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Décision

AC.1999.0119

TA - AC.1999.0119 - 2000-09-20 - VIRET Jean-Pierre et Jean-Philippe c/ DIRE et Payerne

20 septembre 2000Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Fondation de droit

public La Passerelle a projeté la construction d'un établissement médico-social

sécurisé (ci-après: l'EMSs) destiné à accueillir 15 détenus hommes confrontés à

un handicap psychique et placés dans cet établissement par le Service

pénitentiaire; il s'agirait d'un lieu de vie, de traitement et d'évaluation de

la capacité du détenu à réintégrer un foyer spécialisé ou la vie libre.

La construction de cet

établissement a été projetée dans une partie de la zone industrielle de la

Commune de Payerne, au lieu-dit "Vuaz-Vauchy". A la suite de la mise

à l'enquête publique du projet en juin 1995, 400 oppositions ont été

enregistrées; un des arguments soulevés était la non conformité de la

construction (établissement médico-social sécurisé, soit habitat pour détenus)

aux règles de la zone industrielle. Il a alors été décidé de procéder par la

voie d'un plan d'affectation cantonal.

B. Le Service de l'aménagement

du territoire a ainsi élaboré le plan d'affectation cantonal, no 307 (ci-après:

le PAC). Le périmètre du PAC comprend une partie des parcelles no 2'559

(propriété de la société Morandi Frères SA), no 2'175 (propriété de la Commune

de Payerne) et no 2'176 (propriété de la Confédération), pour une surface

totale de 4'150 m² environ. L'ensemble de ces parcelles est situé à la

périphérie du territoire urbanisé de la Commune de Payerne, en bordure d'une

route communale. Selon le plan des zones de la Commune de Payerne approuvé par

le Conseil d'Etat le 1er septembre 1982, ce secteur se situe en zone

industrielle; le règlement du plan des zones prévoit un degré de sensibilité IV

pour cette zone. Le terrain se trouve en limite de la zone agricole et le

secteur de l'autre côté de la route communale est affecté aux activités

militaires de la Confédération.

Jean-Pierre Viret et

Pierre-Philippe Viret sont propriétaires respectivement de la parcelle no 2'169

et de la parcelle no 4'767 du cadastre de la Commune de Payerne, au lieu-dit

"Vuaz-Vauchy". Des installations industrielles sont aménagées sur la

parcelle no 2'169; cette parcelle n'est pas contiguë aux parcelles comprises

dans le PAC. Quant à la parcelle no 4'767, elle supporte la maison d'habitation

de Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret et elle est contiguë aux

parcelles comprises dans le PAC; elle est toutefois distante de 150 mètres

environ du périmètre du PAC.

Selon l'art. 1 du

règlement du PAC, celui-ci a pour but de permettre l'édification d'un

établissement médico-social sécurisé sur ce secteur, ainsi que d'autres

constructions ou aménagements d'utilité publique. L'ensemble du périmètre du

PAC est affecté à des constructions d'utilité publique destinées à de

l'hébergement à caractère social en milieu fermé ainsi qu'à d'autres activités

et installations publiques compatibles (art. 3 du règlement du PAC).

Les différents

services concernés ont émis leurs préavis le 27 août 1998; le Service de

l'environnement et de l'énergie a indiqué ce qui suit:

"Les exigences en matière de lutte contre

le bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) décrites

dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre

1986 (OPB) sont applicables.

Le Service de l'environnement et de l'énergie

accepte l'attribution du degré de sensibilité (DS) III pour l'ensemble du PAC

"307 EMSs Vuaz Vauchy" (art. 9 du règlement PAC)."

Le bureau Fischer et

Montavon Architectes-urbanistes SA à Grandson a établi un rapport sur le

processus d'aménagement selon l'art. 26 OAT, daté du 27 août 1998, dont on

citera les extraits suivants:

"(...) Choix du site:

En regard de ce critère, la région de la Broye

a été choisie pour bénéficier de la proximité de l'EMS La Croix-de-Pierre situé

à Estavayer-le-Lac. Par ailleurs, le site cherché devait se trouver à proximité

d'une petite ville afin de pouvoir y organiser de petites sorties accompagnées

permettant de familiariser progressivement le pensionnaire avec la vie en

liberté et les tâches de la vie en société (achats, démarches administratives,

transports publics, etc).

Dès 1993, plusieurs sites ont été examinés. Des

premières recherches à Lucens et à Granges-Marnand se sont soldées par des

résultats négatifs. La Municipalité de Payerne a par contre appuyé cette

démarche, comprenant l'intérêt public de cette nouvelle institution et la

responsabilité que lui confère le statut de centre régional qu'elle entend

défendre pour sa localité.

Ainsi un site adéquat a pu être trouvé en

périphérie urbaine, sur des terrains en zone industrielle. Il a été retenu car

sa situation géographique correspond particulièrement bien aux exigences

décrites plus haut et que l'environnement permet d'envisager une bonne

intégration de cet établissement dans son contexte (types de constructions,

clôtures, etc.).

Actuellement propriétés de la ville et d'un

privé, les terrains concernés par le projet devraient, suite à un jeu d'échange

de parcelles, devenir propriété de la fondation La Passerelle, constituée en

novembre 1997. Une petite parcelle, propriété de la Confédération, a été

englobée dans le périmètre du PAC pour des raisons évidentes de cohérence

d'aménagement.

(...) Degré de sensibilité au bruit:

Un degré de sensibilité III a été attribué à ce

périmètre, conformément à son affectation mixte: habitation et activités. Cette

mesure est compatible avec le voisinage de la zone industrielle à laquelle est

appliqué un degré de sensibilité IV.

Les nuisances s'appliquant à la parcelle ne dépassent pas les seuils limites

prescrits par l'OPB. Pour la route communale bordant le périmètre, il a été

tenu compte des charges de trafic futures, dans l'hypothèse où cette route

ferait partie d'un contournement nord de Payerne comme cela figure au plan

directeur communal en projet. Les charges de trafic estimées pour ce tronçon

qui figurent dans ce projet de plan directeur ont été prises en compte comme

base de calcul. (...).

(...) Buts et principes de l'aménagement du

territoire, art. 1 à 3 LAT:

Le PAC "Vuaz Vauchy" répond aux

objectifs et aux principes généraux de l'aménagement du territoire, notamment

aux dispositions des articles 1 à 3.

En effet, le programme devant prendre place

dans ce périmètre répond à un besoin social important qui nécessite la

légalisation d'une aire de construction adéquate. Le site retenu correspond aux

critères prédéfinis pour cette activité (en particulier: secteur peu habité

mais proche d'une petite ville, proximité d'autres institutions collaborant

étroitement avec l'institution, accord des autorités locales). Se limitant à

modifier les règles de construction à l'intérieur de son périmètre, il

n'implique pas la création de nouvelle zone à bâtir.

Malgré les craintes compréhensibles et

légitimes de la population par rapport à ce projet, le PAC répond aux exigences

de l'art. 3 al. 4c dans la mesure où le site est suffisamment à l'écart de

zones résidentielles et où le projet prévoit des mesures de sécurité adaptées.

Pour le surplus, l'appréciation d'un risque excessif pour la population

relèverait plus d'un jugement sur les effets de la politique carcérale que sur

l'adéquation des mesures d'aménagement du territoire qui pourraient en

découler.

(...) Plan directeur communal:

Le plan directeur communal est actuellement à

l'étude et a suivi la procédure d'examen préalable par les services de l'Etat.

Etant donné le caractère exceptionnel du programme prévu sur le site du PAC

"Vuaz Vauchy", ce dernier n'a pas été spécifiquement pris en compte

dans cette planification. Toutefois, selon le dossier de septembre 1997, on

peut relever qu'il s'inscrit sans contradiction dans la conception directrice

et respecte notamment les intentions suivantes:

Priorités d'extensions:

Selon la planche et les concepts exposés en p.

81, ces priorités sont portées sur d'autres secteurs. Dans le programme de

mesures, l'extension de la zone d'activité Nord (p. 132) ne concerne que la

partie située à l'ouest de la Broye.

Une extension des zones à bâtir vers l'est depuis le secteur du PAC n'est

donc pas envisagée pour l'instant, bien que cette possibilité reste préservée

par le "schéma directeur". On peut donc en déduire que le PAC ne

crée pas obstacle à la mise en oeuvre des projets d'extension des zones à

bâtir de Payerne.

Zones d'habitation:

Il n'est pas prévu d'étendre des zones

résidentielles en direction de l'aire du PAC.

Circulations:

La route communale existante en limite sud du

périmètre fait office de prolongement du "contournement nord" à

créer à moyen ou long terme. Dans ce concept, il ne s'agit pas d'un axe de

type "ceinture périphérique", comme c'est le cas pour les

contournements ouest et nord, mais plutôt de collectrice permettant de relier

à l'autoroute les quartiers nord et Corcelles, sans passer par le centre de

la localité. Les charges de trafic pronostiquées par Transitec ont été prises

en compte pour le contrôle des nuisances sonores. Les calculs, joints en

annexe, démontrent que même dans l'hypothèse maximale de 3'500 v/j, le seuil

limite d'immission est respecté. De surcroît, le plan directeur prévoit à

plus long terme la possibilité d'un évitement plus au nord. Ce dispositif se

justifierait si les charges de trafic devenaient plus importantes. On peut

donc en déduire que le PAC est compatible avec les projet de route au nord de

Payerne.

CONCLUSIONS:

Sur la base de ce qui précède, on peut donc

conclure à la conformité des dispositions du PAC avec les prescriptions de la

LAT et de la LATC, avec les différents instruments de planification légalisés

et avec les intentions générales du canton comme de la Commune de

Payerne."

Les différents

services de l'Etat concernés par le projet ont émis leur préavis qui ont été

réunis dans un rapport du 27 août 1998; ceux-ci étaient positifs moyennant

certaines conditions spécifiques à respecter.

Le 3 septembre 1998,

la municipalité a informé le Service de l'aménagement du territoire qu'elle

approuvait le projet, sous réserve d'un seul point, à savoir qu'elle souhaitait

que la servitude traversant le PAC d'ouest en est soit supprimée; celle-ci

étant devenue inutile.

Le PAC et son

règlement ont fait l'objet d'une mise à l'enquête publique du 11 septembre au

13 octobre 1998; ils ont suscité 17 oppositions et observations.

C. Par décision du 22

février 1999, le Chef du Département des infrastructures a levé les

oppositions. Le Département des infrastructures a approuvé le plan

d'affectation cantonal "Vuaz Vauchy" no 307 à cette même date.

Jean-Pierre Viret et

Pierre-Philippe Viret ont recouru contre cette décision par l'intermédiaire de

Me Lattion le 3 mars 1999 auprès du Département des institutions et des

relations extérieures. Ont également recouru contre cette décision Marcelle

Viret le 4 mars 1999 ainsi que Isabelle Viret et Suzanne Paccaud le 5 mars

1999.

Le Service de

l'environnement et de l'énergie s'est déterminé le 26 avril 1999 notamment sur

le degré de sensibilité:

"(...) le projet de plan d'affectation

cantonal no 307 prévoit un degré de sensibilité (DS) III pour l'ensemble du

périmètre du plan. Dans ce plan, un bâtiment d'ateliers est prévu. Cet EMS

prévoit donc une mixité entre logement et activité. En application des

définitions de l'article 43 de l'ordonnance fédérale sur la protection contre

le bruit (OPB), c'est bien un DS III qui doit être attribué à l'EMS à caractère

carcéral.(...)"

D. Par décision du 14

juillet 1999, le Chef du Département des institutions et des relations

extérieures a rejeté les recours de Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret,

de Marcelle Viret et de Isabelle Viret et il a déclaré le recours de Suzanne

Paccaud irrecevable. Il a considéré que le projet litigieux n'était pas

contraire au plan directeur cantonal dans la mesure où il n'aggravait pas la

situation de la région payernoise en termes de régionalisation des services

cantonaux; en outre, cette région bénéficiait de la présence d'autres

constructions et le centre carcéral présentait également des effets positifs.

Une étude sur les effets économiques de la répartition actuelle des services de

l'Etat n'était pas nécessaire; le projet était conforme aux principes

d'aménagement du territoire selon lesquels il convient de tenir compte des

besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités entre celles-ci.

Le choix du site était en outre fondé sur des critères raisonnables et la

planification réduisait les effets défavorables. L'établissement projeté ne déséquilibrait

pas la zone industrielle homogène et il ne faisait pas obstacle au

développement industriel de la région. Par ailleurs, le degré de sensibilité

III était justifié dans ce secteur qui est une zone mixte; des activités

artisanales seraient organisées dans l'établissement; le plan respectait en

outre les exigences légales relatives au degré de sensibilité. De plus, le

degré de sensibilité III était compatible avec les nuisances sonores

existantes, notamment avec le bruit lié à l'exploitation de l'aérodrome

militaire. Le projet s'insérait favorablement dans le système carcéral vaudois

compte tenu des établissements de Sylvabelle à Provence et de Croix-de-Pierre à

Estavayer-le-Lac: la proximité de ceux-ci favoriserait les échanges pour mettre

en place les structures. Enfin, il a considéré qu'il n'appartenait pas à

l'autorité de contrôle de la planification de se prononcer sur le bien-fondé

des coûts occasionnés par le projet.

E. Jean-Pierre Viret et

Pierre-Philippe Viret ont recouru contre cette décision par l'intermédiaire de

Me Lattion le 4 août 1999 auprès du Tribunal administratif. Ils estiment que le

plan d'affectation cantonal ne respecte pas le plan directeur cantonal,

notamment le principe de répartir équitablement les services de l'administration

dans les diverses régions du canton dans un but de promotion économique; un

établissement carcéral n'aurait que des répercussions négatives pour la

population et il amènerait des nuisances quant à la sécurité de la population

environnante. Ils renouvellent par ailleurs leur réquisition concernant une

mesure d'instruction tendant à exposer dans quelle mesure les principes

contenus dans le plan directeur cantonal au sujet des constructions et

installations publiques sont respectés, notamment en ce qui concerne les

retombées économiques. Ils estiment qu'un examen approfondi permettant de

contrôler l'application réelle du plan directeur cantonal et la conformité du

plan d'affectation cantonal litigieux n'a pas eu lieu alors qu'il est

nécessaire. Ils estiment également que les principes d'aménagement tels qu'ils

résultent de l'art. 3 LAT ne sont pas respectés en ce sens que le projet se

situe dans un environnement industriel formant un tout cohérent d'une quinzaine

d'entreprises importantes pour le développement économique de la ville et de la

région et que cet environnement industriel doit garder son identité et son

caractère homogène. Ils estiment qu'un EMS carcéral est un élément étranger à

une zone industrielle; l'implantation du projet à l'endroit envisagé est

défavorable; selon eux, le projet devrait être réalisé à un endroit isolé. Ils

font encore valoir que le seul point commun entre les trois établissements de

la région, à savoir : celui faisant l'objet du projet, l'établissement de

Sylvabelle et celui de Croix-de-Pierre résidait dans le fait qu'il s'agissait

du même directeur, les deux établissements existants n'étant pas conçus pour

accueillir des délinquants dangereux; ils renouvellent ainsi leur requête

visant à disposer de documents indiquant dans le détail l'organisation du

Service pénitentiaire et démontrant en quoi le site de Payerne est

particulièrement favorable à l'implantation du projet dans le cadre de cette

organisation. Ils estiment en outre qu'au vu de l'absence de toute activité

artisanale indiquée dans le plan litigieux, un degré de sensibilité II doit

être appliqué; ils craignent alors que de nouvelles constructions à fort indice

de bruit soient empêchées par la suite. Ils concluent avec suite de frais et

dépens à l'admission du recours et à la réforme de la décision en ce sens que

l'opposition est admise; subsidiairement à l'annulation de la décision et au

renvoi du dossier pour nouvelle décision.

Dans ses

déterminations du 9 août 1999, le Service de justice et législation se réfère à

la décision et renonce à déposer un mémoire de réponse.

Dans ses

déterminations du 19 août 1999, la municipalité se rallie à l'argumentation de

l'autorité intimée.

Le Service

pénitentiaire et le Département des infrastructures par le Service de

l'aménagement du territoire, ont déposé leurs observations sur le recours le 13

septembre 1999 par l'intermédiaire de Me Journot. Le projet serait équilibré

dans la mesure où il concernait des détenus stabilisés; il n'aurait ainsi pas

que des effets négatifs; de plus, l'arc lémanique comptait trois établissements

pénitentiaires, soit à Vevey, à Lausanne et à Lonay. Par ailleurs, le PAC ne

déséquilibrerait pas une zone industrielle homogène car la commune disposait

encore de réserves de terrains industriels. Le périmètre du plan se situait en

outre en marge de la zone industrielle et touchait à la fois une zone agricole

et une zone militaire. De plus, le Service pénitentiaire s'était efforcé de

tenir compte des intérêts liés à l'exploitation du projet mais également des

incidences du projet sur la population. Ils concluent avec suite de dépens au

rejet du recours.

Le Service de la santé

publique a renoncé à se déterminer sur le recours le 17 septembre 1999.

A la demande du

tribunal, le Service pénitentiaire a précisé par lettre du 28 septembre 1999

que le mode d'exploitation envisagé correspondait toujours aux indications

contenues dans le journal "La Passerelle No 1"; l'utilisation de

"La Passerelle" serait fixée dans le cadre concordataire comme le

prévoit l'art. 1 du concordat du 22 octobre 1984 sur l'exécution des peines et

mesures concernant les adultes dans les cantons romands et du Tessin.

A la demande du

tribunal, le Service de médecine et psychiatrie pénitentiaires des Hospices

cantonaux s'est déterminé sur le recours le 28 septembre 1999 en se ralliant

aux observations du Service pénitentiaire.

F. Le Tribunal

administratif a tenu audience sur place le 4 novembre 1999 en présence des

recourants personnellement, assistés de Me Lattion, de Francine Bujard au nom du

Service de l'aménagement du territoire; étaient également présents au nom du

Service pénitentiaire M. André Vallotton, chef du service, et M. Benoît

Terrapon, directeur EMS.

Les recourants

contestent le degré de sensibilité III compte tenu de "l'état d'esprit"

général de la zone industrielle; ils estiment qu'un tel EMS changerait

l'affectation de la zone industrielle; il ne serait en outre pas judicieux

d'installer un établissement carcéral à proximité d'habitations; ils font

valoir également des craintes pour leur famille.

M. Vallotton explique

qu'il existe une obligation légale de construire un tel établissement et que le

choix du site s'est fait compte tenu notamment des autres établissements dans

la région. En outre, la zone industrielle serait plus appropriée qu'une zone

résidentielle compte tenu des nuisances engendrées par les ateliers de travail

prévus. Ce projet serait analogue à la prison de Lonay; l'Institut de

criminologie de Lausanne avait réalisé une étude à propos de cet établissement:

sur 180 personnes interrogées, 20 ont émis des critiques négatives, mais

celles-ci étaient essentiellement subjectives, 20 personnes ont émis des

critiques positives et les autres personnes ont émis un avis neutre; les

craintes seraient donc infondées. Concernant les pensionnaires, ceux-ci

présentent un danger au moment où ils sont à la phase de stabilisation avec

médicaments qui se déroule à l'établissement de La Tuilière où un plan de

traitement est mis en place; ils sont ensuite transférés à Bochuz à la division

psychiatrique où ils suivent un traitement de fond qui est une prise en charge

très lourde; ainsi, les détenus arrivant à la Passerelle seront déjà stabilisés

et ils ne présenteraient qu'un risque très faible; cette étape comporte encore

des mesures de surveillance; la dernière étape se déroule à Estavayer-le-Lac où

il n'y a plus de mesure de sécurité. La structure intermédiaire sert à donner

une garantie de sécurité supplémentaire et à offrir aux pensionnaires une étape

intermédiaire vers la progression de la réinsertion. La proximité des

établissements serait importante notamment en raison du fait que le personnel

comme les pensionnaires seraient amenés à passer d'un établissement à l'autre.

M. Terrapond explique

qu'il est trop lourd pour les pensionnaires de passer directement en milieu

ouvert; au vu des différentes étapes, il est important d'avoir une même

politique de travail dans les établissements.

Selon les recourants,

le fait d'avoir cet établissement dans la même région que les autres du même

type ne serait pas un impératif.

Me Journot a précisé

qu'actuellement environ 20 personnes devraient transiter dans un tel

établissement de stade intermédiaire.

La représentante du

Service de l'aménagement du territoire a précisé que le territoire communal

disposait de surface suffisante en zone industrielle.

Les parties ont

confirmé leurs conclusions respectives.

G. Le Service pénitentiaire

a produit le 29 février 2000 le rapport intitulé "Les effets d'une prison

sur son voisinage" établi à la suite d'une enquête auprès des résidents du

voisinage de la prison de La Tuilière à Lonay, effectuée par l'Institut de

police scientifique et de criminologie à l'Université de Lausanne; les

conclusions de ce rapport sont les suivantes:

"Contrairement à certaines craintes

exprimées avant la construction de l'établissement pénitentiaire, l'impact

d'une telle institution est peu significatif. Les effets négatifs - tout ce

qui, notamment, se rapporte aux évasions (qui surviennent plutôt pendant les

congés des détenus et alors qu'ils sont déjà loin de la prison), sont compensés

par la sécurité raffermie autour de l'établissement grâce à la présence

constante de la police et des surveillants. Etant donné qu'aujourd'hui, on

remarque une délinquance élevée en rapport avec les cambriolages en Suisse, cet

accroissement de la sécurité est considéré comme un point positif par les

citoyens qui voient - de fait - leur quartier protégé par les autorités.

En ce qui concerne l'impact économique sur la

région, nous n'avons trouvé aucun élément significatif pouvant attester que le

marché ait été influencé de façon négative ni dans les réflexions émises par

les entreprises, ni dans celles provenant des ménages privés. Si les

protestations et les craintes sont plus vives avant l'implantation de

l'établissement, c'est sans doute parce qu'on a peur de ce qu'on ne connaît

pas."

Considérants

1.

a) La loi du 26 février

1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle définition de

la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :

"Le droit de recours appartient à toute

personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un

intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."

Cette disposition a

été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec

la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC

février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition correspond à celle de l'art.

103.

let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) selon laquelle la

qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la

décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée

ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 103

let. a OJ peut donc être reprise pour définir l'étendue du cercle des

administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une décision

susceptible de recours. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de

protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire

valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle,

économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en

outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour

but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un

tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit

touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de

façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne

d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les

ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c;

116.

Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111

Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib

93.

et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF

104.

Ib 248 et ss consid. 5 à 7).

b) Le voisin a en

principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ lorsque son

terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit des

inconvénients liés à la réalisation ou à l'exploitation du bâtiment contesté;

par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès situées devant

son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit,

odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un

site (arrêt AC 98/0005 du 30 avril 1999).

c) En l'espèce,

Jean-Pierre Viret est propriétaire de la parcelle no 2'169 sur laquelle sont

érigées des installations industrielles; Pierre-Philippe Viret est propriétaire

de la parcelle no 4'767 qui porte une maison d'habitation; ces deux parcelles

sont situées dans la zone industrielle, à une distance de 150 mètres environ du

périmètre du PAC en ce qui concerne la parcelle no 4'767 et la partie nord-est

de la parcelle no 2'169. Les recourants craignent d'une part que

l'établissement projeté ne soit une source de danger pour leur famille et

d'autre part que la zone industrielle perde ses caractéristiques et surtout

entrave ainsi le développement de leur propre entreprise. Ils sont donc touchés

dans leurs intérêts de fait de manière directe et plus importante que les

autres habitants de la commune; la qualité pour recourir peut donc leur être

reconnue.

2.

Les recourants

soutiennent que le PAC ne respecterait pas le plan directeur cantonal.

a) La loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) fixe les buts de cette

législation à son art. 1er; celui-ci dispose que la Confédération, les cantons

et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol; ils coordonnent

celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire

et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un

développement harmonieux de l'ensemble du pays; dans l'accomplissement de leurs

tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la

population et de l'économie (al. 1). Pour atteindre ces buts, les cantons

établissent des plans directeurs afin de déterminer dans ses grandes lignes le

cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire (art. 6 al. 1 LAT); ils

tiennent compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des

plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement

des régions (art. 6 al. 3 LAT). Selon l'art. 8 LAT les plans directeurs

définissent au moins la façon de coordonner les activités qui ont des effets

sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité (let.

a).

aa) A cet égard, la

nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst), entrée en vigueur le

1er janvier 2000, consacre à son art. 2 al. 2 le développement durable comme

l'un des buts essentiels de la Confédération; l'art. 73 nCst précise cette

notion en ce sens qu'il s'agit de diriger le développement en vue d'assurer un

équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de

renouvellement, et son utilisation par l'être humain. Le Conseil fédéral a

indiqué dans son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire

suisse, que le développement est durable s'il tient compte des contraintes

économiques, sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la

génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des

générations futures de satisfaire leurs propres besoins; il implique le

maintien à long terme du potentiel de développement des différentes régions

(rapport sur les Grandes lignes, in FF 1996 III p. 563). Pour assurer les

conditions d'un développement durable, le rapport sur les Grandes lignes

précise que l'urbanisation doit davantage être canalisée vers l'intérieur du

milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante

des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en

matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé par une

densification ou une meilleure utilisation des espaces résiduels ou des friches

industrielles à proximité des gares, ce qui permet d'utiliser plus

rationnellement les infrastructures existantes de transports,

d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs

prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à consolider le

réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien

desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension

débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement doit être

localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis, qui

se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la

localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996

III p. 566 à 569 et 571 à 573). Ainsi, il convient que les plans directeurs des

cantons fixent le développement souhaité selon l'art. 8 let.a LAT de manière à

garantir les conditions d'un développement durable au sens des art. 2 et 73

nCst.

bb) Le décret du 22

février 1984 sur le plan directeur cantonal (ci-après: le décret) avait fixé

les principes fondamentaux du plan directeur cantonal et réglé la procédure

d'approbation (art. 1er du décret). Le décret arrêtait quatre principes

fondamentaux : la régionalisation, la décentralisation concentrée, la

coordination ainsi que l'information et la participation de la population. Le

principe de la régionalisation tend à soutenir le développement des régions, à

favoriser l'expression de leurs intérêts, et à atténuer les inégalités entre

elles (art. 2 du décret). Quant à la politique de décentralisation concentrée,

elle tend à soutenir l'effort de développement des régions en évitant une

dispersion des mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de

développement de l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux

régions les plus défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui

sont plus dynamiques (art. 3 du décret). Depuis des décennies, le canton de

Vaud est l'objet d'une concentration croissante de la population dans et à

proximité des agglomérations de l'arc lémanique. La décentralisation concentrée

tend essentiellement à corriger cette tendance pour répartir et concentrer le

développement et les efforts d'urbanisation dans les centres régionaux biens

desservis par les transports publics, ce qui est pour l'essentiel conforme à

l'exigence constitutionnelle du développement durable.

cc) Le plan directeur

cantonal a été adopté par décret du 20 mai 1987; l'art. 2 précise que les

éléments liant les autorités sont d'une part les objectifs, et d'autre part les

éléments prospectifs contenus dans les plans sectoriels. Les objectifs 1.0.a à

1.0

e du plan directeur tendent à réaliser l'option de la décentralisation

concentrée. Ces objectifs généraux sont spécifiés pour chaque groupe de

régions. La vallée de la Broye présente une situation particulière dans la

configuration géographique vaudoise; il s'agit d'un axe industriel orienté vers

la Suisse alémanique sur lequel s'égrènent les agglomérations de Moudon à

Avenches. Le tissu industriel doit être renforcé afin de développer l'emploi

dans la vallée de la Broye, une attention particulière doit être portée à

l'intégration de l'habitat contemporain dans les bourgs historiques et Payerne

doit, par un soutien à ses équipements, jouer le rôle de centre régional de

premier niveau. Pour réaliser ces différents objectifs, le canton, les régions

et les communes disposent de moyens différents tels que le zonage, la

réalisation les infrastructures, la localisation des constructions et

installations publiques, l'offre de terrain à bâtir, le soutien aux

entreprises, les allégements fiscaux, le renforcement de l'offre en transports

publics et l'entretien du réseau routier (plan directeur, 1.1, p. 44-45).

dd) La tendance

préconisée par le plan directeur cantonal est d'élever les centres locaux de

Grandson, Avenches, Aubonne, Cully, Oron, Echallens et Cossonay au niveau de

centre régional, et de maintenir à leur niveau les centres de Payerne,

Ste-Croix, Vallorbe, Le Sentier, Château-d'Oex et d'Aigle et les renforcer; par

ailleurs, elle tend à limiter l'extension des agglomérations en restructurant

les zones du milieu périurbain dans certaines régions, notamment dans les

communes au nord-ouest de Lausanne, entre Morges et St-Prex, ou au nord-ouest

d'Yverdon-les-bains, ainsi que dans les régions de Nyon et de Vevey (voir plan

directeur cantonal, p. 46). Le décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur

cantonal a donné une force contraignante à ces options de développement (voir

les éléments prospectifs de la carte 1.1.1 du plan directeur cantonal).

ee) En l'espèce, la

ville de Payerne fait partie des centres régionaux pour lesquels des efforts particuliers

doivent être fournis pour les maintenir à leur niveau et les renforcer (voir

plan général d'urbanisation, carte 1.1.1 du plan directeur cantonal).

b) Le chapitre III du

plan directeur traite des constructions et installations publiques. Compte tenu

de l'objectif de décentralisation concentrée, l'implantation des constructions

et installations publiques doit être examinée dans son ensemble sous trois

aspects: comme pôles de distribution des services à la population; comme source

d'emplois, principalement tertiaires, d'une importance particulière sur le

marché du travail des régions concernées; et comme antennes administratives des

pouvoirs publics centraux (plan directeur, p. 152). Les objectifs fixés sont

les suivants:

- favoriser une

décentralisation judicieuse des constructions et installations publiques ou

d'intérêt public dans les centres du réseau urbain;

- assurer à la

population de chacune des régions du canton les meilleures prestations

possibles en services publics et s'efforcer de garantir une répartition

optimale des emplois nouveaux tout en assurant le bon fonctionnement de

l'administration;

- réévaluer le

fonctionnement et la répartition des services de l'administration en cherchant

à valoriser leurs effets au niveau régional (voir plan directeur, p. 154 à

158).

aa) En l'espèce,

l'implantation du projet d'EMSs à Payerne répond à l'objectif de la

décentralisation concentrée dans la mesure où Payerne est un centre du réseau

urbain pour lequel des efforts particuliers doivent être entrepris pour le

maintenir à son niveau et le renforcer; elle est également conforme à

l'objectif de répartir les emplois nouveaux dans la mesure où il va en

engendrer et s'intègre ainsi dans les objectifs décrit ci-dessus; le plan

litigieux est ainsi en harmonie avec les objectifs du plan directeur cantonal

sur ces points.

bb) Les services de

l'administration cantonale vaudoise sont parmi les premiers intéressés au

processus de régionalisation; compte tenu de leur mission respective et de leur

mode d'organisation, ils peuvent être regroupés en 3 catégories principales, à

savoir les antennes administratives, les services décentralisés et les services

centraux. La région de Payerne constitue un pôle où des constructions et

installations publiques à rayonnement régional (2), supra-régional (2) et

fédéral (1) sont existantes et où d'autres constructions fédérales sont prévues

(plan directeur, fiche n° 3.0.1).

cc) Les recourants

estiment que la région de Payerne n'accueille que des établissements à effets

négatifs; toutefois, tel n'est pas le cas, notamment si l'on tient compte du

fait que cette région se verra dotée d'un gymnase intercantonal qui représente

un établissement aux effets positifs. La réalisation du projet de l'EMSs

n'aurait ainsi pas pour effet une distribution inéquitable des établissements

entre les diverses régions. Par ailleurs, au regard des retombées économiques,

la réalisation du projet créerait des emplois; en outre, il ressort du rapport

intitulé "Les effets d'une prison sur son voisinage" qu'aucun élément

ne pouvait attester que le développement avait été influencé de façon négative

concernant l'impact économique de la prison de Lonay dans la région. Le projet

en cause apparaît similaire à cet établissement et il n'y a donc aucun motif de

douter qu'il en irait différemment quant à ses effets. En conséquence, il n'y a

pas lieu de considérer que la réalisation du projet serait préjudiciable du

point de vue du développement économique de la commune et de la région.

c) Il résulte des

considérants qui précèdent que le choix du site retenu est conforme au plan

directeur cantonal tant en ce qui concerne la répartition territoriale des

constructions d'utilité publique que l'exigence de décentralisation concentrée

visant à diriger le développement dans les centre du réseau urbain et à

soutenir et renforcer certains centres, comme celui de Payerne.

3.

Les recourants

critiquent également le choix du site au regard de l'organisation pénitentiaire

vaudoise.

Il ressort cependant

des explications données par le Chef du Service pénitentiaire lors de

l'audience du 4 novembre 1999 que le choix du site est au contraire judicieux.

En effet, les phases prévues de l'incarcération à la réinsertion impliquent un

séjour dans différents établissements de la région, notamment l'établissement

de Croix-de-Pierre à Estavayer-le-Lac; le personnel sera amené à se déplacer

dans les établissements et la proximité entre ceux-ci semble ainsi se

justifier. En outre, le lieu est adéquat également en raison du fait qu'il se

situe en dehors du centre ville de manière à ce que la population soit

protégée, mais tout de même suffisamment proche de celui-ci pour être

facilement accessible. En définitive, le lieu apparaît effectivement adéquat et

il se justifie ainsi de le confirmer.

4.

Les recourants

critiquent le degré de sensibilité III et ils estiment que celui-ci serait

préjudiciable au développement d'activités industrielles.

a) Les plans

d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol; ils délimitent en premier

lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14

LAT). L'art. 43 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15

décembre 1986 (OPB) dispose que dans les zones d'affectation selon les art. 14

ss LAT, les degrés de sensibilité de I à IV sont à appliquer de la manière

suivante:

"a. Le degré de sensibilité I dans les

zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment dans les

zones de détente;

b. Le degré de sensibilité II dans les zones où

aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones

d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et

installations publiques;

c. Le degré de sensibilité III dans les zones

où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones

d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles;

d. Le degré de sensibilité IV dans les zones où

sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones

industrielles."

Les cantons veillent à

ce que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans

les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux, dans un

délai de 10 ans dès l'entrée en vigueur de l'OPB (art. 44 al. 1 et 2 OPB); dans

l'intervalle, les degrés sont déterminés cas par cas au sens de l'art. 43 OPB

(art. 44 al. 3 OPB; RDAF 1992, p. 491).

Comme on l'a vu

ci-dessus, l'art. 43 OPB prévoit qu'un degré de sensibilité III est appliqué

dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment

dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les

zones agricoles (voir par exemple ATF 121 II 72, JT 1996, p. 483 concernant une

scierie; ATF 121 II 235, JT 1996, p. 488 concernant le déclassement d'un degré

de sensibilité II à un degré de sensibilité III pour une zone d'habitation le

long d'une voie ferrée).

b) En l'espèce, le PAC

litigieux attribue un degré de sensibilité III au secteur en cause. La

réalisation projetée qui fait l'objet du PAC consiste en un établissement de

type carcéral disposant de différents ateliers de travail; il s'agit donc

d'aménager une zone où sont admises des activités moyennement gênantes compte

tenu que l'affectation prévue comprend de l'activité artisanale mais également

de l'habitation. Selon le rapport sur le processus d'aménagement selon l'art.

26.

OAT du 27 août 1998, le degré de sensibilité III attribué au périmètre est

conforme à l'affectation mixte, soit l'habitation et les activités. Dans ses

déterminations du 26 avril 1999, le SEVEN a encore confirmé qu'un degré de

sensibilité III devait être attribué compte tenu de la mixité entre logement et

activité. Par ailleurs, les parcelles des recourants, situées en zone

industrielle, ne sont pas directement voisines du périmètre du PAC; le fait qu'un

degré de sensibilité III soit attribué à ce périmètre n'apparaît ainsi pas

préjudiciable pour le développement de leurs activités sur leurs parcelles. En

conclusion, il convient de confirmer que le degré de sensibilité III est

adéquat et conforme à l'art. 43 OPB.

c) Il est vrai que le

degré de sensibilité III applicable au secteur régi par le plan contesté a pour

effet d'empêcher la venue d'entreprises dans le voisinage, qui pourraient

provoquer des nuisances de bruit supérieures aux valeurs limites applicables à

ce degré de sensibilité sur le terrain en cause. Mais cette restriction

n'empêche pas tout développement de la zone industrielle; il faut à cet égard

rappeler que le droit fédéral de la protection de l'environnement est basé sur

le principe de prévention, qui impose une limitation des émissions par étape.

Dans une première étape, tout projet de construction doit être étudié de

manière à ce que les émissions de bruit soient limitées à la source autant que

le permettent les contraintes techniques, économiques ou d'exploitation,

indépendamment de l'existence d'un préjudice au voisinage (art. 11 al. 1 et 2

de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983,

ci-après LPE). Lorsque les atteintes restent nuisibles ou incommodantes, malgré

les mesures prises pour limiter les émissions à la source, une limitation plus

sévère des émissions peut être ordonnée même si elle n'est plus compatible avec

les impératifs économiques ou le mode d'exploitation envisagé (art. 11 al. 3

LPE; voir aussi Message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la

protection de l'environnement in FF 1979 III p. 774). Ainsi, les valeurs

limites d'exposition, qui sont fixée en fonction du degré de sensibilité

attribué à la zone, servent uniquement de critères pour déterminer si, après la

première étape de limitation des émissions, une limitation plus sévère des

émissions à la source peut être ordonnée en application de l'art. 11 al. 3 LPE;

ces valeurs limites ne constituent pas un droit permettant d'exploiter le

niveau sonore maximum admissible dans la zone (voir notamment sur le concept de

limitation des émissions par étape l'arrêt AC 98/0182 du 20 juillet 2000). Au

surplus, les recourants qui ont leur logement dans la zone, ne peuvent

objectivement se plaindre du fait que le degré de sensibilité III attribué au

plan litigieux empêchera des entreprises particulièrement gênantes de

s'installer à proximité de leur habitation.

d) Il y a lieu

toutefois de relever avec les recourants qu'une planification rationnelle

aurait dû comprendre un périmètre plus large afin d'aménager d'une manière

coordonnée tout le secteur et de disposer de règles d'intégration de la

construction projetée qui s'harmonisent avec les règles applicables aux

terrains voisins de la même zone. Mais, la compétence d'établir des plans

d'affectation cantonaux est strictement limitée dans les cas énumérés à l'art.

45.

LATC et le périmètre ne peut s'étendre sur une surface qui dépasserait ce

qui est nécessaire pour le strict accomplissement des tâches d'importance

cantonale (art. 45 al. 2 lit. b LATC); cette contrainte particulière empêche

d'étendre le périmètre du plan d'affectation cantonal à l'ensemble du secteur

concerné par la planification litigieuse. Au demeurant, cette situation n'empêche

pas le Service de l'aménagement du territoire d'étudier en collaboration avec

la municipalité un plan d'aménagement de l'ensemble du secteur, qui tienne

compte des contraintes imposées par la future implantation de l'EMSs et, si

nécessaire d'élaborer un plan partiel d'affectation communal qui règle les

éventuels problèmes de voisinage et d'équipement. Mais l'absence d'une étude

d'ensemble, qui apparaît seulement comme une mesure d'accompagnement de la

planification, ne remet pas en cause la conformité du plan litigieux aux

exigences du droit fédéral et cantonal.

5.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision

attaquée confirmée. Les recourants, bien qu'ils n'obtiennent pas gain de cause,

ont tout de même soulevé un problème objectif que pose la planification limitée

à une seule parcelle et les lacunes qui en résultent pour l'aménagement de

l'ensemble du secteur. Même si ce grief n'est pas déterminant pour l'issue du

recours, il justifie en revanche de laisser les frais à la charge de l'Etat et

pour le même motif, de ne pas allouer de dépens (art. 55 al. 3 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

Département des institutions et des relations extérieures, Service de justice

et législation, du 14 juillet 1999 est maintenue.

III. Il n'est pas

perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 20 septembre 2000/fc/ft/pe

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)