AC.1999.0138

TA - AC.1999.0138 - 2000-01-25 - ROSSIER & BIANCHI SA c/DIRE et Bussigny

25 janvier 2000Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Rossier & Bianchi

SA, entreprise de construction dont le siège est à Ecublens, est propriétaire

de la parcelle n° 2'092 du cadastre communal de Bussigny-près-Lausanne, au

lieu-dit "L'Abbaye"; cette parcelle, colloquée en zone

industrielle à teneur du plan général d'affectation du territoire communal,

figure un triangle dont la bordure ouest est délimitée par La Venoge et la

bordure est par la ligne CFF Genève-Bâle et la RC 151 (Lausanne-Mouthe), avant

la bifurcation vers Bremblens. Le terrain a été équipé il y a quelques années;

Rossier & Bianchi SA projette soit d'y réaliser elle-même une construction

industrielle d'une certaine importance, soit de vendre la parcelle pour

permettre cette réalisation.

B. En date du 10 juin 1990,

le souverain cantonal a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauver

la Venoge"; depuis lors, la Constitution vaudoise comporte un article

6ter dont le contenu est le suivant:

"Les cours, les rives et les

abords de la Venoge sont protégés.

Un plan d'affectation cantonal

précise l'étendue de cette protection. Ce plan et les dispositions accessoires

comprennent toutes mesures utiles notamment pour:

a) assurer l'assainissement des eaux;

b) maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et à la

faune notamment la végétation riveraine;

c) classer les milieux naturels les plus intéressants;

d) interdire toute construction, équipement, installation ou intervention dont

la réalisation irait à l'encontre des objectifs ci-dessus."

En exécution du mandat

constitutionnel, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des

transports (ci-après: DTPAT; aujourd'hui, Département des infrastructures;

DINF) a élaboré un plan de protection constitué, d'une part, d'un plan

d'affectation cantonal (ci-après: PAC Venoge), d'autre part, d'un plan

directeur des mesures (ci-après: PDM). Le PAC Venoge contient un plan de

protection divisé en quatre périmètres: cours d'eau de la Venoge et de ses

affluents (n° 1), couloirs Venoge-Veyron (n° 2), vallées Venoge-Veyron (n° 3),

bassin versant Venoge (n° 4). Après avoir été soumis deux fois aux

municipalités des cinquante-neuf communes concernées, dont celle de

Bussigny-près-Lausanne, le PAC Venoge a été mis à l'enquête publique du 25 octobre

au 23 novembre 1995. Sa publication a fait l'objet d'un soin tout particulier,

puisqu'un supplément du "24-heures", édition du 20 octobre 1995, a

notamment été tiré à cet effet, précisant dans un encart les conditions de

l'enquête et la marche à suivre pour les éventuelles oppositions (sur l'effort

particulier de "publicité" donnée à ce plan, v. en outre rapport 26

OAT, p. 4 s.). Bien que la parcelle n° 2'092 de Bussigny se trouve dans le

périmètre n° 2 du PAC Venoge et que ce dernier ait pour conséquence de la

déclasser dans sa totalité, l'enquête n'a toutefois pas suscité, dans le délai,

la moindre opposition de la part de Rossier & Bianchi SA.

3. Par courrier du 26

septembre 1996, l'avocat Benoît Bovay a cependant interpellé le DTPAT au nom de

Rossier & Bianchi SA. Il a exposé que sa mandante avait été abordée par un

amateur inquiet au demeurant des effets du PAC Venoge sur dite parcelle, en

rappelant que, non avisée directement du projet de plan, elle n'avait pas été

en mesure de réagir au PAC durant l'enquête publique. Par décision du 28 août

1997, le DTPAT a traité ce courrier comme une opposition qu'il a en revanche

déclarée irrecevable pour tardiveté.

Sur recours de Rossier

& Bianchi SA, le Département des institutions et des relations extérieures

(ci-après: DIRE) a confirmé, en date du 11 août 1999, la décision du DTPAT.

Par la plume de

l'avocat Bovay, Rossier & Bianchi SA s'est pourvue auprès du Tribunal

administratif contre la décision sur recours du DIRE, en concluant à son

annulation. Le juge instructeur n'a pas fait droit à la requête d'effet

suspensif dont le pourvoi était accompagné.

Le tribunal a délibéré

par voie de circulation, l'audition des parties et la vision locale, non

requises du reste, s'avérant superfétatoires.

Considérants

1.

Le litige a

exclusivement trait à la procédure d'adoption des plans d'affectation

cantonaux.

a) Les plans

d'affectation sont mis à l'enquête publique (art. 33 al. 1 LAT); cette exigence

de publicité s'inscrit dans le cadre du droit d'information et de participation

de l'art. 4 LAT dont l'alinéa 2 dispose que les autorités compétentes veillent

à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement

des plans. L'objectif poursuivi par le législateur est que chacun puisse consulter

le contenu du projet de plan et se déterminer, cas échéant, en conséquence

auprès de l'autorité compétente, cette dernière devant alors statuer en pleine

connaissance de cause (v. Heinz Aemisegger/ Stephan Haag, in Commentaire de la

loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, ad art. 33, n° 10;

Benoìt Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne

1988, p. 75, références citées). Ces règles sont valables pour tous les plans

d'affectation qu'ils soient généraux ou spéciaux (cf. ATF 111 Ib 9, in casu

plan de quartier).

La mise à l'enquête

prévue tend non seulement à l'information de la population pour lui permettre

de participer à l'établissement des plans, principe consacré par l'art. 4 LAT,

mais encore à la protection juridique visée par les art. 33 et 34 LAT (cf. ATF

116.

Ia 215, cons. 2b, référence citée); elle permet de respecter les exigences

minimales du droit des personnes touchées par un plan d'être entendues (v. ATF

119.

Ia 362, cons. 2a), en prévoyant une procédure d'opposition, soit un droit

individuel d'être entendu, avant qu'une décision définitive ne soit prise au

sujet de leur bien-fonds (v. ATF 111 Ia 167). Lorsqu'il exerce ce droit,

l'opposant acquiert alors la qualité de partie à la procédure (cf. Thierry

Tanquerel, La participation de la population à l'aménagement du territoire,

Lausanne 1988, p. 94). On relèvera cependant que ni l'art. 33 LAT, ni du reste

l'art. 4 Cst. féd., n'imposent de mettre les projets de plan d'affectation à

l'enquête publique avant que l'autorité compétente ait statué (cette dernière

pourrait donc intervenir par la suite); seul importe le respect du droit d'être

entendu, lequel est en règle général satisfait par une procédure répondant aux

exigences fédérales (cf. ATF 119 Ia 141; 114 Ia 233).

b) En droit cantonal,

la procédure d'adoption des plans d'affectation cantonaux s'inspire très

largement de celle relative à l'adoption des plans d'affectation du territoire

d'une commune (art. 56 et ss LATC). Après avoir été remis par le DTPAT aux

municipalités des communes intéressées (art. 73 al. 1 LATC), le projet de plan

d'affectation cantonal fait l'objet d'une enquête publique de trente jours dans

les communes dont le territoire est concerné (art. 73 al. 2 LATC). Au surplus,

l'art. 57 est, à teneur de ce dernier alinéa, applicable; on rappelle ici le

contenu de cette disposition:

"Après réception des

observations du Service de l'aménagement du territoire, le plan est soumis à

l'enquête publique pendant une durée de trente jours. Durant l'enquête, le

dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de

la commune ou des communes intéressées, où le public peut en prendre

connaissance. Avis est donné de ce dépôt par l'affichage au pilier public et

par insertion, avant le début de l'enquête, dans la Feuille des avis officiels

du Canton de Vaud et dans un journal local au moins.

Les propriétaires dont les

immeubles sont touchés sont en outre avisés par lettre recommandée, sauf s'il

s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan partiel s'appliquant à des

fractions importantes du territoire ou de la commune.

Les oppositions et les

observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au greffe

municipal ou postées à son adresse durant le délai d'enquête."

L'art. 57 al. 1 LATC

concrétise le principe du droit à l'information; il fixe en outre les modes de

communication des projets de plans, soit l'affichage au pilier public, la

publication dans la FAO et dans un journal local. L'art. 57 al. 3 LATC consacre

le droit des propriétaires touchés par le plan d'être entendus par l'autorité

d'adoption et d'y faire, cas échéant, opposition, soit d'exercer dans le délai

imparti ce droit à titre individuel.

La mise en oeuvre de

ce dernier principe doit toutefois être distinguée selon l'étendue et la portée

du plan faisant l'objet de la procédure; c'est là le sens à donner à l'art. 57

al. 2 LATC qui régit la notification aux intéressés. Il ne fait guère de doute

que, lorsque le plan ne vise qu'un cercle restreint et bien délimité de

propriétaires concernés par le régime juridique qu'il met en place, le droit de

ces derniers d'être entendus dans la procédure d'adoption ne sera pleinement

satisfait que s'ils ont été préalablement avisés par écrit; dans cette hypothèse,

non seulement l'autorité devra observer le mode de communication prescrit par

l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase, mais, par surcroît, devra aviser chaque

propriétaire, conformément à l'al. 2 de la disposition précitée (v. ATF 116 Ia

215, zone de petite dimension, question laissée ouverte). Dans la plupart des

cas en revanche, les plans d'affectation, s'ils délimitent le territoire ou une

portion importante du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, ont

pour conséquence de toucher un grand nombre de propriétaires ou d'ayants-droit;

on ne saurait dans cette situation qui impliquerait de nombreux destinataires,

exiger de l'autorité davantage qu'une notification par voie édictale,

conformément à l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase (dans ce sens, Pierre

Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, ch. 2.2.7.2, p. 187, ch.

4.1.1

, p. 293).

Conformément à l'art.

73.

al. 3 LATC, à l'issue de l'enquête, les oppositions sont transmises par la

municipalité de la commune concernée au Département des infrastructures

(ex-DTPAT) pour examen, la décision de ce dernier étant susceptible de recours

auprès du Département des institutions (ex-DJPAM). En revanche, il résulte de

ce qui précède, en particulier de l'art. 57 al. 3 LATC, que le propriétaire qui,

dans les trente jours durant lesquels se déroule l'enquête publique, aurait

négligé ou omis de faire opposition est déchu de ce droit et par conséquent,

n'a pas la qualité de partie à la procédure (v. arrêts AC 95/002 du 21 mars

1995.

et 94/077 du 7 septembre 1994, publié in RDAF 1995, p. 84, confirmés par

ATF du 3 novembre 1995, respectivement 19 octobre 1994, le recours ayant été

déclaré irrecevable dans ce dernier cas).

2.

En l'espèce, la

recourante admet ne pas avoir fait opposition au projet de PAC Venoge durant

l'enquête publique. Elle ne conteste pas le fait que la procédure de

notification par voie édictale du projet a valablement été observée; toute son

argumentation consiste cependant à soutenir qu'étant plus touchée que les

autres propriétaires concernés sur le territoire communal, elle aurait dû

recevoir de la part des autorités une communication individuelle l'avisant des

conséquences sur le régime juridique de son bien-fonds dont on sait qu'il est

rendu inconstructible par le PAC Venoge. La recourante plaide l'applicabilité

in casu de l'art. 57 al. 2 LATC, première phrase, et, sans le dire expressis

verbis, requiert, vu le non-respect de cette disposition, la restitution du

délai d'opposition.

On doit objecter à la

recourante l'étendue et la portée du PAC Venoge; ce dernier régit tout ou

partie du territoire de cinquante-neuf communes dont celle de

Bussigny-près-Lausanne. Certes, seulement une partie d'entre elles sont

concernées par le périmètre n° 2 qui, vu l'article 22 du règlement du PAC, fixe

la zone protégée des couloirs Venoge-Veyron, soit une bande de 30 mètres au

moins en principe non constructible, sauf exceptions prévues aux articles 26 et

ss. Il n'en demeure pas moins que le nombre de propriétaires ou d'ayants-droit

des parcelles comprises dans ce périmètre d'une longueur totale de 41 km, sans

compter le couloir du Veyron, est particulièrement élevé, au point que l'on ne

saurait exiger de l'autorité qu'elle notifie à chacun d'entre eux un avis

individuel. S'il est vrai que seule une petite partie du territoire de cette

dernière commune se trouve dans le périmètre de protection du couloir

Venoge-Veyron, ce ne sont pas moins de seize parcelles qui sont directement

concernées. Certes, le PAC Venoge et la réglementation dont il est accompagné

ont pour conséquence de rendre inconstructible la totalité de la parcelle de la

recourante; on doit néanmoins s'étonner qu'étant directement riveraine de ce

cours d'eau, la recourante n'ait pas prêté davantage d'attention au contenu à

la procédure d'adoption de ce plan, malgré la publicité faite à ce projet, peu

avant l'enquête.

Dans ces conditions,

c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur le

recours, puisque l'opposition, formulée dix mois après la clôture de l'enquête,

est tardive et qu'aucun motif valable ne permet la restitution du délai imparti

pour ce faire.

3.

Les considérants qui

précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la

décision attaquée; la recourante succombant, un émolument judiciaire sera mis à

sa charge et, au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

sur recours du 11 août 1999 du Département des institutions et des relations

extérieures est confirmée.

III. Un émolument

judiciaire de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la charge de Rossier

& Bianchi SA

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 25 janvier 2000

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint