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Décision

AC.1999.0131

TA - AC.1999.0131 - 2000-06-29 - AUGUSTO Daniel et crts c/SEVEN/Lausanne

29 juin 2000Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La fondation

"Fonds pour les oeuvres universitaires" (ci-après : la fondation),

dont le siège est à Fribourg, est propriétaire de la parcelle no 5572 du

cadastre de Lausanne, sise chemin de Chandieu 1-3, près du carrefour de

Montchoisi. La parcelle supporte un immeuble locatif géré par la régie de Rham

& Cie SA (ci-après : la gérance).

B. Par décision du 28 mai

1999, la Municipalité de Lausanne, par sa Direction des travaux, a autorisé la

société Swisscom SA à installer un équipement technique de téléphonie mobile

(antennes et armoires) sur l'immeuble sis chemin de Chandieu 1-3. La décision

réserve l'accord du propriétaire et "des aspects financiers qui leur sont

liés". Il est précisé en outre :

"L'installation est admise sans

modification et sans procédure d'autorisation, au sens de l'art. 103 de la loi

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), et aux conditions

mentionnées dans la lettre du Département de la sécurité et de l'environnement

/ Service de l'environnement et de l'énergie, du 18 mai 1999 (selon copie

ci-jointe)".

Dans son préavis du 18

mai 1999, ledit Service de l'environnement et de l'énergie (ci-après : le

SEVEN) s'est déterminé en ces termes sur le projet en cause :

"Pour l'estimation des immissions, il a

été admis que le toit du bâtiment Chandieu 3 est un toit en béton armé. Cette

estimation a été faite pour :

- 2 antennes dont la fréquence d'émission est de 935 MHz et la

puissance équivalente émise est de 200 W par antenne

- 2 antennes dont la fréquence d'émission est de 1835 MHz et la

puissance équivalente émise est de 100 W par antenne.

Ainsi, les immissions calculées pour le dernier

étage du bâtiment Chandieu 3 sont inférieures aux exigences définies dans le

projet ORNI pour des expositions permanentes d'installations nouvelles

(immissions égales à 16 et 21 % de la valeur limite de prévention). La zone

Considérants

franche ne touche ainsi pas de lieux sensibles.

Les calculs ont également été faits pour des

expositions de courtes durées sur le toit du bâtiment Chandieu 3 (immissions ne

dépassant pas 29 % de la valeur limite pour l'emplacement le plus exposé). Dans

ce cas également, les exigences du projet ORNI sont respectées."

Par avis de son

service immobilier, en date du 9 juin 1999, la société Swisscom SA à Lausanne a

informé les locataires de l'immeuble précité qu'elle ferait poser en toiture

deux supports d'antennes, dans le cadre de l'extension de son réseau de

téléphonie mobile, ceci avec l'accord de la gérance; les travaux, d'une durée

d'environ deux semaines, devaient débuter le 21 juin 1999. Cet avis précise que

cette installation a obtenu l'aval du SEVEN et du Service de l'urbanisme de la

Commune de Lausanne, l'autorisation de réaliser ce projet ayant été délivrée le

28.

mai 1999.

C. Dans une lettre

collective du 12 juin 1999, une vingtaine d'habitants ou de locataires de

l'immeuble de la rue de Chandieu 1-3 ont réagi en faisant savoir à la gérance

qu'ils avaient appris avec stupéfaction le projet de Swisscom SA; ils ont

déclaré s'y opposer fermement, craignant les effets nuisibles de l'installation

sur leur santé; au demeurant, ils sommaient la gérance de renoncer à cette

installation dans un délai au 16 juin 1999, à défaut de quoi ils saisiraient le

Tribunal des baux pour faire interrompre les travaux.

Le 14 juin 1999, la

gérance a répondu à ce courrier par un avis aux locataires, relevant que la

pose des supports d'antennes avaient fait l'objet de démarches auprès des

autorités et que les autorisations nécessaires avaient été obtenues, si bien

qu'il n'était plus question de renoncer aux travaux.

Le 15 juin 1999, Swisscom

a écrit de son côté aux locataires afin de les rassurer :

"Depuis peu, l'Etat de Vaud et les

communes imposent l'évaluation des immissions RNI provenant des nouvelles

stations Natel. Cette calculation a été faite, pour le cas qui nous intéresse,

par un bureau accrédité puis remise au Service de l'environnement et de

l'énergie (SEVEN) pour approbation.

En résumé, cette nouvelle station répond sans

problème aux nouvelles normes les plus strictes et, de ce fait, ne pose aucun

problème pour la santé des personnes se trouvant à l'intérieur ou à proximité

du bâtiment..."

D. Le 17 juin 1999, vingt

habitants ou locataires de l'immeuble de la rue Chandieu 1-3 ont saisi le

président du Tribunal des baux d'une requête de mesures provisionnelles et

d'extrême urgence, tendant à faire interdire l'installation litigieuse. Par

Dispositif

ordonnance du 18 juin 1999, le président du Tribunal des baux a prononcé

l'interdiction requise à titre de mesures préprovisionnelles. Au cours de cette

procédure (très probablement le 23 juillet 1999, comme le confirme le conseil

des recourants dans sa correspondance du 15 octobre 1999 au tribunal) le

bailleur, par l'entremise de son conseil, Me Sulliger, a produit le préavis du

18 mai 1999 du SEVEN, de même que la décision municipale du 28 mai 1999

accordant l'autorisation requise sans enquête publique. Le 11 août 1999, le

président du Tribunal des baux a rendu une ordonnance de mesures

provisionnelles et un jugement incident, admettant l'intervention de Swisscom

SA à la procédure, rejetant dans la mesure où elle était recevable la requête

de mesures provisionnelles et rapportant par conséquent l'ordonnance de mesures

préprovisionnelles du 18 juin 1999.

E. Par courrier du 2 août

1999, l'avocat Thierry Thonney, a informé la municipalité qu'il avait été

consulté par Daniel Augusto, Pedro et Soledad Augusto, Delphine Clavien,

Reymond Delaporte, Maria Dias, Yvonne Dupont et Reiner Wilhelm tous locataires

de l'immeuble de la rue Chandieu 1-3. Dans ce courrier, faisant état de la

procédure pendante devant le Tribunal des baux, Me Thonney demandait à la

municipalité de bien vouloir ordonner la mise à l'enquête publique de

l'installation litigieuse et interdire l'exécution des travaux jusqu'à l'octroi

d'un permis de construire en bonne et due forme. Il est mentionné qu'en cas de

refus de la municipalité de statuer, la requête peut être considérée comme un

recours adressé au Tribunal administratif, avec requête d'effet suspensif.

F. La municipalité a

répondu par lettre du 13 août 1999, valant "décision" (avec

indication des délai et voie de recours). De son point de vue, la pose des deux

antennes projetées ne constitue pas un travail de construction qui modifierait

de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un bâtiment;

aussi n'a-t-elle pas considéré comme nécessaires les formalités de demande

d'autorisation (au sens de l'art. 103 LATC) et a fortiori de mise à l'enquête

publique (au sens de l'art. 111 LATC). En revanche, l'autorité municipale a

fait procéder par la Direction des travaux à un examen du projet sur le plan

esthétique et réglementaire; en outre, elle a consulté le SEVEN "afin de

vérifier les éventuelles incidences en relation avec le rayonnement non

ionisant". La lettre rappelle enfin que la Direction des travaux a notifié

l'autorisation de pose des antennes le 28 mai 1999, accompagnée du préavis du

18 mai 1999 du SEVEN.

G. Par mémoire de recours

du 24 août 1999, les locataires mentionnés sous lit. E ci-dessus se sont

pourvus contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens,

à l'annulation des décisions des 28 mai et 13 août 1999 de la municipalité. Le

mémoire contient en outre une requête d'effet suspensif. Les moyens développés

par les recourants seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

H. Dans ses déterminations

du 25 août et du 16 septembre 1999, la société Swisscom SA a conclu, avec suite

de frais et dépens, à l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté,

subsidiairement au rejet de la requête d'effet suspensif.

La fondation s'est

déterminée le 6 octobre 1999 faisant siennes l'argumentation et les conclusions

de la société Swisscom SA.

Quant au SEVEN, il

s'est déterminé par courrier du 16 septembre 1999, en indiquant n'avoir aucun

argument pour s'opposer à la levée de l'effet suspensif.

Dans sa réponse au

recours du 6 octobre 1999, la municipalité a conclu avec suite de frais et

dépens au rejet du recours.

J. Dans leur mémoire

complémentaire du 15 octobre 1999, les recourants ont précisé leurs moyens

relatifs à la recevabilité du recours, en produisant notamment une copie de la

requête de mesures provisionnelles et d'extrême urgence déposée le 17 juin 1999

auprès du Tribunal des baux.

1. a) A titre

préliminaire, la fondation, la société Swisscom SA et la municipalité soulèvent

la question de la recevabilité du recours déposé le 24 août 1999. Il sied en

bref de rechercher si, en statuant le 13 août 1999 à la demande des recourants,

la municipalité s'est bornée à confirmer purement et simplement sa décision du

28 mai précédent ou si elle est entrée en matière sur le fond, pour

reconsidérer sa position antérieure et ouvrir une nouvelle voie de recours.

Dans le premier cas, il conviendra encore de déterminer le dies a quo du délai

de recours à l'égard des recourants, qui ne sont pas les destinataires de cette

décision, compte tenu de l'avis du 9 juin 1999 de Swisscom SA. Au besoin, il y

aura lieu en outre d'examiner la recevabilité de la requête de réexamen.

b) La fondation, la

société Swisscom SA et la municipalité soutiennent que le recours est

manifestement tardif, dès lors que les intéressés ont été informés de la

délivrance de l'autorisation de poser les antennes litigieuses par l'avis

établi le 9 juin 1999 à l'intention de tous les locataires. Les recourants se

sont, sans tarder, adressés au Tribunal des baux le 18 juin 1999 déjà et ont

renoncé à déposer un recours devant le tribunal de céans, alors qu'ils

connaissaient pour le moins suffisamment la situation pour saisir une autorité

judiciaire. Selon les intimés, la décision du 13 août 1999 ne constitue rien

d'autre qu'un refus d'entrer en matière, qui ne remet nullement en cause la

décision première du 28 mai 1999, entrée en force.

c) Pour leur part, les

recourants, qui se réfèrent à une jurisprudence relative à l'art. 116 LATC

(publiée in RDAF 1997 I 73), font valoir que le recours a été déposé en temps

utile. De leur point de vue, ils ont certes appris par la circulaire du 9 juin

1999 que des travaux allaient débuter, mais ils n'ont été réellement informés

de l'autorisation donnée à Swisscom SA d'effectuer des travaux sans mise à

l'enquête que dans le cadre de la procédure devant le Tribunal des baux, lors

de la production par la municipalité de la décision notifiée le 28 mai 1999 à

la constructrice. Ils n'auraient ainsi pas tardé à réagir dès lors qu'ils ont

interpellé la municipalité le 2 août 1999 afin d'obtenir la régularisation de

la procédure par une mise à l'enquête publique de l'installation litigieuse.

Par surabondance de droit, les recourants relèvent que la décision du 13 août

1999 constitue elle-même une nouvelle décision sujette à recours.

2. Comme exposé plus

haut, il s'agit d'examiner tout d'abord la portée de la décision rendue par la

municipalité le 13 août 1999. Est une décision toute mesure prise par une

autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou

d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur

la juridiction et la procédure administratives, ci-après : LJPA). Lorsque une

décision ne fait que confirmer une décision antérieure, la seconde n'est en

principe pas sujette à recours et les délais de recours ne sont pas rouverts

par elle (ATF 105 Ia 20 s.). Il en va ainsi notamment lorsque la décision de

confirmation a été rendue après qu'un examen sommaire de la demande a permis de

constater que celle-ci n'apporte aucun fait (éventuellement aucun argument de

droit ou d'opportunité) nouveau par rapport à la situation existant lorsque la

décision a été prise ou encore aucune preuve nouvelle. Dans ce cas, il apparaît

que la demande n'a manifestement pas eu d'autre but que d'obtenir une nouvelle

possibilité de recourir et la confirmation revient à décider qu'il n'y a pas

lieu à réexamen (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. no 1142 ss

p. 252).

Le tribunal de céans

observe en premier lieu que la "décision" du 13 août 1999 a donné

suite à la demande, présentée par le conseil des recourants le 2 août 1999 à la

municipalité, de bien vouloir ordonner la mise à l'enquête publique de

l'installation litigieuse et interdire l'exécution des travaux jusqu'à l'octroi

d'un permis de construire en bonne et due forme. Par rapport à la situation

prévalant lors de l'octroi de l'autorisation municipale le 28 mai 1999, les

requérants ne font valoir aucun élément nouveau; leur argumentation se borne à

relever la nécessité d'une procédure d'enquête : "compte tenu de

l'impact d'une telle antenne sur l'environnement, il apparaît choquant de la

soustraire à une demande de permis de construire ainsi qu'à la procédure

d'enquête publique prévue par la loi pour protéger les intérêts des

tiers". Ce faisant, les intéressés se limitent à demander le réexamen de

la position de la municipalité qui a autorisé les travaux litigieux sans

enquête publique. Le tribunal de céans observe en second lieu que dans sa

décision du 13 août 1999, contrairement à ce que soutiennent les recourants, la

municipalité n'entre pas en matière au fond sur la demande de réexamen, se

bornant à indiquer pour l'essentiel que "consciente de l'aspect

"sanitaire" des installations" litigieuses, elle avait consulté

au préalable le SEVEN "afin de vérifier les éventuelles incidences en

relation avec le rayonnement non ionisant". Au demeurant, la municipalité

rappelle que le SEVEN avait délivré le 18 mai 1999 une "autorisation avec

conditions", notifiée in extenso à la constructrice avec la décision du 28

mai 1999.

Ces considérations

conduisent à admettre que la décision du 13 août 1999 ne saurait faire renaître

un délai de recours à l'encontre de la décision antérieure du 28 mai 1999, qui

n'est que confirmée.

3. a) L'art. 105 LATC

prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire

suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,

tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et

réglementaires. La décision ordonnant la démolition totale ou partielle d'un

ouvrage doit cependant résulter de l'appréciation des circonstances de chaque

cas et avoir égard au principe de la proportionnalité des mesures

administratives et de la bonne foi. Lorsqu'elle implique, comme en l'espèce, la

révocation d'une autorisation délivrée par l'autorité compétente (fût-ce au

terme d'une procédure entachée d'irrégularités), la sécurité du droit peut

imposer le maintien d'une situation qui ne correspond pas ou ne correspond plus

à l'intérêt public, ni au droit en vigueur. Tel sera en principe le cas lorsque

l'administré a déjà fait usage de l'autorisation qui lui a été délivrée (v. ATF

109 Ib 252; 105 Ia 316; 103 Ib 206; 244). Lorsque des travaux de construction

n'ont pas fait l'objet d'une enquête publique et ont été soit exécutés sans

autorisation, soit autorisés moyennant dispense d'enquête (art. 111 LATC), le

postulat de la sécurité du droit implique également que le tiers qui entend

mettre en cause un état de fait prétendument irrégulier agisse avec diligence

et invite dès que possible la municipalité à se prononcer ou, à défaut,

saisisse l'autorité de recours. L'intéressé doit agir dans un délai de vingt

jours courant dès le moment où il a connu l'autorisation municipale ou aurait

pu la connaître s'il avait été diligent (AC 99/0087 du 11 janvier 2000; AC

98/0168 du 4 mars 1999; AC 94/0084 du 15 janvier 1996; RDAF 1983 p. 390; 1978

p. 120 et les arrêts cités). En bref, le délai de recours commence à courir,

faute de publication ou de notification, dès que le recourant a eu connaissance

de la décision en question (ATF 116 Ib 325-326 consid. 3a; 116 Ia 219-220

consid. 2c et 102 Ia 93 consid. 3). Quant à celui qui proteste contre

l'exécution d'un ouvrage édifié sans autorisation (ou en violation d'une

autorisation), il doit intervenir sans délai auprès de l'autorité et ne pas

laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il entend contester le

principe; il n'est donc plus fondé à agir des semaines, voire des mois plus

tard (AC 92/0049 du 26 mars 1993; AC 98/0107 du 31 août 1999; RDAF 1978 p. 120;

1973 p. 220; 1964 p. 195). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de

confirmer ces règles jurisprudentielles (arrêts AC 7412 du 30 avril 1992; AC

91/207 du 7 janvier 1993; AC 92/0046 du 25 février 1993; AC 94/0059 du 10

octobre 1994; AC 94/0084 du 15 janvier 1996).

b) En l'espèce, pour

trancher la question de la recevabilité du recours, il reste en définitive à

identifier le moment à partir duquel les recourants ont été suffisamment

renseignés sur l'existence de l'autorisation conférée par la municipalité le 28

mai 1999 à la société Swisscom SA. Vu la prise de position de la municipalité

au sujet de ces travaux, en application des art. 103 et 111 LATC, aucune

obligation ne lui incombait, de par la loi, d'informer les tiers intéressés ou

de leur notifier une quelconque décision. Il découle de ce qui précède que le

délai raisonnable, au sens de la jurisprudence précitée, a commencé à courir à

l'égard des recourants dès qu'ils ont eu une connaissance suffisante de la

délivrance de l'autorisation de poser les antennes. Sous cet angle de vue, il

apparaît que les recourants auraient dû, s'ils avaient fait preuve de la

diligence que l'on pouvait attendre d'eux, réagir dès le moment où ils ont pris

connaissance de l'avis de Swisscom SA du 9 juin 1999 ou, à tout le moins, dès

réception de la lettre de la gérance du 14 juin 1999 à leur intention (puis du

nouvel avis de Swisscom SA du 15 juin 1999) et de s'enquérir auprès de la

municipalité pour avoir toute précision utile sur la situation juridique et sur

leur droit de recours éventuel contre l'autorisation délivrée. Force est dès

lors de conclure que les recourants ont laissé expirer le délai raisonnable pour

recourir, dans la mesure où ils sont restés inactifs depuis la réception de

l'avis et des courriers précités des 9, 14 et 15 juin 1999 jusqu'au 2 août

1999, jour où leur conseil a interpellé la municipalité. Ce courrier

intervenant tardivement, il ne peut dès lors pas être considéré comme une

éventuelle déclaration de recours que la municipalité aurait dû transmettre au

tribunal de céans. Vu ce qui précède, le recours, interjeté le 24 août 1999,

est tardif - et par conséquent irrecevable - dans la mesure où il porte sur la

décision rendue le 28 mai 1999. Les mêmes considérations s'appliquent a

fortiori au recours interjeté à l'encontre de la décision du 18 mai 1999 du

SEVEN.

c) Point n'est dès

lors besoin de trancher la question de savoir si l'installation autorisée par

la municipalité devrait être supprimée ou modifiée, en application de l'art.

105 LATC, dans l'hypothèse où elle ne serait pas conforme aux prescriptions

légales et réglementaires ou, à tout le moins, si ces travaux auraient dû faire

l'objet d'une procédure conforme aux art. 108 et 109 LATC (mise à l'enquête

publique - procédure qui paraît s'imposer, s'agissant d'une décision fondée sur

le droit fédéral sur la protection de l'environnement), voire aux art. 120 ss

LATC (autorisations spéciales des autorités désignées à l'art. 121 LATC).

4. Quand une autorité

déclare une requête de nouvel examen irrecevable ou - comme en l'espèce -

confirme sa décision antérieure sans autre examen, un recours est ouvert, mais

celui-ci ne peut porter que sur la recevabilité de la requête, c'est-à-dire sur

l'obligation de l'autorité d'entrer en matière (P. Moor, Droit administratif,

vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 232).

Selon la jurisprudence

(ATF du 3 septembre 1998, publié in RDAF 1999, p. 248), "les demandes

successives portant sur le même objet ne doivent pas servir à remettre

continuellement en question des décisions administratives, ni, surtout, à

éluder les dispositions légales dans les délais de recours. C'est pourquoi (...)

les autorités ne sont tenues de se saisir de la demande et de statuer à nouveau

que lorsque certaines conditions sont remplies. Dans les cas où une telle

obligation n'est pas prévue par la législation ou ne découle pas d'une pratique

administrative constante, les garanties conférées au requérant par l'art. 4

Cst. sont déterminantes. L'autorité est ainsi tenue d'entrer en matière sur la

nouvelle demande si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable

depuis la première décision, ou si le requérant invoque des faits et moyens de

preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou

dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à

cette époque (ATF 120 Ib 42 consid. 2b, p. 46; 113 Ia 146 consid. 3a, p.

150)".

En matière de droit

des constructions, la législation fédérale et vaudoise ne prévoit pas

d'obligation particulière de statuer sur une demande de nouvel examen. Au

demeurant, en l'espèce, comme on l'a déjà relevé, les recourants n'ont pas

invoqué des faits ou des moyens de preuve dont ils n'auraient pu se prévaloir

s'ils avaient saisi en temps utile le Tribunal administratif. Cela étant, le

recours interjeté contre la décision rendue le 13 août 1999 doit être rejeté.

5. Vu l'issue du litige,

il y a lieu de mettre l'émolument de justice à la charge des recourants, ainsi

que des dépens à verser à la Commune de Lausanne, à la société Swisscom SA de

même qu'à la fondation "Fonds pour les oeuvres universitaires", tous

intimés à la procédure et qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un

mandataire professionnel. L’émolument sera réduit pour tenir compte du fait que

la cause a été instruite sans vision locale (art. 55 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours interjeté

contre les décisions rendues le 28 mai 1999 par la Municipalité de Lausanne et

le 18 mai 1999 par le Département de la sécurité et de l'environnement, Service

de l'environnement et de l'énergie, est irrecevable.

II. Le recours

interjeté à l'encontre de la décision rendue le 13 août 1999 par la

Municipalité de Lausanne est rejeté.

III. Un émolument

de procédure de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

IV. Une indemnité à

titre de dépens de 800 (huit cents) francs est mise à la charge des recourants,

solidairement entre eux, en faveur de la Commune de Lausanne.

V. Une indemnité à

titre de dépens de 800 (huit cents) francs est mise à la charge des recourants,

solidairement entre eux, en faveur de la société Swisscom SA.

VI. Une indemnité à

titre de dépens de 400 (quatre cents) francs est mise à la charge des

recourants, solidairement entre eux, en faveur de la fondation "Fonds pour

les oeuvres universitaires", à Fribourg.

ft/Lausanne, le 29 juin 2000

Le

président:

La présente décision est communiquée aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint