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Décision

AC.1999.0095

TA - AC.1999.0095 - 1999-11-03 - BARDET Marc c/Municipalité d'Orbe

3 novembre 1999Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Dans la vieille-ville

d'Orbe, un bâtiment n° ECA 104 est érigé sur la parcelle no 409 du cadastre

communal, sise rue des Remparts 38. Ce bâtiment est composé d'une partie

principale d'un étage sur rez plus combles non habitables, ainsi que d'un

appentis contigu, de deux niveaux, à l'arrière duquel le rez-de-chaussée se

prolonge. Affectée à l'usage de dépôt, cette annexe a longtemps servi, à

l'étage, de cabinets de toilette aux précédents propriétaires. A l'arrière, le

bâtiment en question borde en limite de propriété la parcelle portant le no

407, soit une courette intérieure appartenant, en copropriété, à chacun des

propriétaires des trois bâtiments qui l'entourent, dont Marc Bardet,

propriétaire du bâtiment n° ECA 103, bâti sur la parcelle 408, pour un tiers.

B. La Tribunal

administratif a déjà eu à connaître d'un litige opposant les propriétaires de

la parcelles 409, soit à l'époque les époux Etienne et Christine Maire,

auxquels la Municipalité d'Orbe avait délivré une autorisation de transformer

et d'agrandir le bâtiment n° ECA 104, à Arlette Bardet, précédente propriétaire

de la parcelle 408 (arrêt AC 95/238 du 25 janvier 1996, auquel il est fait

référence en tant que de besoin). En substance, le tribunal avait condamné l'élévation

du bâtiment; il a toutefois réservé la transformation de l'annexe dans les

limites intérieures, constatant que le projet alors présenté (création d'une

cuisine au 1er étage) ne portait pas atteinte aux intérêts du propriétaire

voisin. Cet arrêt est définitif et exécutoire.

Ce projet n'a au

demeurant jamais été réalisé et, à une date non précisée en l'état, les époux

Maire ont vendu leur propriété à Roger Rumo.

C. Début 1999, Roger Rumo a

entrepris de transformer le bâtiment n° ECA 104; à cet effet, il a pris contact

avec Marc Bardet, lequel s'est référé à la teneur de l'arrêt précité et l'a

également invité à procéder à la modification d'installations électriques

désuètes. Sans enquête publique préalable, Roger Rumo a finalement réalisé, à

l'étage de l'annexe au bâtiment, une salle de bains, en installant une douche,

un lavabo et une buanderie. Marc Bardet a dès lors dénoncé les travaux

effectués par Roger Rumo à la Commission communale de salubrité. Par courrier

du 31 mai 1999, la municipalité a fait savoir à Marc Bardet, d'une part, que

sous réserve d'une prise de position de l'ECA, les questions ayant trait aux

installations électriques du bâtiment ne la concernaient pas, d'autre part,

que, s'agissant de travaux intérieurs, elle n'estimait pas nécessaire d'exiger

une enquête publique; au surplus, les travaux réalisés par Roger Rumo

n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation et n'entraînent aucun

inconvénient pour le voisinage. Cette lettre, qui ne porte pas l'intitulé de

décision, ne mentionne aucune voie de recours.

D. Marc Bardet a saisi le

Tribunal administratif d'un recours contre la prise de position de la

municipalité, telle qu'exprimée dans la lettre du 31 mai 1999; il conclut à la

nullité de la procédure suivie dans le cas d'espèce, subsidiairement à

l'annulation de la "décision" municipale.

Le tribunal a tenu

audience à Orbe le 20 octobre 1999; en présence des parties et de leurs

représentants dont l'avocat Jean-Daniel Théraulaz, conseil de la municipalité,

il a procédé à une vision locale.

Considérants

1.

Le recourant fait tout

d'abord valoir des griefs d'ordre formel et met en cause la procédure suivie

dans le cas d'espèce, Roger Rumo ayant réalisé une partie de ses travaux de

transformation sans enquête publique préalable.

a) Lorsqu'il a

constaté que ces travaux étaient effectivement entrepris, le recourant s'est

adressé à la commission de salubrité. Ce n'est qu'à l'issue de cette démarche

que, par courrier du 31 mai 1999, la municipalité a réagi en autorisant de

manière implicite ces travaux. Le recourant se plaint dès lors de la violation

en l'occurrence de l'art. 103 LATC, disposition à teneur de laquelle "aucun

travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant

de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain

ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé".

Cette critique n'est pas infondée; en audience, le technicien communal a en

effet précisé que, suite à un téléphone du constructeur, il avait simplement

indiqué à son interlocuteur qu'il pouvait réaliser ses travaux, dans la mesure

où ces derniers ne concernaient que l'affectation de l'appentis et restaient

confinés dans l'enveloppe du bâtiment. La municipalité ne s'est toutefois fait

communiquer ni plan, ni requête écrite de la part du constructeur; celui-ci a

donc pu entreprendre ses travaux sur la foi d'une autorisation orale, ce qui

constitue pour le moins un procédé insolite de la part des autorités

communales.

Or, il ne fait guère

de doute que la municipalité ne pouvait se contenter de signifier au

constructeur son consentement oralement et par téléphone; le vice originaire

dont souffrait l'autorisation municipale a sans doute été ultérieurement

réparé, mais grâce à l'intervention du recourant. Même si, comme on le verra au

considérant suivant, il s'est agi pour le constructeur d'aménager de nouvelles

installations et de maintenir l'affectation originaire de l'appentis, la

municipalité devait rendre une autorisation en bonne et due forme, ce dans le

strict respect de l'art. 103 al. 1 LATC, bien qu'il s'agisse en réalité d'un

cas limite. On peut se demander en effet si le constructeur s'est finalement

contenté de substituer à des installations vétustes des éléments neufs,

situation qui l'eût effectivement dispensé de requérir une autorisation selon

la jurisprudence de la CCRC (publiée in RDAF 1977, 259), ou d'aménager dans

cette annexe de simples "installations techniques intérieures"

ne touchant pas les droits des tiers (v. art. 103 al. 2 LATC; alinéa introduit

lors de la révision du 4 février 1998, v. BGC janvier 1998 p. 7177 et ss, not.

7226), lesquelles ne sont pas soumises à autorisation dans la mesure où elles

ne modifient que rarement la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un

bâtiment (v. Benoît Bovay, De nouveaux instruments d'aménagement du

territoire?, in RDAF 1998 I 325 et ss, not. 348), mais à un "contrôle

de conformité aux normes légales et réglementaires au plus tard lors de la

délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser". En l'occurrence, force

est de constater que le constructeur est allé un peu plus loin puisqu'il a

apporté par ses travaux - certes modestes - une amélioration du confort

domestique de cette annexe en y aménageant des éléments supplémentaires

(douche, lavabo), non existants, dans le cadre de l'affectation originaire. Ces

travaux, qui dépassent les petites transformations intérieures et dont on voit

qu'ils sont peuvent être susceptibles de concerner les tiers, doivent faire

l'objet d'une autorisation.

b) Le recourant fait

grief en second lieu à la municipalité d'avoir dispensé d'enquête les travaux

projetés par le constructeur; cette question a trait à l'applicabilité in casu

de l'art. 111 LATC, disposition invoquée par la municipalité.

aa) Dans une volonté

d'assouplissement par rapport au texte ancien, cette disposition a été modifiée

à la suite de l'entrée en vigueur, le 1er avril 1998, de la novelle du 4

février 1998; les municipalités peuvent dispenser de l'enquête publique "(...)les

projets de minime importance, notamment ceux mentionnés dans le règlement

cantonal" (art. 111 LATC nouveau). Dans son exposé des motifs à

l'appui de l'adoption de la novelle, le Conseil d'Etat a concédé le fait que la

notion de minime importance était juridiquement imprécise; aussi a-t-il

initialement prévu qu'une liste des objets dispensés d'enquête soit intégrée

dans le règlement (BGC janvier 1998, p. 7177 et ss, not. 7227). Cette liste

n'étant pas (encore) promulguée dans le RATC, c'est, en l'état, au juge que revient

désormais la responsabilité de définir la notion en question et de dire si,

dans le cas particulier, les travaux peuvent ou non être dispensés d'enquête

(ibid. remarques du président de la commission parlementaire, pp. 7308 et

7394). On relèvera qu'initialement, le Conseil d'Etat aurait souhaité, lorsque

cette circonstance est réalisée, que les voisins soient personnellement avisés

au cas où le projet toucherait les droits des tiers, soit ceux dont la parcelle

est contiguë au terrain accueillant le projet, ce qui reviendrait à une enquête

publique restreinte (ibid. p. 7227). Projetée à l'alinéa 2 de l'art. 111 LATC

nouveau, cette recommandation a cependant été abandonnée par le législateur sur

proposition de la commission (ibid., pp. 7394-7396).

Jusqu'à présent, la

notion juridiquement imprécise de travaux de minime importance a largement été

utilisée dans la jurisprudence. Ainsi, l'importance de la modification apportée

au projet initial a toujours été le critère à utiliser pour décider de la

nécessité d'une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RATC (v. arrêt AC

96/126 du 7 novembre 1996). Cette notion figure du reste expressément à l'art.

117.

LATC, disposition qui permet à la municipalité de délivrer une autorisation

de construire à condition que des modifications d'importance secondaire,

réalisant les conditions de l'art. 111 LATC ancien, soient apportées au projet;

cela implique que le projet soit affecté de défauts mineurs dont la correction

peut être imposée en termes clairs et précis et ne suppose, par rapport au

projet initial, que des modifications qui peuvent être dispensées d'enquête (v.

arrêts AC 97/195 du 13 mars 1998; 96/262 du 4 juin 1997; 96/126, déjà cité;

94/245 du 1er novembre 1996; 93/312 du 31 janvier 1995). En revanche, lorsque

la modification apporte au projet un changement tel qu'elle ne constitue plus

une modification mais bien un projet différent, ce dernier devra faire l'objet

d'une nouvelle enquête publique (voir Benoît Bovay, Le permis de construire en

droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 228-230; v. également arrêt AC

95/206 du 13 février 1996). On retient donc de ce qui précède qu'il convenait

déjà de se référer à l'art. 111 LATC ancien pour qualifier ou non les travaux

projetés de minime importance au sens de l'art. 117 LATC.

Jusqu'au 31 mars 1998,

pouvaient ainsi être dispensés d'enquête à teneur de l'art. 111 LATC ancien, "(...)les

travaux intérieurs, ainsi que les travaux qui n'apportent pas de changement

notable à l'aspect du sol et du bâtiment et ne sont pas de nature à porter

atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à

traiter". Dans son ouvrage, Bovay relevait que cette disposition était

mal rédigée car son champ d'application était plus restrictif qu'il n'y

paraissait après une première lecture; en réalité, seuls les travaux intérieurs

courants et simples, ne modifiant pas notablement la destination du bâtiment ne

portant pas atteinte à l'environnement ni n'influant sur le volume des eaux,

pouvaient être valablement dispensés d'enquête. De même, ces travaux ne

devaient pas être de nature à incommoder le voisinage, condition exprimée par

l'art. 75 al. 3 LCAT dont l'art. 111 ancien était directement issu (op. cit.,

p. 86 et ss, réf. citées; cf. sur ce point, CCRC, prononcé n° 7029 du 21 août

1991, P. c/Tolochenaz et TA, arrêt AC 7595 du 29 octobre 1993). Le coût que

représentent les travaux par rapport à celui du bâtiment existant pouvait, à

cet égard, constituer un indice de leur importance et permettre à la

municipalité de les dispenser ou non d'une enquête (v. ainsi ATF non publié du

12.

août 1997, G. c/TA VD et Montagny-près-Yverdon).

bb) Cela étant, le

fait que les travaux sortent du champ d'application de l'art. 111 LATC ne

suffit pas encore à constater la nullité de la procédure. Il ne faut en effet

pas perdre de vue que l'enquête publique a essentiellement pour but de

renseigner les intéressés de façon complète sur la construction projetée (v.

Bovay, ibid., p. 75-76). Reprenant à son compte la jurisprudence de la CCRC (publiée

in RDAF 1979, 231 et 1978, 332), le Tribunal administratif a jugé qu'une mise à

l'enquête ne s'imposait pas nécessairement après coup, pour juger si des

travaux réalisés sans enquête sont conformes aux dispositions légales et

réglementaires, lorsque cette mesure paraît inutile à la sauvegarde des

intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments

nouveaux; tel est en particulier le cas lorsque, comme en l'espèce, les travaux

sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (v. RDAF

1992.

p. 488 ss). Toutefois, les conditions d'un refus ou d'une dispense

demeurent restrictives, la mise à l'enquête étant la règle (v. notamment

prononcé de la CCRC no 6534 du 26 avril 1990 in RDAF 1991, 91). Ainsi, dans

certaines situations où la règle de forme a clairement été violée, le tribunal

a exceptionnellement admis qu'il serait excessif, du point de vue du principe

de la proportionnalité d'annuler toute la procédure par souci d'économie, bien

que la formule adoptée par la municipalité soit irrégulière et doive être

condamnée (v. dans le même sens, arrêts AC 97/231 du 28 avril 1998, cons. 1 et

96/160 du 22 avril 1997, cons. 1).

cc) Il n'est pas exclu

que l'on soit confronté à une pareille situation dans le cas d'espèce.

Lors de sa vision

locale, le tribunal a pu se rendre compte de ce que le constructeur s'était

borné à apporter une amélioration à l'annexe, en y aménageant une douche et un

lavabo, l'affectation, comme on le verra ci-dessous, demeurant inchangée; il

n'est en effet pas contesté que les W-C avaient été posés par les propriétaires

précédents. Le constructeur n'a en revanche pas touché l'enveloppe extérieure

de ce bâtiment et n'a, en particulier, ni créé de nouvelles ouvertures, ni

percé la toiture. Dès lors, ces travaux, qui n'ont pas pour objectif un

changement d'affectation radical du bâtiment, peuvent être qualifiés de minime

importance au sens de l'art. 111 LATC nouveau.

A supposer que tel

n'eût pas été le cas et qu'une enquête publique s'imposait en l'occurence,

force serait de constater que les voisins se sont fait une idée précise de la

situation. A en juger par la correspondance produite, Roger Rumo a contacté

Marc Bardet et son père William, architecte, et leur a exposé son projet;

ceux-ci lui ont fait part de leurs doléances. Ce nonobstant, Roger Rumo a mis

son projet en exécution et Marc Bardet, qui a pu se rendre compte avec une

précision nécessaire et suffisante de l'ampleur des travaux, a saisi les

autorités communales de ses griefs tant formels que matériels à l'encontre du

projet de son voisin.

d) Quoi qu'il en soit,

la correspondance du 31 mai 1999 doit, sur ces différents points, être

considérée comme décision au sens de l'art. 5 LPA; elle constate en effet,

d'une part, que les travaux projetés sont dispensés d'enquête, d'autre part,

qu'ils peuvent être réalisés par leur constructeur. Il est vrai que le vice

originaire dont souffrait l'autorisation, délivrée oralement au constructeur, a

été réparé à la suite de l'intervention du recourant; dans la mesure où

toutefois les travaux projetés ont à juste titre été dispensés d'enquête, ce

vice n'a pas eu pour effet porter un préjudice au recourant. Cette constatation

aura néanmoins une incidence sur la fixation des dépens, comme on le verra

ci-dessous au considérant 3.

2.

Sous l'angle matériel,

il s'agit de savoir si c'est à bon droit que la salle de bains/W-C projetée

dans l'annexe au bâtiment principal et dont la réalisation a été entreprise par

le constructeur, a été autorisée par la municipalité ou si, au contraire, les

arguments du recourant consistant à mettre en avant les inconvénients en

résultant pour le voisinage l'emportent.

a)

Le débat a trait ici à l'art. 80 al. 2 LATC. Dans son arrêt du 25 janvier 1996,

le tribunal avait en effet constaté qu'à l'arrière, le bâtiment n° ECA 104

n'était pas conforme à la réglementation de la zone constructible, l'article 10

du règlement sur le plan général d'affectation et des constructions (ci-après:

RPAC) prévoyant une distance de 3 mètres au minimum entre les façades non

mitoyennes et les limites des propriétés voisines. Or, côté cour, ce bâtiment

est construit en limite de propriété avec la parcelle n° 407; dès lors, sa

transformation pourrait être autorisée, ce pour autant qu'elle n'engendre pas

une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la

zone et n'aggrave pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les

inconvénients en résultant pour le voisinage. Par surcroît, l'art. 11 RPAC

prohibe la construction, en arrière des bâtiments principaux, d'annexes de plus

d'un niveau, affectées par surcroît au logement; or, l'appentis incriminé

possède deux niveaux. Certes, la configuration du bâtiment et du parcellaire a,

dans le cas d'espèce, précédé l'entrée en vigueur de la réglementation; l'art.

80.

LATC profite précisément aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un

changement postérieur de la réglementation, non à ceux d'emblée non

réglementaires (voir Matile et cs, Droit vaudois de la construction, ad art. 80

LATC, rem. 6.1; RDAF 1992 p. 229). On rappellera toutefois que l'art. 80 al. 2

LATC ne peut être interprété comme conférant un privilège à cet égard aux

constructions existantes par rapport aux constructions d'emblée non conformes;

tout projet de modification ayant pour effet de porter, peu ou prou, atteinte à

la destination de la zone doit être proscrit (v., dans ce sens, la contribution

de Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit

vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, in RDAF 1987, 389, spéc.

395).

Pour déterminer si une

aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur résulte ou non du

projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que

poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314; arrêt AC 7462 du 13 mai

1992.

et 91/0139 du 1er juin 1992). Or, dans l'arrêt AC 95/238, le tribunal

avait déjà rappelé que les distances aux limites tendaient principalement à

préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions

afin de garantir un aménagement sain et rationnel (v. Jean-Luc Marti,

Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois,

Lausanne 1988, p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de

tranquillité aux habitants (arrêt AC 91/0129 du 4 novembre 1992).

b) Le tribunal doit

apprécier le projet incriminé par rapport à la situation existante; il est

certain que ce projet ne porte aucune atteinte à la destination de la zone à

bâtir. Dans l'arrêt AC 95/238, il avait, certes, été constaté que la création

d'une cuisine au premier étage de l'annexe n'aggravait pas l'atteinte à la

réglementation et ne portait pas atteinte aux intérêts du propriétaire voisin;

ce projet n'a toutefois jamais été réalisé. Le constructeur ne peut donc se

prévaloir du respect in casu d'une situation acquise.

aa) Lors de

l'instruction de la cause précitée, il est apparu que cet appentis servait de

dépôt et, autrefois, de cabinets au père de Christine Maire; cela a été admis

par le recourant et les photographies produites par le constructeur en audience

en attestent. Il n'a du reste pas été démontré qu'un autre cabinet de toilettes

avait été aménagé ailleurs dans le bâtiment; on relève sur ce point que le

projet Maire prévoyait d'aménager deux salles de bain avec toilettes dans les

niveaux supplémentaires prévus par leur projet dont on sait qu'ils ont

finalement été condamnés par l'arrêt précité. Force est donc de constater que

la création d'une salle de bains s'inscrit dans l'affectation originaire de cet

appentis et n'est pas constitutive d'une aggravation de l'atteinte à la

réglementation en vigueur. Quant aux inconvénients dont se plaint le recourant,

ceux-ci ont trait essentiellement à la promiscuité des lieux, soit à la vision

depuis les fenêtres de ses chambres de ses voisins se rendant dans leur salle

de bains (il n'y a pas de vue droite sur la fenêtre s'ouvrant sur la salle de

bains des constructeurs); on ne s'étendra guère sur cet argument qui paraît

très secondaire et n'a du reste pas été repris à l'audience. Par surcroît, le

constructeur n'a pas créé de nouvelles ouvertures, ni agrandi, ou modifié de

quelque manière que ce soit celles existantes; il n'y a donc aucune source

d'inconvénients supplémentaires pour le recourant.

bb) Le recourant se

plaint essentiellement des odeurs générées par l'utilisation de cette salle de

bains. On rappellera que l'art. 31 al. 2 RATC exige que les installations

sanitaires soient conçues et dimensionnées, à défaut de prescriptions

contraires édictées par le Conseil d'Etat, selon les normes SIA et celles des

autres associations professionnelles afin, notamment, d'éviter les odeurs et le

retour des eaux usées dans les appartement. Sur ce point, le recourant a

invoqué la norme SN 592.000 (Evacuation des eaux des biens-fonds sur ce point)

éditée en 1990 par l'association suisse des professionnels de l'épuration des

eaux. Il a attiré l'attention du tribunal sur le fait que le constructeur devra

de toute façon aménager, sur la toiture de l'appentis, la sortie de la

ventilation de la colonne de chute sur laquelle il a raccordé ses

installations, expliquant qu'il courait le risque de voir une sortie de

ventilation, avec toute les nuisances que cela implique, émerger en toiture, ce

à proximité de ses fenêtres côté est de son bâtiment. Le tribunal a consulté la

norme technique invoquée le recourant; il en ressort que chaque colonne de

chute doit en principe être ventilée (chiffre 4.6.5, p. 63; v.

également, sur ce point, René Vittone, Bâtir, Lausanne 1996, ch. 23.5.3., p.

679); cette nuance est importante. De l'avis de l'assesseur spécialisé du

tribunal en effet, cette obligation ne concerne que les bâtiments, locatifs

notamment, comptant plusieurs niveaux, dans lesquels le siphon d'une

installation d'évacuation risquerait d'être vidée lors du fonctionnement d'une

autre installation raccordée sur la colonne de chute depuis l'étage supérieur,

si celle-ci ne comportait pas de ventilation primaire par la voie d'une

ouverture en toiture. Les croquis explicatifs figurant dans la norme ont du

reste exclusivement trait à des bâtiments de cette catégorie. Cette obligation

technique ne saurait être imposée au constructeur, dès lors que le bâtiment

dans lequel les trois installations d'évacuations ont été aménagées ne compte

qu'un seul niveau; partant, celui-ci ne court pas le risque que les siphons de

ses installations soient vidés. Il n'y a aucune raison de penser que le

constructeur réalisera une telle ventilation primaire, inutile, de sorte que

les craintes du recourant sur ce point ne sont pas fondées.

En substance, il n'y a

pas lieu de craindre sur ce point des nuisances plus élevées que celles

engendrées par la configuration actuelle des bâtiments qui contraint déjà les

propriétaires riverains à une certaine promiscuité avec ses conséquences

inévitables. On doit cependant attendre du recourant qu'il soit à même de

tolérer ce genre de ce situation.

3.

a) Les considérants qui

précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à

confirmer la décision attaquée. Un émolument sera mis à la charge du recourant

qui succombe.

b) Au surplus, il sera

alloué des dépens à la municipalité qui a été assistée d'un avocat dans la

procédure; compte tenu cependant des remarques soulevées au considérant 1d, ces

dépens seront réduits à 500 francs.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Municipalité d'Orbe du 31 mai 1999 est confirmée.

III. Un émolument

judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Marc

Bardet.

IV. Il est alloué à

la Municipalité d'Orbe des dépens, arrêtés à 500 (cinq cents) francs, mis à la

charge de Marc Bardet.

Lausanne, le 3 novembre 1999

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint