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Décision

AC.1998.0063

TA - AC.1998.0063 - 1998-12-10 - ROBYR Pierre hoirs c/DJPAM/Noville

10 décembre 1998Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le Rhône se jette dans

le lac Léman à la limite entre les cantons de Vaud et du Valais; il a formé,

sur le territoire de la Commune vaudoise de Noville, un delta, caractérisé

notamment par la présence de nombreux bas-marais. Ce secteur, longtemps

préservé des interventions humaines, sous quelques réserves, a fait l'objet

très tôt de mesures diverses de protection. Tel a notamment été le cas dès

1957, avec l'adoption par le Conseil d'Etat du plan d'extension cantonal no 56

(ci-après : PEC 56). Ce plan comportait la mise sous protection d'un territoire

de plus de 500 hectares, se trouvant dans un périmètre délimité schématiquement

à l'ouest par la berge du Rhône, jusqu'à la hauteur du hameau de Crebelley, au

nord par la rive du lac Léman, à l'ouest par le Grand Canal, à quoi s'ajoutait

une bande riveraine du lac rejoignant en direction de l'est le territoire de la

Commune de Villeneuve. Selon le règlement du plan, n'étaient autorisées que les

constructions existantes ou destinées à compléter une exploitation existante,

ainsi que les constructions ou installations nécessaires à l'exploitation

agricole et sylvicole. Saisi de divers recours dirigés contre ce plan, le

Tribunal fédéral les a écartés le 28 mai 1958; il a relevé à cette occasion

déjà l'intérêt public consistant à protéger les berges et grèves ainsi que la

faune et la flore, ce qui justifiait la protection réservée à ce site (ATF 84 I

175).

Le Conseil d'Etat a

adopté par la suite des amendements à ce plan, dans le but d'autoriser la

construction du camping des Grangettes, puis son extension (PEC 56 bis, adopté

le 8 septembre 1961, et PEC 56 ter, adopté le 24 novembre 1989).

B. L'initiative populaire

dite de Rothenthurm a été acceptée en votation le 7 décembre 1987, ce qui a

entraîné l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale

(ci-après : Cst.); cette disposition visait à assurer une protection rigoureuse

des marais et des sites marécageux d'importance nationale.

La Confédération a

alors envisagé, pour mettre en oeuvre cette disposition constitutionnelle,

l'adoption d'un arrêté fédéral urgent. Cependant, celle-ci et les cantons sont

en définitive convenus de procéder par le biais d'autres mesures pour assurer

la protection provisoire des marais et des sites marécageux d'importance

nationale; ainsi, dans le canton de Vaud, le Conseil d'Etat a-t-il mis à

l'enquête l'adoption d'un certain nombre de zones réservées, en particulier

dans l'optique de la délimitation du site marécageux des Grangettes. L'enquête,

qui s'est déroulée pour cet objet du 13 novembre au 13 décembre 1990 a suscité

1375 oppositions. On relève que le périmètre de celle-ci recouvrait dans une

large mesure celui du PEC 56; il était toutefois un peu plus important dans le

secteur est, à proximité de la Commune de Villeneuve. A teneur du règlement

accompagnant le projet, tous travaux sont provisoirement interdits dans le

périmètre de la zone, sauf autorisation spéciale à forme de l'art. 120 LATC

pour autant qu'ils ne soient pas contraires au but de protection poursuivi.

Compte tenu de l'issue

de l'enquête, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des

transports (ci-après : le DTPAT) a créé un groupe de travail, dont le mandat

consistait notamment à reconsidérer le périmètre de la zone réservée, mais

aussi à poursuivre les études en vue de l'adoption d'un plan. Ce groupe de

travail, qui comprenait le syndic de la Commune de Noville, des représentants

des services cantonaux et de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et

du paysage (OFEFP) a établi un rapport dont le Conseil d'Etat a pris acte le 6

décembre 1991; ce document mettait déjà en évidence des secteurs soulevant des

difficultés importantes, notamment ceux du camping des Grangettes, du port du

Vieux-Rhône et des "Fourches".

En définitive le

Conseil d'Etat a adopté la zone réservée le 11 juin 1993; sur la base des

conclusions du groupe de travail, il a dans ce cadre apporté quelques

modifications par rapport au projet mis à l'enquête, notamment en excluant du

périmètre le secteur de la "Grange-du-Bras", au sud du village de

Noville, sur la rive gauche du Grand Canal, ainsi que la zone intermédiaire

sise au nord-ouest du village. Simultanément, il a également complété le règlement

de la zone réservée en prévoyant que le secteur du camping des Grangettes

serait sorti de la zone réservée, dès que le plan d'affectation communal y

relatif serait approuvé par lui. Au demeurant, le groupe de travail précité

avait constaté à ce sujet qu'une augmentation de la capacité du camping n'était

pas admissible; en revanche, une extension de son emprise devait être possible

sur la partie remblayée, moyennant un réaménagement des surfaces, cela pour

assurer sa mise en conformité avec les exigences de la loi sur les campings et

caravaning résidentiels du 11 septembre 1978. Le 13 avril 1994, le Conseil

d'Etat a d'ailleurs approuvé un plan partiel d'affectation communal pour la

zone du camping, répondant à ces exigences.

C. Au printemps 1992, un

nouveau groupe de travail a été mis sur pied et un mandat a été attribué à

"Espace Chablais" afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal

destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures

définitives de protection du site.

Le plan d'affectation cantonal

no 291 (ci-après : PAC 291) "Site marécageux de Noville" a été mis à

l'enquête publique du 25 avril au 26 mai 1995; il a suscité 224 oppositions.

Le périmètre du PAC

291 tel que mis à l'enquête correspond pour l'essentiel à celui de la zone

réservée adoptée par le Conseil d'Etat le 11 juin 1993. La seule modification

concerne l'abandon du secteur situé sur le lac Léman. En effet, contrairement

au PAC 291, la zone réservée n'était pas fermée côté lac.

L'art. 1er du

règlement du PAC 291 (ci-après : RPAC) prévoit ce qui suit : ...

"Ce plan poursuit les buts suivants :

a) garantir la sauvegarde des biotopes, des zones tampon et des

biocénoses qui les caractérisent;

b) favoriser l'amélioration des valeurs biologiques du site et la

réparation des atteintes qu'il a subies;

c) maintenir un paysage proche de l'état naturel;

d) permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où

celles-ci sont compatibles avec les buts de protection."

Le plan précité

comprend huit zones d'affectation différentes auxquelles s'ajoute l'aire

forestière :

1) zone

des biotopes;

2) zone des prairies tampons;

3) zone agricole protégée;

4) zone de plage;

5) zone du port et du chantier naval;

6) zone du camping;

7) zone du hameau des Grangettes;

8) zone des Fourches.

A l'issue de l'enquête

publique et de son analyse, le Service de l'aménagement du territoire a établi

un rapport d'aménagement, en date du 20 mai 1997, qui a conduit à l'approbation

du plan par le chef du département à la même date, ce moyennant quelques

modifications.

Le rapport précité

rappelait par ailleurs les mesures de protection touchant le site marécageux de

Noville, notamment celles adoptées sur le plan fédéral, à savoir :

- inventaire cantonal prévu par

l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des

sites;

- inventaire fédéral des paysages,

sites et monuments naturels (IFP 1977; RS 451.12);

- convention internationale de Ramsar

de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement

comme habitats d'oiseaux d'eau (secteur des Grangettes inscrit en 1990);

- inventaire annexé à l'ordonnance

fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance

nationale (OROEM; RS 922.32);

- inventaire fédéral des zones

alluviales d'importance nationale (RS 451.32 site des Grangettes inventorié

sous No 123);

- inventaire des bas marais

d'importance nationale (RS 451.33). Le site des Grangettes comprend les marais

suivants : La Muraz (No 378), les Saviez (No 1379), L'Aulagniez (No 1380) et le

Gros Brasset (No 1382).

On mentionnera

également l'adoption, sur le plan fédéral de l'ordonnance du Conseil fédéral du

1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière

et d'importance nationale (ci-après : OSM); cette ordonnance mentionne

notamment, en annexe I, le site des Grangettes, sous no 289; sa description,

figurant en annexe II de l'OSM est la suivante :

"Formé sur le delta du Rhône, à son

embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier témoin de

l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure partie de

la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes régions

marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site d'importance

nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part importante figure à

l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.

Les bas marais et les forêts riveraines

occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont remplacés par

de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés signalant les

anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal exemple; traversant

tout le site, il présente des stades d'atterrissement variables selon les

secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique naturelle du delta.

Les bas marais offrent une grande diversité :

tous les types de végétation propres à ces milieux sont représentés, de la

roselière au bas marais acide. Une partie des marais, notamment le vaste

ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière. Durant ce siècle,

les forêts humides, naturelles ou non (plantation de peupliers), se sont

développées de manière importante, au détriment des marais. Le potentiel de

revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.

Les étangs, canaux et gouilles dispersés dans

le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que biologique. Des

bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains agricoles, de même que

des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier aux Saviez, à

Perrausa et au Clos de la Delèze.

Des terres agricoles (production maraîchère,

maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des friches et des

étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des Grangettes et quelques

constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne ferme de l'Essert)

participent à la structure du paysage. Malgré les atteintes subies au cours du

temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels, extension des

cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore et la faune un

milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à de nombreuses

espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection du site.

C'est également une réserve d'importance nationale et internationale pour les

oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."

On reviendra plus bas,

pour le surplus, sur le contenu du rapport d'aménagement précité.

D. Intervenant à l'enquête

par courrier de leur conseil, l'avocat Benoît Bovay, du 24 mai 1995, les hoirs

de Pierre Robyr ont formé opposition au plan précité. Le département a rejeté

celle-ci par décision du 20 mai 1997.

Les hoirs de Pierre

Robyr ont alors recouru contre cette décision auprès du DJPAM, en concluant

avec dépens à l'annulation de celle-ci, le PAC 291 et son règlement n'étant pas

approuvés. Par décision du 2 avril 1998, le DJPAM a accueilli partiellement le

recours; il a en effet réformé la décision attaquée en ce sens que la

délimitation du secteur des bas marais, du secteur des étangs et celle de la

zone des prairies tampons sur les parcelles 377 et 379 du cadastre de Noville

est corrigée conformément au levé effectué par le Service du cadastre et de

l'information du territoire ensuite de l'accord intervenu entre les parties le

3 mars 1998. Il a en revanche rejeté le recours pour le surplus.

E. On ajoutera encore que

le PAC 291 a fait l'objet, parallèlement à la présente procédure d'autres

recours au département, deux d'entre eux émanant de la Ligue vaudoise pour la

protection de la nature (ci-après : Pro Natura), respectivement du WWF Vaud.

Ces pourvois ont été accueillis par le Département de la justice, de la police

et des affaires militaires; ce dernier a dès lors invité le Département des

travaux publics, de l'aménagement et des transports à corriger le périmètre du

plan, pour y inclure la zone lacustre, ce en s'inspirant du périmètre du site

marécageux des Grangettes résultant de l'inventaire fédéral. En outre, ces

décisions sur recours ont corrigé le règlement sur plusieurs points; l'art. 7

al. 2, qui permettait certains aménagements dans la zone de plage, a ainsi été

supprimé, l'art. 8 al. 3 lit. b étant en outre modifié pour exclure la création

d'une buvette dans le périmètre de la zone du port.

F. L'hoirie de Pierre

Robyr a recouru derechef auprès du Tribunal administratif, par acte de son

conseil du 14 avril 1998; elle conclut à l'annulation de la décision du DJPAM

avec dépens, le dossier devant être renvoyé à ce dernier aux fins d'admission

du recours dont il était saisi.

Dans leurs écritures

des 15 et 28 mai 1998, le Conservateur de la nature, respectivement le Service

de l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT) ont conclu au rejet du

pourvoi. Pro Natura, appelée à la procédure, a pris des conclusions dans le

même sens.

G. Le Tribunal

administratif a siégé à Noville le 8 septembre 1998, en présence des parties et

intéressés. Il a procédé à cette occasion à une inspection locale.

H. L'hoirie recourante est

propriétaire des parcelles 377 et 379 du cadastre de Noville, sises au lieu-dit

"En Muraz"; ces biens-fonds se situent à quelque distance du bas

marais d'importance nationale du même nom. Au demeurant, le père des recourants

avait exploité sur son bien-fonds une gravière qui, après épuisement des gisements,

a laissé place à un étang; ce dernier a couvert, en direction du nord-ouest,

l'essentiel de la surface de la parcelle 379, voisine du bien-fonds no 380,

propriété de la Ligue suisse et de la Ligue vaudoise pour la protection de la

nature. Sur la base d'une servitude de droit privé inscrite au registre foncier

le 30 décembre 1971, les ligues précitées ont obtenu des propriétaires des

parcelles 377 et 379 que ceux-ci maintiennent l'étang dans sa configuration

nouvelle.

L'étang précité occupe

actuellement une part très importante des deux biens-fonds précités; on notera

cependant que l'emprise de celui-ci, telle que figurée dans le plan soumis à

l'enquête publique, s'est avérée inexacte et que celle-ci a dû être corrigée en

cours de procédure, comme on l'a vu plus haut. Au demeurant, la surface

colloquée en secteur de bas marais a également subi une réduction par la même

occasion.

Les bâtiments réalisés

sur la parcelle 377 sont actuellement occupés par Agnès Robyr et sa mère; la

première y exploite une pension pour chevaux, placés-là par leurs cavaliers

habitant ailleurs; elle utilise les surfaces en nature de pré - affectées par

le projet en zone des prairies tampons - à la fauche ou à la pâture, pour

l'entretien de ces chevaux. Ces prairies forment en quelque sorte une ceinture

entourant l'étang précité et les bâtiments d'exploitation, courant du nord-est

au sud-ouest de la parcelle 377.

I. Les recourants

contestent le bien-fondé de la décision attaquée en soutenant notamment que

s'agissant de la juste indemnité au sens de l'article 18c al. 2 LPN, l'autorité

intimée ne doit pas renvoyer cette question à des négociations ultérieures et à

des conventions dont on ignore aujourd'hui le contenu mais doit la traiter dans

le cadre du PAC 291 de telle sorte que la mise au point des conventions soit

simultanée à l'entrée en force du plan.

Interpellé sur ce

point, le service de l'agriculture relève que même si l'entreprise de Mlle

Agnès Robyr n'est pas reconnue comme une exploitation au sens de l'ordonnance

du Conseil fédéral sur la terminologie agricole, rien ne s'oppose à ce que des

indemnités contractuelles, cantonales ou fédérales, lui soit versées. Dit

service déclare consentir à la conclusion d'un contrat Ecopac d'une durée de

six ans en vue d'une indemnisation équitable des restrictions d'exploitation

qui lui sont imposées. S'agissant du montant des indemnités, on peut, en bref,

indiquer ce qui suit:

- pour les 2.4 ha de

prairie intensive reconverties en prairie extensive, Fr. 7'200.-/ha durant les

3 premières années puis Fr. 6'000.--/ha pour les années suivantes;

- pour les 0.3 ha de

prés à litière, Fr. 450.--/par an.

J. Dans son écriture du 4

novembre, le conseil des recourants fait remarquer que les surfaces retenues

par le service de l'agriculture sont insuffisantes et requiert qu'elles soient

revues afin que l'on puisse discuter clairement d'une indemnité. En outre, il

s'interroge, de manière quelque peu sibylline, sur une différence de traitement

entre, d'une part, les parcelles 418 à 425 situées en bordure de l'étang, qui

sont en zone agricole protégée et, d'autre part, leurs parcelles qui sont en

zone tampon.

Considérants

1.

a) Le mandataire des

recourants a reçu la décision attaquée le 3 avril 1998; dès lors, selon lui, le

délai de recours de dix jours est venu à échéance le 14 avril suivant, le lundi

13.

avril 1998 correspondant en effet au lundi de Pâques, soit un jour férié. Le

pourvoi est dès lors recevable de ce fait.

On ajoutera ici que,

vu l'entrée en vigueur de l'art. 61 al. 1 bis LATC, dans la teneur que lui a

donné la novelle du 4 février 1998, ensuite de sa publication le 7 avril 1998

dans la Feuille des avis officiels, on aurait pu songer à appliquer le délai de

recours de vingt jours prévus par l'art. 31 LJPA. Cette question peut demeurer

indécise, le pourvoi ayant été, de toute manière, formé en temps utile.

b) Le plan prévoit des

restrictions au droit des propriétaires des parcelles 377 et 379 précitées, de

sorte que ces derniers ont à l'évidence qualité pour recourir.

c) Les recourants se

réfèrent à la décision attaquée, laquelle a corrigé le plan litigieux sur

plusieurs points concernant la délimitation des secteurs sur la parcelle 377;

or, ils n'ont pas eux connaissance jusqu'ici de plans corrigés. Il s'agit-là

cependant d'un problème relevant de l'exécution de la décision attaquée, que le

SAT dans sa réponse, s'est engagé à effectuer après les prononcés du Tribunal

administratif. En l'état, il n'y a pas lieu de mettre en doute cet engagement,

dont on se bornera ici à prendre acte.

2.

Dans leur écriture du 4

novembre 1998, les recourants ont requis des mesures d'instruction

complémentaires portant d'une part sur le problème des indemnités et d'autre

part sur une différence de traitement entre la parcelle 377 et les parcelles 418

à 425.

La première requête

doit être rejetée, dès lors que le service de l'agriculture a clairement

indiqué qu'il était prêt à conclure une convention avec les recourants au sujet

de l'indemnité. Le problème de la détermination des surfaces de référence ne

saurait être tranché ici, mais doit être ultérieurement examiné dans le cadre

de la procédure de conclusion du contrat. Quant à la seconde requête, elle doit

être également rejetée, car le Conservateur de la nature a fourni les

explications utiles sur les motifs ayant amené les autorités à affecter une

partie de la parcelle 377 des recourants à la zone-tampon. En outre,

l'inspection locale a permis au Tribunal d'examiner les problèmes soulevés par

les recourants.

Il convient donc d'examiner maintenant les

questions de fond soulevées par le recours formé par l'hoirie Robyr.

3.

On rappellera en

premier lieu les lignes essentielles du cadre légal.

a) L'art. 24 sexies

al. 5 Cst. prévoit tout d'abord ce qui suit :

"Les marais et les sites marécageux d'une

beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous

protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des

installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une

forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la

protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des

fins agricoles.

Disposition transitoire : il y aura lieu de

démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine

tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages ou ces

modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises

après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de Rothenthurm,

tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du canton de Zoug.

L'état initial sera rétabli."

Cette disposition a

été concrétisée (voire corrigée ou nuancée) par le législateur à l'occasion de

l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la

protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; cette modification

résulte d'une novelle du 24 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996).

Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux

marais, d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux règles applicables

aux biotopes (au demeurant, les marais sont en effet des biotopes), pour autant

que ces règles ne soient pas contraires à l'art. 24 sexies al. 5, et les sites

marécageux (régis par les art. 23b à 23d; au surplus, v. ci-dessous lit. c),

d'autre part.

Ces dispositions

légales ont en outre été complétées avec l'adoption de diverses ordonnances;

outre l'OSM déjà citée, on citera ici l'ordonnance du Conseil fédéral du 7

septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance (ci-après : OBM),

applicable en l'occurrence, puisque le delta du Rhône comporte plusieurs

bas-marais d'importance nationale et celle du 28 octobre 1992 sur la protection

des zones alluviales d'importance nationale (ci-après : OZA).

b) Il appartient au

Conseil fédéral d'adopter l'inventaire des bas-marais, respectivement des sites

marécageux d'importance nationale; il l'a fait simultanément à l'adoption des

deux ordonnances y relatives; outre la liste de ceux-ci, en annexe I, ces

textes comportent, en annexe II, la description des objets protégés,

accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Cependant, il incombe aux

cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres

tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets (art. 3 al. 1

OBM; art. 3 OSM). En outre, ils prennent les mesures de protection et

d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection (art. 5

al. 1 OSM; v. dans le même sens art. 5 al. 1 OBM); au demeurant, la description

des objets figurant en annexe II constitue pour eux une base contraignante pour

concrétiser ces buts (art. 4 al. 2 OSM).

On relèvera que

l'adoption de mesures de planification apparaît comme l'un des instruments

privilégiés en mains des cantons pour mettre en oeuvre les différentes

exigences découlant de ces textes (pour un exemple, v. ATF 124 II 19). Dans le

cas d'espèce, le plan litigieux a pour fonction principale de mettre en oeuvre

les mesures de protection exigées par le droit fédéral. Au demeurant, si l'on

en croit le rapport d'aménagement, ce plan doit permettre, outre la réalisation

des objectifs découlant de l'OSM et de l'OBM, de prendre en considération les

objectifs visés par d'autres inventaires fédéraux, évoqués plus haut dans la

partie faits (inventaire fédéral des paysages; inventaire des zones alluviales

d'importance nationale notamment; sur l'importance des inventaires, v. art. 6

LPN).

c) L'art. 5 OBM arrête

quelques lignes directrices à l'intention des cantons. Ceux-ci doivent en effet

veiller à ce que toute installation ou construction et toute modification de

terrain, notamment les drainages, soient interdites, seules pouvant faire

exception les constructions ou installations servant à assurer la protection

conformément au but visé (al. 2 lit. b). De même, ils doivent définir des zones

tampons, dans lesquelles les installations et constructions ne sont admissibles

que pour autant qu'elles ne portent pas atteinte à ce même but (al. 3). Cette

réglementation est rigoureusement conforme au texte de l'art. 24 sexies al. 5

Cst.

Par ailleurs, les art.

23d LPN et l'OSM ont retenu un régime plus souple que celui de la disposition

constitutionnelle précitée (dans ce sens, ATF 123 II 248, qui cite Bernhard

Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, thèse Fribourg 1997; ATF

124.

II 19, qui cite Yves Nicole, La définition et la délimitation des sites

marécageux, RSJ 1996, 223). Ainsi, selon l'art. 23d al. 1 LPN, l'aménagement et

l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne

portent pas atteinte aux éléments caractéristiques de ceux-ci; quant à

l'énumération figurant à l'alinéa 2 de cette disposition, elle n'est en rien

exhaustive. Le Tribunal fédéral, après avoir constaté que la disposition légale

n'était pas conforme au texte constitutionnel, retient qu'il convient de donner

la préférence à une interprétation qui s'écarte le moins possible de la lettre

et du sens de l'art. 24 sexies al. 5 Cst. (ATF 123 II 253).

Cette différenciation

qu'il convient d'opérer entre les marais proprement dits et les sites

marécageux d'importance nationale résulte très clairement des interventions de

la conseillère fédérale Ruth Dreifuss (BOCN 1993, 2078) :

"Les biotopes doivent être protégés afin

de favoriser le développement de la flore et de la faune indigènes dans une

volonté de protéger la biodiversité et de veiller à ce que nous ne perdions pas

des manifestations de la vie indigène qui autrement seraient menacées. La

protection de la nature est l'objectif premier.

...

En ce qui concerne les sites marécageux, il

s'agit de protéger des paysages façonnés par l'homme, des paysages culturels

qui continuent à être habités, qui continuent à être exploités, qui sont la

base et le cadre de vie d'une population et dont nous ne voulons pas faire des

musées figés. Nous ne voulons pas transformer les habitants de ces régions en

purs gardiens d'une situation qui serait condamnée à ne plus évoluer."

On doit donc constater

que, s'agissant des marais eux-mêmes, le législateur, confirmant d'ailleurs la

solution constitutionnelle, a prévu une protection absolue; s'agissant des

surfaces des sites marécageux d'importance nationale, non comprises dans les

marais et leurs zones tampons, l'interdiction d'altération n'est absolue que

pour les projets incompatibles avec les buts de protection visés; en d'autres

termes, pour ces dernières, l'art. 23d LPN ne comporte pas une interdiction de

construire complète (v. à ce propos Keller in Peter M. Keller/Jean-Baptiste

Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer, Commentaire LPN, Zürich 1997, no 7 des

remarques préliminaires ad art. 23a-23d LPN et no 5 ad art. 23d; le rapport

d'aménagement du 20 mai 1997 va dans le même sens).

d) On l'a vu, l'art.

23d al. 2 LPN énumère, de manière non exhaustive, quelques exemples

d'affectation qui restent admissibles dans les surfaces de la seconde

catégorie; tel est le cas, outre l'exploitation agricole et sylvicole,

notamment de l'entretien et la rénovation de bâtiments dûment autorisés ou de

mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles (la même

disposition mentionne - mais il semble que cela soit superfétatoire - les

installations d'infrastructure nécessaires à l'application des lettres a à c de

l'art. 23d al. 2). L'art. 5 al. 2 OSM complète la liste qui précède; il

mentionne les installations et constructions servant à l'entretien des

biotopes, respectivement au maintien des habitats typiques; selon les

commentateurs, cette dernière mention se réfère à la possibilité de réaliser de

nouvelles constructions ou des transformations censées assurer l'occupation des

espaces libres sis dans les hameaux (dans ce sens, v. Keller no 9 ad art. 23d

LPN; dans le même sens apparemment : ATF 123 II 253). La même règle évoque

également l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, qui peut être

admise, pour autant qu'elle soit en accord avec les buts visés par la

protection (art. 5 al. 2 lit. e OSM); cette disposition paraît répondre

expressément aux voeux du parlement (Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN).

Le même texte permet enfin la construction ou l'agrandissement d'autres

installations encore, pour autant toutefois qu'elles revêtent une importance

nationale, ne puissent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent enfin

pas en contradiction avec l'objectif de protection (art. 5 al. 2 lit. d in fine

OSM; sur cette disposition, v. encore Keller, no 11 ad art. 23d LPN).

On ajoutera enfin que

les notions d'"aménagement et d'exploitation" des sites

marécageux, utilisées à l'art. 23d LPN, visent, à lire les commentateurs, toute

utilisation possible des surfaces comprises dans ce site, dès lors qu'elle est

susceptible d'entraîner une altération du sol; on pense par exemple au

tassement du terrain que peut entraîner le passage régulier de l'homme dans un

marais ou un site marécageux (sur ces notions, v. Keller, no 2 ad art. 23d LPN,

no 6 ss ad art. 25b LPN). Cette disposition est dès lors susceptible de saisir

également l'utilisation du site à des fins de baignade ou l'aménagement de

sentiers pour piétons.

Il résulte de l'exposé

qui précède que les activités énumérées à l'art. 23d al. 2 LPN sont

privilégiées par rapport à celles qui relèvent de la clause générale de l'art.

23d al. 1 LPN. En particulier, l'entretien et la rénovation de bâtiments et

d'installations réalisés légalement (23d al. 2 lit. b) sont admis pour autant

qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site

marécageux; un agrandissement d'une construction existante, une construction

nouvelle, voire une reconstruction - à moins qu'ils n'entrent dans une autre

catégorie, également privilégiée - ne sont possibles qu'à des conditions

supplémentaires très restrictives, ceux-ci devant, entre autres, répondre à un

intérêt d'importance nationale (dans ce sens, Peter M. Keller, op. cit., no 14

ad art. 23d; selon la formulation de cet auteur, la

"Besitzstandsgarantie" est ainsi accordée dans ce cadre de manière

plus limitée qu'à l'art. 24 al. 2 LAT). L'art. 8 al. 1 RPAC confirme a priori

cette solution pour le périmètre de plan partiel du port et du chantier naval.

Outre les cas

expressément privilégiés par le législateur (art. 23d al. 2 LPN déjà cité),

mais néanmoins en accord avec les voeux qu'il a formulés, il faut citer en

outre celui de l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, admise

elle aussi à la seule condition d'être conforme au but de protection (art. 5

al. 2 lit. e OSM). Selon Keller (op. cit., no 10 ad art. 23d LPN), qui

s'exprime à propos d'installations de remontées mécaniques liées à la pratique

du ski, l'extension de celles-ci hors du périmètre des marais proprement dits

serait possible pour autant que cela ne conduise pas à l'ouverture de nouveaux

domaines skiables (v. également, même auteur, Nutzungskonflikte in

Auengebieten, DEP 1998, 119; au demeurant, le résumé en français de cette

contribution donne une image incomplète des propos de l'auteur, qui concernent

la réglementation relative aux zones alluviales).

e) La disposition

transitoire adoptée simultanément à l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5

prévoit le démantèlement de toute installation ou construction contraire au but

de protection réalisée après le 1er juin 1983. Cette règle a été complétée par

l'art. 25b LPN; elle invite les cantons à désigner les installations et

constructions en question (postérieures à 1983) qui n'ont pas été autorisées

avec force de chose jugée sur la base de zones d'affectation conformes à la LAT

(al. 1); l'al. 3 précise que la décision de remise en état tient compte du

principe de la proportionnalité (v. à ce sujet art. 5 al. 2 lit. f OSM et

Keller, op. cit. no 22 ss ad art. 25b LPN).

4.

Les recourants

critiquent la délimitation de la zone tampon, qu'ils estiment trop généreuse.

Au demeurant, le DJPAM s'est référé, dans sa décision, à l'ATF 124 II 19, rendu

dans une affaire concernant le canton de Neuchâtel; il a relevé en résumé que

les zones tampons devaient être calculées de manière à assurer une transition

entre le biotope protégé et le reste du site, la création de telles zones

impliquant nécessairement certaines restrictions d'utilisation aux fins de

garantir le but de protection qui leur est assigné (décision attaquée, p. 15).

Poursuivant son examen, le DJPAM s'est pourtant référé pour l'essentiel à

l'avis des services spécialisés, estimant qu'il n'y avait pas lieu de s'en

écarter en l'espèce, en l'absence de raisons impératives.

a) En complément du

rappel relatif aux dispositions légales applicables en l'occurrence (ci-dessus

ch. 3), on mentionnera encore l'art. 14 de l'ordonnance du Conseil fédéral du

16.

janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après :

OPN); cette disposition prévoit en effet notamment, à son al. 2 lit. d, la

délimitation de zones tampons suffisantes du point de vue écologique pour

assurer la protection des biotopes dignes de protection, à savoir aussi bien

les biotopes d'importance nationale que ceux ne présentant qu'un intérêt

régional ou local.

Il convient en outre

de préciser que les zones tampons sont des surfaces destinées à protéger les

biotopes marécageux ainsi que leur faune et leur flore spécifique contre les

menaces et les atteintes nuisibles en provenance des surfaces exploitées

environnantes (K. Marti/R. Müller, Zones tampons pour les marais, in: Cahier de

l'environnement n° 213, OFEFP, Berne, 1994, p. 5; arrêt du Tribunal fédéral du

20.

octobre 1997, p. 9). De manière générale, on distingue trois catégories de

zones tampons, à savoir: la zone hydrique, la zone trophique et la zone

biologique. La première comprend les surfaces adjacentes aux biotopes marécageux

dans lesquelles aucune modification du régime hydraulique susceptible de

compromettre l'approvisionnement en eau nécessaire à la conservation des marais

n'est tolérée. La seconde inclut les terres agricoles cultivées, situées en

dehors du biotope marécageux à protéger, et soumises à des restrictions

d'exploitation. Enfin, la troisième s'étend aux terrains servant d'espace vital

aux espèces animales et végétales spécifiques des biotopes marécageux et des

zones de transition (voir M. Broggi, Questions et réponses relatives à

l'inventaire des bas marais, in: Manuel "Conservation des marais en

Suisse", vol. 1, contribution 2.3.1, ch. 2.2.2, p. 4 ss; G. Giepke, Modèle

d'ordonnance sur la protection des marais, in: op. cit., vol. 2, contribution

1.2.1

, ch. 4.3.2, p. 6).

b) Dans le cas

particulier, la partie agricole de la parcelle des recourants jouxte des

bas-marais d'importance nationale (voir à ce sujet l'inventaire fédéral des

bas-marais d'importance nationale, objet n° 1378) ou des biotopes reconnus (en

particulier l'étang créé artificiellement). Selon le Conservateur de la nature,

les zones-tampon concernant la propriété des recourants ont été établies

conformément à la "Clé de détermination des zones-tampon, OFEFP

1994". Ils doivent servir notamment à:

- assurer la

protection trophique des marais (il s'agit de délimiter une zone qui doit être

à l'abri de l'influence de facteurs chimiques);

- assurer la

protection hydrique des marais (les facteurs physiques sont ici déterminants);

- assurer la

protection des espèces animales typiques du site (il s'agit de prendre en

compte les aspects fonctionnels).

S'agissant de la

protection des espèces animales, le Conservateur relève que la gestion

extensive liée aux zones-tampon est essentielle pour assurer la nidification

d'une nombreuse avifaune menacée.

En règle générale une

même surface assume simultanément les trois rôles. Toutefois il arrive souvent

qu'une des fonctions puisse être dominante. Dans ce cas c'est la fonction

dominante qui doit être respectée et qui définit l'ampleur de la zone-tampon.

Dans le cas d'espèce, l'on se trouve en présence de milieux naturels de très

grande valeur, pour lesquels le PAC 291 litigieux a prévu des zones-tampons qui

apparaissent comme des espaces minimaux. La zone-tampon, telle qu'elle a été

prévue, ne saurait dès lors être réduite. Partant, le grief de violation du

principe de la proportionnalité doit être rejeté.

c) Les

recourants estiment que la limitation des possibilités d'exploitation agricole

de leurs parcelles prévue par le plan litigieux ne peut être confirmée avant

que la question d'une juste indemnisation, en contrepartie des ces

restrictions, ne soit résolue; ils souhaitent également connaître les voies de

droit par lesquelles ils pourraient cas échéant obtenir raison sur ce terrain.

En l'état, on se bornera à renvoyer ici à la loi du 13 septembre 1993 sur les

contributions pour des prestations de caractère écologique dans l'agriculture,

loi qui met également en oeuvre l'art. 18c LPN sur le plan vaudois; ce texte prévoit

la protection juridique du propriétaire pour le cas où une convention ne

viendrait pas à chef (v. au surplus Hans Maurer in Keller/Zufferey/Fahrländer,

no 15 ad art. 18c LPN; le même, Naturschutz in der Landwirtschaft als

Gegenstand des Bundesrechts, Zürich 1995, p. 107 ss). Pour le surplus, c'est à

juste titre que le DJPAM a considéré que le principe de coordination, consacré

désormais à l'art. 25a LAT (s'agissant des plans, spécialement al. 4 de cette

disposition), n'exige pas que les conventions fondées sur l'art. 18c al. 1 et 2

LPN aient été conclues au préalable; au demeurant, on ne voit pas que ces

conventions ou les indemnités fondées sur l'art. 18c al. 2 LPN puissent ou, en

tous les cas, doivent prendre place dans la réglementation du PAC 291.

Quoi qu'il en soit, en

cours de procédure, le service de l'agriculture a clairement indiqué qu'il

était prêt à conclure un contrat Ecopac avec les recourants. Il a même indiqué

avec précision le montant de la rémunération à laquelle les recourants pourraient

prétendre (il va de soi que le tribunal n'a pas à se prononcer ici à ce sujet).

Il n'y a pas lieu mettre en doute l'engagement pris par dit service. Partant,

les griefs formulés par ces derniers à l'encontre de la décision attaquée eu

égard aux dimensions de la zone-tampon, voire au caractère disproportionné des

restrictions qui en résultent pour leurs droits de propriété doivent être

écartés.

5.

Dans leurs

déterminations du 4 novembre 1998, les recourants s'interrogent, de manière

quelque peu sibylline, sur la différence de traitement entre, d'une part, les

parcelles 418 à 425 situées en bordure de l'étang et affectées en zone agricole

protégée et, d'autre part, une partie de leur parcelle 377, affectée en zone

des prairies tampon.

Au sujet du grief de

l'inégalité de traitement en matière d'aménagement du territoire, il convient

de rappeler que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, "il découle

de la nature des choses que les zones doivent être délimitées avec un certain

schématisme de telle sorte que des biens-fonds se trouvant dans une situation

comparable et présentant les mêmes caractéristiques peuvent être traités de

manière différente. La délimitation des périmètres ne doit pas toutefois être

arbitraire, mais justifiée par des considérations d'urbanisme objectives et

bien étudiées; tel n'est pas le cas si la mesure contredit une planification

raisonnable ou est fondée sur des motifs étrangers au but poursuivi"

(formule citée par E. Brandt, Les plans, l'aménagement du territoire en droit

fédéral et cantonal, Lausanne 1989, p. 80 plus références). En matière

d'aménagement du territoire, on doit donc admettre que "le grief

d'inégalité fondée sur les caractéristiques intrinsèques du fonds touché et du

fonds voisin ne joue qu'un rôle de second plan. A vrai dire, une inégalité de

traitement est difficilement concevable dans l'hypothèse où le plan est reconnu

d'intérêt public" (M. Bianchi, La révision du plan d'affectation

communal, Lausanne, 1990, p. 111).

En l'espèce, comme on

l'a vu plus haut, l'affectation d'une partie de la parcelle 377 à la

zone-tampon repose sur des considérations tout à fait pertinentes. Le

Conservateur de la nature a clairement rappelé le rôle hydrique, trophique et

biologique de la zone-tampon litigieuse; la situation des parcelles 418 à 425

est à cet égard fort différente et n'appelle pas la même réglementation.

L'examen des plans et l'inspection locale ont permis de constater que la

décision prise repose sur des considérations objectives et bien étudiées. Aussi

ne saurait-on reprocher à l'autorité intimée d'avoir agi de manière arbitraire.

Le grief de l'inégalité de traitement doit dès lors être rejeté.

6.

Les recourants se

soucient à divers titres de la rentabilité future de leur exploitation; pour

assurer celle-ci, ils souhaitent que le plan et le règlement attaqués ne les

empêchent pas de réaliser une buvette dans les bâtiments existants (v. dans une

extension de ceux-ci ou encore un bâtiment nouveau).

a) En premier lieu, il

convient de rappeler que la pression touristique est concentrée dans le secteur

circonscrit par le hameau des Grangettes et le camping attenant. Cette solution

correspond au plan directeur des rives du Léman qui suggère une ségrégation

assez forte entre les secteurs naturels et ceux ouverts à la présence humaine.

b) Ensuite, on notera

que le plan querellé comporte un deuxième périmètre voué à des activités de

délassement au sens large, à savoir celui de la zone du port et du chantier

naval; le plan délimite en effet une telle zone à proximité de l'étang sis en

bordure du Vieux-Rhône. Il faut préciser ici que le DJPAM a voulu réduire la

pression humaine dans ce secteur en y excluant la création d'une buvette (voir

à ce sujet décisions rendues par ce dernier sur les recours de Pro Natura et du

WWF). De plus, le DJPAM a fait un choix similaire à propos des zones de plage,

pour lesquelles il a exclu la possibilité de réaliser des aménagements et

installations de modeste importance liés aux activités de détente (art. 7 al. 2

RPAC, annulé dans les décisions sur recours précitées).

c) Il ressort de ce

qui précède que le plan prévoit trois périmètres voués à des activités de

délassement, à savoir le hameau des Grangettes et le camping attenant, la zone

du port et du chantier naval et les zones de plages. Initialement, il y avait

la possibilité d'aménager, à ces trois endroits, des points de

"ravitaillement" pour les visiteurs du site . Cela dit, à la suite

des recours de Pro Natura et du WWF, il n'en reste plus qu'un seul, soit celui

du camping.

Il se pose donc la

question de savoir s'il est possible de prévoir une buvette dans les bâtiments

existants des recourants.

d) Les recourants ont

raison de souligner qu'à teneur des dispositions des art. 23d LPN,

respectivement 5 OSM, certaines activités touristiques pourraient être

considérées comme compatibles à l'intérieur du périmètre d'un site marécageux

d'importance nationale; encore faut-il que l'exploitation à des fins

touristiques et récréatives, définie concrètement, soit en accord avec les buts

visés par la protection (art. 5 al. 2 lit. e OSM).

En l'espèce, on ne

saurait dénier le fait que l'étang constitue, en soi, une attraction

touristique d'une certaine beauté. Pour le particulier qui a commencé son

excursion en partant de l'est du site, l'étang pourrait constituer la fin d'une

première étape de la visite; les bâtiments des recourants se trouvent, en

quelque sorte, aux avant-postes du site protégé, ce qui explique pourquoi de

nombreux promeneurs viennent demander des renseignements auprès de Mlle Agnes

Robyr. Au surplus, d'où qu'on vienne, l'étang "En Muraz" paraît

constituer un lieu propice à l'arrêt des visiteurs.

L'autorité intimée ne

saurait rejeter l'idée d'une buvette à l'emplacement litigieux en se fondant

sur le fait qu'il ne s'agirait pas ici d'un aménagement "d'importance

nationale" au sens de l'article 5, alinéa 2 lettre d OSM. Une telle

lecture de l'article 23d LPN et de l'article 5, alinéa 2 OSM viderait la lettre

e de cette dernière disposition de toute sa substance. En d'autres termes,

lorsque l'article 5, alinéa 2, lettre d OSM parle "d'installations et de

constructions autres que celles relatives à l'aménagement et l'exploitation

réglés sous lettre c", il ne vise pas les exploitations à des fins

touristiques et récréatives au sens de l'article 5, alinéa 2, lettre e OSM. Le

projet envisagé n'a dès lors pas besoin d'être "d'importance

nationale" pour être admissible. Selon les termes de l'article 23d LPN et

de l'article 5, alinéa 2, lettre e OSM, il suffit qu'il ne porte pas atteinte aux

éléments caractéristiques du site marécageux ou qu'il soit en accord avec les

buts visés par la protection. D'ailleurs, si l'on suit le raisonnement de

l'autorité intimée, on voit mal comment distinguer une exploitation à des fins

touristiques ou récréatives d'importance nationale de celle qui ne l'est pas.

En outre, l'article

1er al. 2 lit. d RPAC doit permettre "le maintien des activités humaines

(...)". Parmi celles-ci, il faut mentionner le délassement, notamment

celui des promeneurs à la découverte du site (l'art. 3 qui parle du plan de

circulation le confirme).

e) La buvette - ce

n'est qu'une installation d'importance secondaire, un relais prenant place dans

le réseau des circulations - n'a pas pour effet de violer l'intégrité d'un site

jusque-là vierge de toute atteinte. Elle peut au contraire

"domestiquer" les atteintes potentielles de promeneurs plus ou moins

disciplinés. Autrement dit, elle complète l'offre selon l'approche des

commentateurs de l'article 23d LPE, ce qui la rend admissible en principe. Lorsqu'elle

prend place dans des bâtiments existants ou transformés à cet effet, il paraît

dès lors possible également d'autoriser des buvettes dans le secteur du plan -

tout au moins à l'est du Grand Canal (le département JPAM ayant apparemment

exclu cette solution dans le secteur du Vieux Rhône).

D'après le plan de

circulation projeté, la distance qui sépare l'endroit envisagé par les

recourants pour aménager une buvette et le camping des Grangettes est de

l'ordre de 1.3 km. Dans le même ordre d'idée, il y a environ 1.5 km entre

l'endroit en question et le centre du village de Noville et Villeneuve. C'est

dire que de telles distances paraissent non négligeables s'agissant d'espaces

voués à la promenade; elles plaident en faveur de l'admission d'une possibilité

de créer une buvette dans les bâtiments existants des recourants.

f) C'est donc à tort

que le département a rejeté, sur ce point, le recours. Cela dit, il

n'appartient pas au tribunal de céans de statuer sur l'opportunité d'une

buvette ni sur son implantation; le Département des infrastructures est dès

lors invité à vérifier s'il existe un besoin à cet égard dans le secteur en

cause, ce qui paraît vraisemblable au demeurant, voire à l'endroit projeté par

les recourants. De surcroît, il examinera s'il est nécessaire de compléter le

règlement du PAC 291 en prévoyant une clause permettant d'aménager une buvette

sur la parcelle 377 des recourants ou ailleurs dans le secteur sis à l'est du

Grand Canal (on réserve tout au plus l'hypothèse suivant laquelle l'art. 13

RPAC serait suffisant pour autoriser l'exploitation d'une buvette : le SAT

paraît en effet admettre la création de buvettes d'alpage, hors des zones à

bâtir bien évidemment; en l'état toutefois, le RPAC, dans la teneur qui découle

de la procédure de recours devant le DJPAM, s'exprime apparemment par un

silence qualifié au sujet d'éventuelles buvettes). Dans l'hypothèse d'une

modification du règlement, cette dernière pourrait être mise à l'enquête

publique de manière coordonnée avec le plan des circulations.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis partiellement.

II. a) La décision rendue sur recours le 2 avril

1998 par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires

est annulée en tant qu'elle exclut la réalisation d'une buvette dans les

bâtiments existants de la parcelle 377.

b) La cause est renvoyée au Département des

infrastructures pour complément d'instruction au sens du considérant 6 lit. f

et, le cas échéant, pour nouvelle décision.

c) La décision attaquée est confirmée pour le

surplus.

III. L'émolument

mis à la charge des recourants est arrêté à 1'000 (mille) francs.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

ft/Lausanne, le 10 décembre 1998

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)