre. Les époux Cantaluppi ont adressé des plaintes à

la municipalité au sujet de ce chantier dès le début des travaux. En outre, par

lettre du 15 décembre 1997 à cette autorité, ils ont fait valoir que le délai

de six mois prévu par la convention des 17 et 23 juillet 1996 était désormais

échu, de sorte que la municipalité devait ordonner la cessation immédiate des

travaux et le retrait du permis de construire.

La municipalité a

donné suite à cette intervention en ordonnant, le 7 janvier 1998, la suspension

des travaux; elle exigeait simultanément d'Etienne Birbaum qu'il lui remette

rapidement un calendrier d'exécution des travaux, étant précisé qu'à réception

de ce document elle réexaminerait sa position (cette décision ne comporte pas

d'indication des voies de droit).

Quoi qu'il en soit,

l'architecte Guy Righetti, par lettre du 22 janvier suivant, a transmis à la

municipalité un planning des travaux à réaliser sur la propriété Birbaum. Le

texte de ce courrier est le suivant :

"Après m'être rendu sur place je puis vous

exposer les points suivants :

- Les travaux de gros oeuvre sont terminés pour sous-sol et

rez-de-chaussée.

- Reste à réaliser la poutraison sur rez, les murs de l'étage, le

démontage et la reconstruction de la charpente, les crépis extérieurs.

- M. E. Birbaum a engagé un entrepreneur, M. Guido Righetti de

Villars-Bramard.

- Le matériel de charpente est sur place.

- La fin des travaux extérieurs, y compris le crépis de façade peut

être programmé pour fin mai, avec un mois de marge à fin juin, en cas

d'intempéries ou conditions exceptionnelles.

- Je ne m'occuperai pas du chantier."

Durant cette période,

les époux Cantaluppi se sont plaints du fait que l'ordre de suspension des

travaux n'était pas respecté; le constructeur, pour sa part, fait valoir qu'il

a dû, à cette époque, remettre en état le chantier mis à mal par deux ouragans.

D. Quoi qu'il en soit, une

convention a été conclue les 24 et 25 février 1998 entre la municipalité, le

constructeur et l'entrepreneur Guido Righetti, chargé des travaux; aux termes

de celle-ci, Etienne Birbaum s'engageait à exécuter les travaux avec l'aide de

l'entrepreneur précité, cela durant un horaire normal et sans désemparer;

ceux-ci devront être terminés pour le 30 juin 1998 au plus tard, sous réserve

d'un éventuel empêchement. En conséquence, la municipalité a levé son ordre

d'interruption des travaux, notifié le 7 janvier 1998.

C'est contre cette

dernière décision - contenue dans la convention précitée - que Serge et Evelyne

Cantaluppi ont recouru au Tribunal administratif, par acte du 5 mars 1998,

déposé en temps utile. Le pourvoi ne contient toutefois aucune conclusion

expresse tendant à l'annulation de cette décision; il se borne expressément à

inviter le Tribunal administratif à constater que la municipalité s'est rendue

coupable d'un déni de justice, que les travaux en cours sont exécutés en

violation des art. 42 et 43 du règlement communal sur le plan général

d'affectation et la police des constructions (ci-après RPGA), ainsi qu'à

ordonner le retrait du permis de construire délivré le 5 août 1996 et la

démolition des travaux exécutés. Ce n'est que dans le cadre de leur requête

d'effet suspensif que les recourants réclament le maintien de la décision du 7

janvier 1998 ordonnant l'interruption des travaux; ils formulent au surplus,

avec dépens, diverses conclusions au titre de mesures provisionnelles, tendant

notamment à ce que l'arrêt immédiat du chantier soit ordonné et qu'un expert

soit désigné pour vérifier la conformité des travaux en cours avec les plans

d'enquête.

Dans une décision du

20 mars 1998, le juge instructeur a toutefois écarté la requête précitée,

autorisant Etienne Birbaum à poursuivre les travaux faisant l'objet du permis

de construire du 5 août 1996, ce à ses risques et périls.

E. Le projet comporte, en

plan, une extension de l'aile ouest du bâtiment existant, avec adjonction d'une

terrasse. Par ailleurs, le corps existant doit faire l'objet d'une

surélévation, permettant l'adjonction d'un étage habitable (cette hauteur étant

réalisée également sur les éléments nouveaux de l'aile ouest).

Selon les recourants,

cette surélévation ne serait pas réglementaire; en outre, les travaux qui

concernent cet élément-là du projet auraient débuté précisément durant la

période de suspension des travaux.

F. Au vu des conclusions

des recourants tendant à la constatation d'un déni de justice de la part de la

municipalité, le juge instructeur a interpellé celle-ci, en l'invitant à

statuer sur les demandes des intéressés tendant à obtenir d'une manière ou

d'une autre la révocation au sens large du permis de construire délivré le 5

août 1996; par l'intermédiaire de son conseil, l'intimée a fait savoir qu'elle

n'entendait pas retirer le permis précité.

Agissant par acte du 4

mai 1998, déposé par l'avocat Del Boca, Serge et Evelyne Cantaluppi ont recouru

derechef contre cette décision; ils confirment les conclusions de leur premier

pourvoi, tout en précisant la conclusion III de la manière suivante :

"Ordonner le retrait, subsidiairement la

révocation du permis de construire délivré le 5 août 1996."

La municipalité a

déposé sa réponse le 20 mai 1998; elle conclut avec dépens au rejet des

recours. Le constructeur, pour sa part, a pris position dans une lettre du 13

mai précédent; il conclut à ce qu'il soit autorisé à poursuivre sa

construction.

Les recourants se sont

par la suite déterminés à nouveau les 18 juin, 3 juillet, 6 août et 9 novembre

1998. Le constructeur en a fait de même les 30 juillet et 1er octobre 1998 tout

comme la municipalité les 7 août et 5 octobre suivant. Enfin, le 13 novembre

1998, le conseil de la municipalité informe le tribunal que celle-ci n'avait

pas délivré le permis d'habiter.

G. Le tribunal a tenu

audience à Payerne le 18 novembre 1998, en présence des parties et de leurs

conseils respectifs. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale et

il a dès lors pu constater que, si les travaux extérieurs de la villa elle-même

étaient à peu près terminés (on notait toutefois la présence d'un balcon

inachevé; quant aux portes de garages, le constructeur lui-même estimait devoir

les remplacer), alors que les aménagements intérieurs n'avaient pratiquement

pas commencé. Le tribunal a pu constater également que les abords de la villa

étaient occupés par divers dépôts de matériel, une partie de celui-ci devant

être réutilisé dans la construction en cours.

Le tribunal a constaté

encore que certains travaux ont été réalisés, alors qu'ils n'étaient pas prévus

par les plans. Tel est le cas notamment d'un accès à la terrasse, réalisé sous

forme de coursive. De même, le constructeur a réalisé deux places de parc, côté

chemin des Fauvettes, sur l'emprise de l'accès au garage à bateau; il s'agit

d'une surface horizontale qui remplace le cheminement dénivelé jusqu'au garage

précité.

A l'issue de

l'audience, durant laquelle la conciliation a été tentée, sans succès, le juge

instructeur a suspendu l'instruction pour permettre aux parties de mettre sur

pied cas échéant une solution transactionnelle.

H. A la demande des

recourants, l'instruction a néanmoins été reprise le 27 août 1999. La

municipalité s'est alors déterminée à nouveau le 2 septembre suivant, les

recourants en faisant de même le 16 septembre 1999.

Les recourants ont

encore écrit au tribunal le 14 octobre 1999, sans y avoir été invités; leur

courrier a été reçu le 18 octobre 1999, soit après circulation du dossier

auprès des membres de la section chargée de statuer. Il n'est dès lors pas

possible de tenir compte des réquisitions - pour partie implicites (celle

relative à la fixation éventuelle d'une seconde audience) - que comportait cet

envoi.

Considérants

1.

Dans une première

conclusion de fond, les recourants entendent faire constater que la

municipalité s'est rendue coupable d'un déni de justice, notamment en ne

statuant pas sur diverses requêtes qu'ils ont formulées tendant au retrait ou à

la révocation du permis de construire délivré le 5 août 1996, voire au prononcé

d'un ordre de démolition. Or, à supposer que le tribunal fasse droit à ces

conclusions, il devrait en principe se borner à retourner la cause à l'autorité

intimée, afin qu'elle statue sans délai sur ces diverses questions (v. à ce

propos André Grisel, Traité de droit administratif I 369).

a) La présente

procédure, il est vrai, a trait à deux objets distincts, en apparence tout au

moins, à savoir la décision, à caractère provisionnel, relative à la levée de

l'ordre de suspension des travaux prononcée le 7 janvier 1998, d'une part, et

la "décision" du 14 avril 1998, d'autre part.

aa) Dans le cadre de

leur premier pourvoi du 5 mars 1998, les recourants ne s'en prennent toutefois

guère à la décision provisionnelle précitée; ils demandent plutôt que le tribunal

constate que la municipalité s'est rendue coupable d'un déni de justice. Ils

invitent également l'autorité de céans à constater que les travaux en cours

présentent un caractère non-réglementaire et à ordonner le retrait du permis de

construire délivré le 5 août 1996, puis la démolition des travaux exécutés en

violation du règlement, respectivement ceux exécutés depuis la sommation du 7

janvier 1998. En d'autres termes, les recourants demandent de manière générale

la révocation du permis de construire précité. Ces conclusions, on le voit,

vont au-delà de ce que l'autorité judiciaire arrête, en règle générale, dans le

dispositif d'un jugement constatant un déni de justice.

bb) Dans leur pourvoi

dirigé contre la "décision" du 14 avril 1998, les recourants ont pris

des conclusions similaires, puisqu'ils y demandent avec dépens le retrait,

subsidiairement la révocation du permis de construire précité.

cc) Les conclusions

des deux pourvois convergent donc, même s'ils ont, en apparence, un objet

distinct.

b) On peut relever

tout d'abord que la "décision" du 14 avril 1998 consiste en une

lettre de l'avocat Journot indiquant au tribunal que la municipalité n'entend

pas retirer le permis de construire, ni prononcer un ordre de démolition à

l'endroit du constructeur. On observe que le conseil de la municipalité

lui-même, dans la lettre qu'il a adressée au conseil des recourants le même

jour, paraît douter que son courrier au tribunal contienne une décision. Cette

question doit en définitive être résolue par la négative, dans la mesure où la

lettre en question ne présente aucune des caractéristiques formelles usuelles

des décisions municipales. En effet, une communication régulière aurait

impliqué un envoi expressément intitulé décision, comportant une motivation, un

dispositif, la signature du syndic et du secrétaire communal, ainsi que

l'indication de la voie et du délai de recours (v. à ce sujet ATF du 29 juin

1999,1P.227/1999 en la cause Commune de B. c/ TA VD et A., lequel précise que

les décisions doivent être désignées comme telles; sur l'exigence de

l'indication des voies de droit, v. TA, arrêt du 1er juillet 1999, AF 99/001,

qui retient une telle obligation, sur la base de directives du Conseil d'Etat;

v. également art. 67 LC, au sujet des signatures exigées). En l'occurrence,

l'on ne s'arrêtera pas à chacune de ces exigences de forme, lesquelles n'ont

d'ailleurs pas toute la même portée (par exemple le seul fait qu'une décision,

adressée à un avocat, ne comporte pas l'indication des voies de recours ne devrait

pas porter à conséquence).

L'un de ces aspects

apparaît comme décisif ici; la lettre du 14 avril 1998 de Me Journot a été

rédigée sur papier à en-tête de l'étude ce dernier, de sorte qu'elle ne

présente pas les caractéristiques habituelles d'un document émanant d'une

autorité. Même si la municipalité a délivré un mandat à Me Journot, cela dans

le cadre de la présente procédure, on ne saurait retenir au surplus qu'elle lui

a délégué des tâches publiques. Ce qui exigerait une base légale spéciale (pour

un exemple présentant quelques similitudes où le Tribunal fédéral a retenu que

l'information donnée aux habitants d'un quartier par une entreprise de travaux

publics, mandatée par un syndicat d'améliorations foncières, ne pouvait être

considérée comme une décision de cette dernière autorité : ZBl 1998, 138,

consid. 1b in fine). De surcroît, c'est à l'autorité elle-même qu'il incombe de

communiquer ses décisions aux administrés; elle ne saurait le faire par le

canal d'un mandataire, faisant en quelque sorte office de porte-parole privé,

lequel se chargerait ainsi d'informer les administrés, cas échéant en

reformulant la décision qu'il doit transmettre. Il va de soi que des

considérations de sécurité dans les relations juridiques entre les

collectivités publiques et leurs citoyens s'opposent à une telle manière de

faire.

On citera encore à

titre d'exemple l'ATF, déjà évoqué plus haut, du 29 juin 1999 (1P.227/1999).

Dans cette affaire, un avocat, mandaté par une commune, avait annoncé à son

confrère, mandaté par un fonctionnaire, du fait que la municipalité avait mis

fin aux rapports de services; selon le Tribunal fédéral, la correspondance en

question pouvait être comprise de bonne foi par son destinataire, non pas comme

une décision sujette à recours dans le délai légal (lequel n'était d'ailleurs

pas indiqué), mais comme un refus de statuer, susceptible d'un recours en tout

temps (consid. 3).

Appliquée au cas

d'espèce, la solution de l'arrêt du Tribunal fédéral précité conduit à retenir

que la municipalité, en statuant le 14 avril 1998 par la voie de l'avocat

Journot, a commis un déni de justice à l'endroit des recourants. En d'autres

termes, cette "décision" ne change rien à la situation procédurale

antérieure.

c) Il reste que, sur

le plan matériel, la position de la municipalité est connue, à tout le moins

pour ce qui a trait à la situation de fait prévalant aux mois de février et

avril 1998 en tout cas; à ce moment-là en effet, il ne se justifiait pas aux

yeux de l'autorité intimée de prononcer le retrait ou la révocation du permis

de construire délivré le 5 août 1996. Cela étant, compte tenu du fait que

l'art. 30 al. 1 LJPA assimile dans une certaine mesure le refus de statuer à

une décision négative, vu également les conclusions expresses des recourants dirigées

contre une telle décision, prenant en considération enfin le principe

d'économie de la procédure, le Tribunal administratif ne se bornera pas à

constater l'existence d'un déni de justice et à inviter la municipalité à

statuer sans délai. Toutefois, il n'entrera en matière sur une telle décision

(réputée négative selon l'art. 30 al. 1 LJPA) que dans la mesure où l'état du

dossier lui permet de statuer sans nouveau complément d'instruction.

Il examinera ainsi le

moyen des recourants faisant valoir que le permis de construire délivré en 1996

serait désormais caduc, en raison du non-respect des conditions posées. Les

recourants invoquent également le fait que le permis de construire précité,

quand bien même il serait entré en force, n'aurait pas acquis la force

matérielle de chose jugée; ils semblent se référer ici à la possibilité, assez

largement ouverte en droit administratif, d'obtenir un nouvel examen de la

décision. Là aussi, le tribunal estime judicieux de se pencher sur ce point.

On verra en revanche

plus loin que le tribunal, au vu de l'état du dossier, n'est pas en mesure de

trancher d'autres questions, en relation avec la non-conformité de la

construction réalisée avec les plans mis à l'enquête, voire s'agissant de

l'application de l'art. 118 al. 3 LATC.

2.

Le permis de construire

délivré le 5 août 1996 n'a pas fait l'objet d'un recours dans le délai utile,

de sorte qu'il est entré en force. Néanmoins, les recourants entendent d'abord

faire constater la non-réglementarité du projet autorisé par cette décision;

pour qu'un tel contrôle soit possible, force est aux recourants de contester

d'une manière ou d'une autre la validité actuelle du permis précité : ils le

font en affirmant que ce dernier est aujourd'hui caduc, pour non-respect des

conditions liées au retrait de l'opposition qu'ils avaient formée (p. 7 du

mémoire du 4 mai 1998).

S'agissant des

"conditions" intégrées au permis de construire du 5 août 1996,

découlant d'une conciliation entre les recourants, alors opposants, et le

constructeur, il faut ici en analyser la portée juridique. Au demeurant,

celles-ci résultent d'un procédé de nature transactionnelle et elles ont été

ratifiées par l'autorité (on s'apparente donc à une transaction judiciaire,

acte qui doit être qualifié de contrat de droit administratif : sur cette

question v. Ulrich Cavelti, Gütliche Verständigung vor Instanzen der

Verwaltungsrechtspflege, PJA 1995, 175 ss; Minh Son Nguyen, Le contrat de

collaboration en droit administratif, thèse Lausanne 1998, p. 303 ss).

Cependant, on peut ici, en première approche en tout cas, faire abstraction de

la nature transactionnelle de ces "conditions", dans la mesure en

tout cas où elles apparaissent en définitive comme des clauses accessoires du

permis de construire lui-même (on signale d'ailleurs que l'art. 6 al. 1 LATC

empêche les particuliers d'apporter des dérogations aux règles de construction

par voie conventionnelle).

a) Parmi les

"conditions" posées figure une exigence relative à la hauteur au

faîte de la construction projetée. A vrai dire, il ne s'agit-là que d'un rappel

de la disposition réglementaire de l'art. 41 RPGA; en ce sens, il ne s'agit pas

à proprement parler d'une clause accessoire du permis de construire, mais d'une

précision du contenu de cette autorisation, en relation avec les plans qui en

sont l'objet.

b) Parmi les clauses

accessoires des décisions administratives, on distingue traditionnellement de

diverses natures : le terme, la condition ou la charge, notamment. Par exemple,

l'autorisation pourrait être liée à un événement dont la survenance est

certaine, dès lequel elle ne sortit plus ses effets (terme résolutoire);

pratiquement, l'art. 118 al. 1 et 2 LATC fonctionne à la manière d'un terme

résolutoire. Par ailleurs, la condition, au sens étroit de ce terme, désigne un

événement dont la survenance est incertaine; dans le cas d'une condition

résolutoire, l'autorisation ne sortirait plus ses effets dès la survenance de

cet événement. Terme ou condition résolutoires pourraient entraîner, de manière

quasi automatique, la caducité d'un permis de construire. Par ailleurs, la

charge est une obligation que la décision impose à l'administré accessoirement

au droit ou à l'obligation qui en font son objet même; par exemple une

autorisation de construire des mazots est assortie de l'obligation de n'y

habiter que pour les besoins de l'exploitation du pâturage (ATF 102 Ib 64,

spéc. p. 73). Enfin, une décision pourrait être accompagnée d'une clause de

retrait, lui conférant dès lors un caractère précaire. Elle reste alors en force

jusqu'à une éventuelle révocation (sur tous les cas de figure évoqués

ci-dessus, v. Pierre Moor, Droit administratif II 47 ss et réf. citées).

On remarquera encore

que la LATC, si elle ne fait guère obstacle à l'introduction de charges

assortissant les décisions d'octroi de permis de construire, ne semble pas

admettre l'octroi de permis de construire à titre précaire; l'art. 118 al. 3

paraît en effet limiter le retrait de celui-ci à des conditions précises (v. au

surplus Droit vaudois de la construction annoté, note 7 ad art. 115 LATC; dans

le souci d'être complet, on signalera toutefois le cas des mentions de

précarité de l'art. 82 lit. b LATC; par ailleurs, il ne paraît pas exclu de

délivrer des autorisations limitées dans le temps pour des constructions mobilières),

priorité étant donnée au postulat de la sécurité du droit, en tous les cas

lorsque le permis délivré a fait l'objet d'un début d'exécution.

Quant à l'art. 117

LATC, il permet à la municipalité de délivrer un permis de construire moyennant

que des modifications mineures soient apportées au projet; là encore, même si

le texte de loi pourrait le suggérer, il ne s'agit pas là de conditions au sens

étroit défini ci-dessus, mais bien plutôt de précisions apportées au contenu du

projet autorisé.

c) Dans le cas

d'espèce, aucune des "conditions" résultant de la convention des

19/23 juillet 1996, intégrées au permis de construire, n'apparaît comme

instituant soit un terme, soit une condition, au sens étroit, à caractère

résolutoire; en particulier la clause prévoyant que les travaux n'excéderont

pas une durée de six mois ("condition" no 1) ne saurait être comprise

comme entraînant la caducité du permis de construire à l'échéance de ce délai.

Il s'agit bien plutôt d'une charge, le constructeur, en souscrivant cette

clause, s'engageant dans toute la mesure du possible à respecter une telle

durée du chantier. Outre la "condition" no 2, déjà évoquée ci-dessus

sous lit. a, les autres "conditions" doivent elles aussi être

qualifiées de charges.

Dans la mesure où la

convention précitée n'en dit rien, il convient dès lors d'examiner quelles sont

les sanctions qui doivent découler, cas échéant, du non-respect des charges en

question (sur cette problématique, v. à titre de comparaison, JAB 1999, 309,

rendu en application des dispositions bernoises, lesquelles divergent quelque

peu du droit vaudois en matière de révocation du permis de construire).

d) Compte tenu de

l'art. 6 al. 1 LATC et du fait que la "condition" relative à la durée

des travaux a été reprise à son compte par la municipalité, on doit partir de

l'idée que cette clause s'inscrit dans le cadre tracé par le droit positif ou,

en d'autres termes, que la municipalité était en mesure de l'imposer en

l'absence même d'une transaction entre les parties. Au demeurant, il apparaît

en effet possible à l'autorité municipale, dans le cadre de l'art. 118 al. 3

LATC, de fixer, ne serait-ce qu'à titre indicatif, la durée probable des

travaux que doit respecter le constructeur, sauf circonstances particulières;

une telle durée définirait en quelque sorte par avance la notion de délai usuel

d'exécution des travaux (pour reprendre la formulation de l'art. 118 al. 3

LATC). Dès lors, le non-respect d'une telle clause pourrait faire l'objet de la

sanction prévue par cette disposition; dans ce cadre, soit en cas de

non-respect des délais usuels d'exécution, la municipalité peut (ou à son

défaut le Département des infrastructures), ce à titre d'ultima ratio, exiger

la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol.

On parvient ainsi à un

premier résultat : la sanction de la "condition" liée à la durée du

chantier ne saurait être la caducité du permis de construire du 5 août 1996;

elle réside plutôt dans l'éventualité (la règle de l'art. 118 al. 3 LATC

constitue une "Kann-Vorschrift" d'un retrait de cette autorisation.

Au demeurant, que l'on raisonne caducité ou encore retrait du permis de

construire, il ne saurait être question, dans un tel débat, de procéder au

contrôle de la réglementarité du permis initialement délivré (ce point en

revanche pourrait être traité dans le cadre de l'art. 118 al. 2 LATC, soit

celui d'une demande de prolongation du permis de construire : RDAF 1993, 144).

Ainsi, les conclusions tendant à la constatation de la non-réglementarité du

projet autorisé en 1996 ne peuvent pas être accueillies pour le motif examiné

ici.

e) On l'a vu, les

recourants font valoir également que le permis délivré le 5 août 1996 ne

bénéficie pas de la force matérielle de chose jugée (sur la question de la

force de chose jugée des décisions de permis de construire, v. à titre de

comparaison JAB 1999, 309, précité, et 315). On comprend par là qu'ils estiment

être en droit d'en demander le réexamen, cela sans que leur argumentation à cet

égard soit extrêmement claire. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (v.

notamment ATF 120 Ib 42, spéc. p. 46), l'autorité est tenue d'entrer en matière

sur une demande de réexamen d'une décision entrée en force lorsque les

circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis cette décision

ou que le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il

ne connaissait pas lorsque la décision a été rendue ou dont il ne pouvait pas

se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. Il faut

donc distinguer, parmi les motifs justifiant une reconsidération, les

circonstances nouvelles, d'une part, et les motifs de révision au sens étroit,

d'autre part.

Les recourants ne font

valoir aucun moyen relevant de la voie de la révision; pour le surplus, ils

insistent surtout, non pas sur l'existence de faits nouveaux, mais sur le fait

que le projet autorisé en 1996 serait en définitive non réglementaire. Il va de

soi qu'il s'agit-là de moyens de droit et non pas de faits nouveaux au sens

large (vrais nova par opposition aux nova reperta); seul pourrait entrer en

considération à cet égard le retard dans l'exécution des travaux et l'évolution

chaotique du chantier. Ces éléments particuliers doivent toutefois être

examinés dans le cadre de la règle spéciale de l'art. 118 al. 3 LATC et non pas

dans celui d'un réexamen. Au demeurant, on peut se demander si les décisions

relatives à l'octroi d'un permis de construire peuvent réellement faire l'objet

d'un nouvel examen, en dehors des hypothèses expressément réglées par la loi

topique (ici l'art. 118 LATC précisément); on laissera cette question ouverte

en l'espèce, dans la mesure où le litige s'inscrit en définitive pour

l'essentiel dans le cadre de cette dernière disposition.

3.

Lors de l'audience, les

recourants ont fait constater que le constructeur avait réalisé divers travaux

non conformes aux plans mis à l'enquête; ils ont également attiré l'attention

du tribunal sur la présence de nombreux dépôts sur la parcelle, ceux-ci n'étant

pas figurés sur le plan de situation joint au dossier d'enquête. Les recourants

- les représentants de la municipalité paraissaient d'ailleurs près d'admettre

ce point lors de l'audience - en concluaient au caractère non réglementaire de

la construction réalisée, au regard notamment des règles sur le coefficient

d'occupation du sol.

De manière générale,

la jurisprudence retient qu'il n'y a pas lieu d'ordonner la démolition d'un

ouvrage réalisé sans enquête publique ou de manière non conforme aux plans mis

précédemment à l'enquête, s'il s'avère qu'ils sont conformes à la

réglementation applicable. Aussi, dans ce type d'hypothèse, il convient

généralement d'inviter le constructeur a établir de nouveaux plans, où figure

la construction effectivement réalisée, pour permettre à la municipalité de statuer

en pleine connaissance de cause. Seule cette manière de procéder apparaît

conforme au principe de la proportionnalité; la municipalité intimée ne

pourrait en particulier pas prononcer d'emblée un retrait du permis délivré en

1996, au seul motif que les travaux réalisés ne sont pas conformes à ce

dernier. Dans la mesure où la municipalité elle-même ne dispose pas de tous les

éléments nécessaires pour statuer, tel est a fortiori le cas du Tribunal

administratif; ce dernier ne peut en effet pas constater, sans instruction et

de surcroît quasiment en première instance, que la construction réalisée viole

la réglementation payernoise et en conclure qu'elle doit de ce fait être

démolie.

Ainsi, sur cet aspect,

le tribunal se borne a constater un déni de justice de la municipalité et il

l'invite à statuer sans délai sur ce point, après un complément d'instruction.

4.

Comme on l'a déjà

évoqué plus haut, il convient encore d'examiner le bien fondé des conclusions

des recourants tendant au retrait de l'autorisation de construire, au regard

cette fois de la règle de l'art. 118 al. 3 LATC.

a) La jurisprudence

rendue en application de cette disposition est plutôt éparse. Elle a néanmoins

précisé que le permis pouvait être révoqué, compte tenu du temps écoulé depuis

leur commencement, lorsque les travaux exécutés ne correspondent pas à un stade

d'avancement normal et que ce qui a été réalisé reste bien en-deçà de ce qui

eût été usuel dans un chantier ordinaire occupant la main-d'oeuvre minimum,

compte tenu de l'importance de l'ouvrage (RDAF 1974, 450; confirmé à la RDAF

1983, 383, prononcé Edouard Martin).

b) Le délai de six

mois, intégré comme charge à la décision du permis de construire, paraît avoir

été calculé de manière assez stricte; il serait dès lors excessivement

rigoureux de conclure du non-respect de celui-ci que le permis de construire

devait impérativement être retiré, en application de la disposition précitée.

Cette dernière, qui dispose à cet égard d'une certaine marge d'appréciation,

cela dans le but de veiller au respect de l'ordre public (ce sont en effet des

préoccupations de cette nature, spécialement des exigences de sécurité publique

et d'esthétique, qui président à la règle de l'art. 118 al. 3 LATC), a ainsi

accordé à bon droit au constructeur un délai supplémentaire pour réaliser les

travaux autorisés. Celui-ci a fait d'ailleurs valoir des circonstances

particulières (intempéries du début de l'année 1998), ainsi que certaines

difficultés avec les entreprises contactées pour justifier les retards.

Le refus municipal,

explicite ou non, de retirer le permis sur la base de l'art. 118 al. 3 LATC

apparaissait justifié, en février, voire en avril 1998 en tout cas.

c) Selon la

jurisprudence, la non-réglementarité du projet autorisé peut constituer une circonstance

de nature à renforcer la justification d'une décision de retrait de permis de

construire (RDAF 1974, 450 précité). Le constat de non-conformité d'un projet

ne peut en revanche pas à lui seul, entraîner une telle mesure (v. à ce propos

André Grisel, Traité de droit administratif I 434; Pierre Moor, Droit

administratif II 224 s. et réf. citées; v. également Droit vaudois de la

construction annoté, no 7 ad art. 115 LATC).

Il n'appartient donc

pas au tribunal, en l'absence - en l'état - d'un motif de retrait du permis

litigieux, d'examiner le caractère réglementaire ou non du projet autorisé en

1996.

d) L'écoulement du

temps apparaît comme un élément central dans le cadre de l'art. 118 al. 3 LATC.

Il se pourrait dès lors que la situation actuelle justifie désormais un retrait

du permis de construire, tout au moins partiel. Toutefois, le tribunal ignore

tout de l'évolution qu'a connu le chantier depuis son audience, en novembre

1998; il n'est pas exclu que les travaux aient avancés depuis lors et que le

chantier se présente désormais sous un jour plus favorable. Quoi qu'il en soit,

ces éléments de fait ne figurent pas au dossier et le tribunal n'en dispose pas

d'une autre manière.

Il se justifie dès

lors là aussi que le présent arrêt se borne à constater un déni de justice et

renvoie la cause à la Municipalité de Payerne pour qu'elle statue sans délai,

après avoir complété l'instruction. Cette solution respecte au demeurant le

principe de la succession ordinaire des instances; elle évite que le Tribunal

administratif soit amené, en quelque sorte en unique instance cantonale, à se

prononcer sur une éventuelle violation de l'art. 118 al. 3 LATC.

6.

Les considérants qui

précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. Dans la mesure en

outre où les recourants l'emportent sur le principe, il sied de condamner la

Commune de Payerne au paiement de l'émolument d'arrêt ainsi que de dépens

(s'agissent en effet d'un déni de justice, le constructeur apparaît comme

devant être mis hors de cause; art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. Il est

constaté que la Municipalité de Payerne a commis un déni de justice, en

refusant de statuer formellement d'une part sur la demande de retrait du permis

de construire délivré le 5 août 1996, d'autre part sur la dénonciation des

recourants relative à la non-conformité de la construction réalisée par Etienne

Birbaum aux plans mis à l'enquête, voire à la non-réglementarité des

modifications apportées au projet initial.

III. L'émolument

d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la

Commune de Payerne.

IV. Cette dernière

doit en outre à Serge et Evelyne Cantaluppi, solidairement entre eux, un

montant de 3'000 (trois mille) francs, à titre de dépens.

ft/peLausanne, le 20 octobre 1999

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.