AC.1999.0148

TA - AC.1999.0148 - 2000-03-20 - SI Esplanade de Montbenon SA c/ Lausanne

20 mars 2000Français28 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La recourante est

propriétaire à Lausanne, non loin du centre de la ville qu'est la place

St-François, du Parking de Montbenon, construit au bénéfice d'un droit distinct

et permanent ("parcelle" 5816) grevant la parcelle 5815 propriété de

la commune. Ce parking est adossé au coteau de Montbenon. La dalle-toiture du

parking se présente comme une vaste surface rectangulaire (sa longueur atteint

environ 130 mètres dans l'axe est-ouest) plate et engazonnée (en temps normal:

des travaux paysagers y sont actuellement en cours dans le cadre d'un projet

Rêve "2000") qui constitue la dernière au sud des diverses terrasses

qui se succèdent pour former l'esplanade de Montbenon. Celle-ci s'étend au nord

jusqu'à l'avenue Jules Gonin, sur le côté sud de laquelle est construit le

palais de justice de Montbenon (initialement Tribunal fédéral, puis Tribunal

cantonal, aujourd'hui Tribunal de district). Devant le palais de justice que

longe l'allée Ernest Ansermet se succèdent au sud divers aménagements paysagers

(pelouses en légère pente, escaliers, gradins, places de jeu, bassin, etc.) que

borde au sud une allée rectiligne orientée dans l'axe est-ouest et dont

l'extrémité ouest couvre un dépôt souterrain du service des parcs et promenades.

Cette allée, qui domine une rampe parallèle en légère pente à ciel ouvert,

couvre dans sa partie est le tunnel pour piétons (dont la pente atteint 9 %

selon les déclarations de l'auteur du projet litigieux) qui donne accès (sous

le niveau de la terrasse située en contrebas) au "noyau central"

constitué par les escaliers et les quatre ascenseurs desservant le parking,

ainsi qu'aux caisses de celui-ci. Le parking dispose de divers autres accès:

outre des escaliers de secours situés dans les angles nord ouest et nord est

(ce dernier débouche à l'extrémité supérieure du tunnel pour piétons), le

parking est accessible pour les usagers et les véhicules par le bas au niveau

du chemin de Mornex (où sa façade, haute d'environ 19 mètres, est occupée par

les fenêtres de locaux essentiellement commerciaux) ainsi que par un tunnel qui

traverse le coteau de Montbenon de part en part et aboutit au nord sur l'avenue

Jean-Jacques Mercier.

Depuis l'ensemble de

l'esplanade, et en particulier depuis l'allée rectiligne orientée dans l'axe

est-ouest décrite ci-dessus, un vaste panorama, encadré par les arbres plantés

en contrebas de ses extrémités, s'ouvre sur le lac et la Savoie.

D'après les

explications fournies par la commune dans sa réponse au recours, la parcelle est

située en zone de l'ordre non contigu où le RPE lausannois limite la hauteur à

la corniche à 14,50 mètres mais la municipalité de l'époque (la construction

remonte apparemment à la fin des années 60) s'est vraisemblablement fondée sur

l'art. 111 RPE instaurant des "dérogations exceptionnelles en cas

d'intérêt public", ce qui explique que la hauteur de la façade sud du

parking atteint 18,70 mètres.

Par ailleurs, le droit

distinct et permanent 5816 est grevé d'une servitude créant un droit d'usage en

faveur de la Commune de Lausanne dont l'exercice est ainsi décrit :

"Le toit du bâtiment du garage-parking

servira de promenade ou de jardin en faveur du public, à l'exclusion des

surfaces nécessaires aux entrées et autres aménagements extérieurs tels que

ceux nécessités par des impératifs d'ordre statique et par l'équipement

technique du parking."

B. D'après les explications

fournies en audience par les représentants de la recourante, les ascenseurs du

parking sont à bout de souffle et les exigences actuelles de sécurité

requièrent, au sommet des cages d'ascenseur, l'aménagement d'un espace libre

qui nécessite que l'on traverse la dalle-toiture et que l'on dépasse le niveau

du sol d'environ un demi-mètre au moins. En outre et toujours selon la

recourante, le tunnel pour piétons formant l'accès supérieur du parking pose de

grands problèmes de sécurité car il s'y développe d'importantes activités de

prostitution, de consommation et de trafic de drogue. Enfin, la déclivité du

tunnel pour piétons le rend impraticable pour les handicapés. C'est ainsi que

la recourante a soumis à l'autorité communale un projet tendant à la

surélévation du noyau central du parking qui ferait déboucher deux des

ascenseurs, ainsi que l'escalier, directement à l'extérieur du parking, au niveau

de la dalle-toiture engazonnée déjà décrite. Après examen préalable, la

Direction communale des travaux a déclaré dans une lettre du 3 mars 1998

qu'elle pourrait entrer en matière en considérant l'édicule en question comme

un ouvrage répondant aux exceptions prévues par la servitude (citée ci-dessus).

Elle soulignait qu'en raison de la qualité du site, un soin tout particulier

devrait être apporté au traitement de cet édicule (structure légère). Elle

réservait l'enquête publique et la décision finale de la municipalité.

D'après les plans et

les montages photographiques mis à l'enquête publique du 25 mai au 14 juin

1999, la superstructure prévue prendrait place, à mi-longueur environ de la

surface engazonnée de la dalle-toiture, en contrebas et à quelques mètres au

sud de la rampe pour piétons à ciel ouvert déjà décrite. Elle occuperait au sol

la surface d'un rectangle, allongé dans l'axe nord-sud, de 7,03 sur 4,92

mètres. La partie centrale serait occupée par la cage des deux ascenseurs ainsi

prolongés jusqu'à ce niveau. Au sud se trouverait le sommet de la cage

d'escalier et au nord un local pour les caisses. Par rapport au niveau du sol

de l'esplanade (cote 484.00), la construction atteindrait une hauteur de 2,87

mètres du côté nord et du côté sud, tandis que la partie située à l'aplomb de

la cage d'ascenseur atteindrait une hauteur de 4,29 mètres. C'est dans la

partie supérieure de cette superstructure que s'ouvre la ventilation de la cage

d'ascenseur. Quant à la seconde cage d'ascenseur, qui n'est pas prolongée

jusqu'au niveau de la dalle toiture, elle bénéficierait d'une ventilation

ouvrant sur un caillebotis situé au niveau du sol à côté de l'édicule projeté.

D'après les

explications fournies à l'audience (cela ne résulte pas du dossier d'enquête), la

société recourante renoncerait à l'usage du tunnel pour piétons actuel qui

couvre l'allée déjà décrite: il serait condamné par une grille.

C. L'enquête a suscité

trois oppositions émanant respectivement de l'AVACAH, du Mouvement pour la

Défense de Lausanne et des époux Urs et Agnetta Zuppinger, domiciliés au chemin

de Mornex 9.

D. La municipalité a refusé

le permis de construire par décision communiquée le 23 août 1999 à la

recourante, qui l'a contestée en temps utile par un recours, pour lequel elle a

effectué une avance de frais de 2'500 francs, qui conclut à l'octroi du permis

de construire.

Interpellés selon la

formule habituelle par l'intermédiaire de la municipalité, le Mouvement pour la

Défense de Lausanne ainsi que les époux Zuppinger ont déclaré vouloir

participer à la procédure. Ils ont été interpellés sur leur qualité pour agir

et se sont déterminés respectivement les 18 et 26 octobre 1999. La commune a

conclu au rejet du recours par réponse du 4 novembre 1999.

Le Tribunal

administratif, qui s'était réservé de statuer sur la recevabilité des

interventions des opposants par un arrêt préjudiciel rendu selon la procédure

sommaire de l'art. 35a LJPA, a convoqué l'ensemble des intervenants à une

audience suivie d'une inspection locale qui s'est déroulée le 13 mars 2000. Ont

participé à l'audience une représentante de la recourante accompagnée de

l'auteur du projet et assistée du conseil de la recourante, les représentants

de la commune assistés du conseil de celle-ci, de même que le représentant du Mouvement

pour la défense de Lausanne et les époux Zuppinger.

Considérants

1.

La qualité pour agir

comme partie devant le Tribunal administratif doit être soumise, lorsqu'il

s'agit par exemple d'opposant soutenant une décision municipale refusant un

permis de construire, aux mêmes règles que la qualité pour agir en tant que

recourant (v. par exemple dans le même sens une décision de la Commission

cantonale de recours du 19 mars 1970, RDAF 1972 p. 280, spéc. 283, qu'on citera

encore plus loin).

a) L'art. 37 al. 1 LJPA a

la teneur suivante:

"Le droit de recours appartient à toute

personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un

intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".

b) Comme le tribunal le

rappelle régulièrement (voir par exemple AC 98/045 du 24 novembre 1998; AC

98/031 du 18 mai 1998; AC 99/024 du 27 avril 1999, AC 99/002 du 25 juin 1999),

le critère retenu par le législateur cantonal à l'art. 37 LJPA, à savoir celui

de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF

et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour

l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la

jurisprudence fédérale.

En procédure fédérale,

la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du

recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du

recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA)

(ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées; voir par exemple une

décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal

fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF

116.

Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour

recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne

de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit être

touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des

administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt

juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver,

avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne

d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection

présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être

influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon la

jurisprudence récente, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant

à exclure l'action populaire lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas le

destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid.

2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que

l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le

fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre

que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un

intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt

de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a,

59.

consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid.

Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au

recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la

contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la

qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431

consid. 1).

c) En matière

d'autorisation de construire, la qualité pour recourir est reconnue au voisin

occupant une maison en raison de son intérêt pratique à ce que le voisinage

immédiat de sa maison reste libre de construction (ATF 104 Ib 245 consid. 7d

s'agissant d'une habitation; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508

consid. 5c, s'agissant d'un projet de parking) ou au voisin qui serait menacé

d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF

103.

Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib

170.

consid. 5b). En outre, la qualité pour agir doit être largement reconnue

lorsque les effets de l'exploitation projetée (par exemple le bruit d'un stand

de tir ou d'un aéroport) apparaissent clairement perceptibles comme tels,

peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des

immissions générales, comme celles qui résultent de la circulation routière

(ATF 113 Ib 228 cons. 1c); elle sera en revanche niée, même en cas

d'augmentation prévisible, si cette dernière se mêle au trafic général et ne

constitue pas une nuisance distincte (ATF 112 Ib 158 cons. 3 et ZBl 1990, 349).

Le voisin est donc habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son

fonds et qu'il sera plus exposé que quiconque à des inconvénients en cas de

réalisation: il ne s'agit pas de se lier à une distance fixée en mètres mais de

tenir compte de l'ensemble des circonstances (Wurzburger/Jomini, Le recours de

droit administratif, texte d'un exposé présenté lors du séminaire de la FSA le

12.

septembre 1996 sur les recours au Tribunal fédéral, p. 20; AC 95/153 du 6

novembre 1996; AC 96/183 du 13 janvier 1997). En revanche, on ne saurait

admettre d'emblée que tout voisin peut recourir contre l'autorisation d'ériger

une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un

préjudice (AC 98/031 du 18 mai 1998, où a été déclaré irrecevable le recours

d'un voisin qui invoquait les règles communales sur l'aménagement des combles

tout en admettant que l'aménagement litigieux en l'espèce ne le dérangeait

pas).

d) On rappellera enfin

l'observation du Tribunal fédéral selon laquelle on ne parvient guère à éviter

l'action populaire pourtant prohibée si l'on considère qu'un intérêt digne de

protection est atteint dès que l'issue de la procédure où le recourant entend

intervenir peut influencer sa sphère d'intérêt, soit lui procurer une utilité

pratique ou lui épargner un inconvénient provoqué par la décision attaquée (ATF

109.

Ib 203, consid. 4 c, concernant le recours d'un concurrent). Dans un arrêt

récent (ATF 123 II 376, consid, 5 b aa et bb p. 382 s.), le Tribunal fédéral

s'est référé à cet ATF 109 sans s'en départir (le tribunal de céans avait jugé

qu'il appelait une nouvelle analyse, AC 96/225 du 7 novembre 1997, RDAF 1998 I

197) en observant que la délimitation d'avec l'action populaire ne pouvait pas

procéder d'une appréhension conceptuelle fondée sur une logique juridique

rigoureuse, mais que cette délimitation devait se fonder sur une pratique

raisonnable: cette limite doit être tracée séparément pour chaque domaine du

droit (ATF 123 précité, p. 383; v. encore, plus récemment au sujet du recours

du concurrent, ATF 125 I 7).

La qualité pour

recourir doit donc être examinée exclusivement en regard des griefs soulevés,

qui délimitent le cercle des atteintes dont le recourant pourrait se voir

reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet,

même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l'objet même

de la discussion sur la délivrance de l'autorisation requise, on ne peut pas

échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces

inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce

sens ATF 121 II 176, consid. 3a p. 180). Il faut tenir compte de l'importance

relative de l'inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle

des personnes habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à

l'action populaire (ATF 121 II 176 précité, consid. 2 c et d p. 179 s., qui

rappelle à cet égard le sort différent réservé respectivement au recours des

voisins d'une fabrique utilisant la biotechnologie génétique, en raison du

risque d'accident, et au recours de voisins d'une ligne de chemin de fer

invoquant le risque engendré par la construction pour l'approvisionnement en

eau potable, jugé insuffisant pour fonder leur qualité pour recourir).

2.

Pour ce qui concerne

les époux Zuppinger, on constate qu'ils sont domiciliés au chemin de Mornex 9

mais que, puisque ce chemin passe au pied de la haute façade du parking en

longeant le pied du coteau de Montbenon, il est impossible qu'ils voient

l'esplanade depuis chez eux. Sans doute déclarent-ils qu'ils se promènent

régulièrement sur l'esplanade mais cette circonstance ne suffit pas pour les

distinguer de la foule de piétons qui parcourt cet endroit journellement. Faute

d'un rapport étroit et spécial avec l'objet du litige, la qualité pour agir

doit leur être déniée. Il faut encore préciser que même s'ils pouvaient

apercevoir l'objet litigieux depuis chez eux, cela ne leur donnerait pas

automatiquement vocation à intervenir en procédure: lorsque la vue est censée

constituer l'intérêt que le recours vise à protéger, il faut tenir compte

notamment de l'éloignement de l'objet litigieux, de son importance relative et

de l'ouverture de l'angle qu'il occupe sur l'horizon, ainsi que de son

emplacement, soit de l'angle sous lequel il peut être vu par rapport au

panorama existant, et enfin de la qualité du paysage susceptible d'être

modifiée par le projet et du caractère plus ou moins frappant de celui-ci par

rapport à ce paysage. Par exemple, lorsqu'un logement ne dispose d'aucune vue

en raison de sa configuration et de la présence d'autres bâtiments devant ses

fenêtres, le souci de préserver un angle de vue limité perceptible en oblique

pour l'observateur debout à certaines fenêtres est insuffisant (AC 99/0002 du

25.

juin 1999; v. également AC 98/0204 du 3 juin 1999 concernant l'abattage

d'une rangée d'arbres visible au loin pour le recourant).

b) Interpellé, le Mouvement

pour la Défense de Lausanne n'invoque pas un intérêt digne de protection au

sens défini ci-dessus, mais se prévaut de la qualité pour recourir reconnue aux

associations. Il a évoqué en audience une étude récente sur le droit de recours

de celles-ci.

On rappellera tout

d'abord à cet égard que le droit fédéral, en bref, réserve la qualité pour

recourir aux associations d'importance nationale (art. 12 LPN; v. également

art. 55 LPE). Parallèlement, le droit cantonal réserve le droit de recours aux

associations d'importance cantonale (art. 90 LPNMS; art. 67 de la loi vaudoise

sur la pêche). Depuis l'arrêt AC 95/0073 du 28 juin 1996 (RDAF 1996 p. 485), le

Tribunal administratif s'en tient au critère fixé par le législateur, qui est

celui de l'importance cantonale de l'association concernée, et il considère

qu'il ne lui appartient pas de s'en écarter. Ainsi, il ne s'agit pas de savoir

ici s'il est opportun ou non d'octroyer la qualité pour agir à telle ou telle

association: le critère étant fixé par le législateur, l'octroi de la qualité

pour recourir à des associations qui ne sont pas d'importance cantonale

nécessiterait une modification de la loi.

On notera à cet égard

que contrairement à ce que le Mouvement pour la défense de Lausanne pense

pouvoir affirmer, ce ne sont pas les travaux préparatoires de la novelle du 26

février 1996 modifiant la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA) avec effet au 1er mai 1996 qui ont conduit à

la modification de la jurisprudence cantonale en la matière (voir à ce sujet

notamment AC 99/002 du 25 juin 1999). En effet, la jurisprudence instaurée par

la Commission cantonale de recours en matière de constructions, qui admettait

(contrairement à la jurisprudence du Conseil d'Etat de la même époque) la

qualité pour recourir de toutes les associations poursuivant un but idéal,

avait déjà été mise en doute par le Tribunal administratif dans un arrêt AC

94/0189 dit "arrêt Léman-Parc" du 12 janvier 1996. C'est ce que

rappelle l'arrêt AC 95/0073 du 28 juin 1996 (RDAF 1996 p. 485), dans lequel le

Dispositif

Tribunal administratif a décidé d'abandonner cette jurisprudence, qui étendait

la qualité pour recourir d'une manière contraire à la systématique de la loi.

La jurisprudence cantonale en est ainsi revenue au strict respect de la

systématique légale, instaurée en particulier par l'art. 90 LPNMS, qui réserve

la qualité pour recourir aux associations d'importance cantonale. Cette

nouvelle jurisprudence a été appliquée immédiatement aux affaires pendantes au

moment où elle a été adoptée (voir par exemple AC 96/0180 du 26 septembre 1996)

et il n'y a pas lieu d'y revenir. On rappellera simplement que dans l'arrêt AC

95/0073 déjà cité, le Tribunal administratif a observé que même s'il n'avait

pas modifié la jurisprudence, le maintien de celle-ci aurait été rendu

impossible par les débats du Grand Conseil relatifs à la modification de l'art.

37 al. 1 LJPA, pour le motif qu'à cette occasion, le Grand Conseil a refusé un

amendement de la Commission parlementaire qui visait à codifier la

jurisprudence pour maintenir la qualité pour recourir des associations (AC

95/0073 déjà cité, voir RDAF 1996, p. 492 s.).

En l'espèce, le

Mouvement pour la Défense de Lausanne n'est pas, comme son nom l'indique, une

association dont l'activité s'étend à l'ensemble du territoire cantonal. Il n'a

donc pas qualité pour agir (v. dans le même sens l'arrêt AC 99/0002 du 25 juin

1999 au sujet de "Pro Lutry"), que ce soit comme recourant ou comme

intimé.

3. Sur le fond, la

constructrice recourante ne conteste pas le point de vue de la commune selon

lequel les règles de la zone de l'ordre non contigu, quant à la hauteur

maximale à la corniche, n'ont pas été appliquées lors de la construction du

parking, ceci au bénéfice d'une dérogation exceptionnelle pour cause d'intérêt

public au sens de l'art. 111 RPE. On se trouve ainsi en présence d'un vide

juridique quasi absolu car si le droit de superficie de la recourante lui

confère pour construire le titre juridique exigé par les art. 108 al. 1 et 104

al. 3 in fine LATC, la servitude de droit d'usage de jardin dont bénéficie la

Commune de Lausanne relève du droit privé et ne saurait justifier le refus par

la municipalité d'un permis de construire régit par le droit public. La

décision attaquée est fondée sur des motifs tirés de l'esthétique et de la

protection des sites.

a) On rappellera tout

d'abord, comme le tribunal le fait régulièrement (par exemple dans l'arrêt AC

98/181 du 16 mars 1999 invoqué en audience par le conseil de la recourante)

qu'aux termes de l'art. 86 LATC, la municipalité veille à ce que les

constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui

leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent

à l'environnement. Elle refuse le permis pour les constructions ou les

démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,

d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice

de valeur historique, artistique ou culturelle.

Le soin de veiller à

l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux

autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation

(ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d). Cela ne vide toutefois pas le contrôle

judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si

l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application

de ceux-ci à la situation concrète est correcte (arrêt AC 96/0160 du 22 avril

1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment

veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela

viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur

(ATF 114 Ia 345 consid. 4b; RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références

citées). Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC

quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions

cantonales et communales en matière de constructions. Toutefois, lorsque la

réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume

peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86

LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les

constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public

prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire

réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 114; 385;

114 Ia 345; 101 Ia 233 ss.). D'autre part l'examen de l'esthétique interviendra

sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un

goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de

la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les

limites de principe éprouvé et par référence à des notions communément admises

(RDAF 1976 p. 268; TA, arrêt AC 95/268 du 1er mars 1996; AC 93/257 du 18 mai

1994; AC 93/240 du 19 avril 1994). Une interdiction de construire fondée sur

l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par

un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un

bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques

remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa

construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6; arrêts AC 95/0137 du 11 janvier 1996,

AC 95/0235 du 22 janvier 1996). Ainsi que l'a relevé le Tribunal fédéral (ATF

97 I 642), l'étendue de la base légale que constitue l'art. 57 LCAT (auquel

correspond l'actuel art. 86 LATC) et le large éventail des possibilités

d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier à priori n'importe

quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre

particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en

présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport

au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une intervention des autorités

dans le cadre de la construction d'un immeuble réglementaire ne peut s'inscrire

que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux.

Ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que

doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 223 consid. 6 a et c; v.

aussi par exemple AC 97/084, F. c/ Prangins du 2 décembre 1997).

b) On a vu plus haut que

du point de vue du droit public, l'emplacement où la construction litigieuse

est singulièrement dépourvu de règles contraignantes, eu égard aux

particularités de la construction qu'est le parking de Montbenon. En revanche,

il n'est pas contesté que l'esplanade de Montbenon doit être considérée comme

un site au sens de l'art. 86 LATC. La Commission cantonale de recours en

matière de constructions en avait déjà jugé ainsi à deux reprises (prononcé

2390 du 19 mars 1970, RDAF 1972 p. 280; ce prononcé, qui concernait le projet

d'un accès supplémentaire pour véhicule dont le souterrain aurait débouché sur

la promenade de Montbenon à l'est du palais de justice, a été confirmé sur

recours de droit public de la recourante par un ATF P.43/70 du 3 février 1971;

v. aussi le prononcé 3390 du 1er mars 1978 dans RDAF 1979 p. 236, qui

concernait un projet de remplacement de la buvette de l'époque par une

construction pyramidale). On se réfère, puisque ces décisions sont en partie

publiées et de toute manière connues des parties qui s'y opposaient déjà, aux

descriptions - parfois lyriques - qu'elles contiennent.

Du point de vue de

l'intérêt de la recourante, on peut certes comprendre que celle-ci, confrontée

à la nécessité de percer la dalle-toiture du parking (pour ménager au-dessus

des cages d'ascenseurs l'espace qu'elle déclare exigé par les prescriptions de

sécurité et pour améliorer la ventilation du noyau central), se soit résolue à

envisager de prolonger les ascenseurs et les escaliers d'un étage pour

augmenter le confort des usagers de son parking.

La recourante met

aussi en avant des préoccupations de sécurité en raison des craintes que

susciterait selon elle le tunnel pour piétons qui débouche à l'amont du parking.

Cependant, la municipalité conteste le bien-fondé de ces craintes en invoquant

une coupure de presse selon laquelle la police n'aurait pas à intervenir à cet

endroit. Certes, il ne s'agit pas là d'un moyen de preuve des plus fiable mais

de son côté, la recourante a invoqué en audience des contacts avec la police de

sûreté sur lesquels aucune pièce du dossier ne renseigne non plus. L'idée,

émise durant l'instruction orale, selon laquelle le tunnel pour piétons, où la

visibilité est dégagée puisqu'il est rectiligne, présenterait moins de danger

que, par nature, l'intérieur du parking où l'on peut aisément s'embusquer,

n'est à première vue pas déraisonnable. Finalement, il n'appartient pas au

tribunal d'apprécier la sécurité des lieux au sujet de laquelle aucune des

parties ne s'est exprimée de manière particulièrement convaincante. On

retiendra simplement qu'en l'état, la nécessité d'une cancellation du tunnel

pour piétons, projetée par la recourante quand bien même les documents

d'enquête ne le révèlent pas, n'est pas établie.

Quant au fait, invoqué

par la commune, que la municipalité avait déjà refusé à la recourante la

possibilité de faire aboutir ses ascenseurs au niveau de la toiture, il est

certes intéressant historiquement mais comme il remonte à 1967, il est trop

ancien, s'agissant d'une domaine où les conceptions en matière de transport

évoluent rapidement, pour exclure d'emblée une reconsidération de la situation.

A l'intérêt que

présente pour la recourante la possibilité d'offrir à ses usagers un accès

direct à la dalle-toiture du parking (même s'il ne s'agit pas encore du niveau

supérieur de l'esplanade où l'on accède de plain pied au centre ville) doit

être opposé l'intérêt public à sauvegarder le site exceptionnel de l'esplanade,

en particulier la vue dont on bénéficie depuis l'allée orientée dans l'axe

est-ouest qui couvre le tunnel pour piétons. On se réfère à nouveau, s'agissant

de la beauté du site (cet aspect-là n'est guère atteint par l'érosion du temps)

aux considérants des décisions judiciaires citées plus haut. A cet égard, même

en tenant compte du fait que l'édicule prévu, d'une hauteur de 4,29 mètres,

pourrait peut-être, puisqu'on le verrait d'en-dessus à partir des parties plus

élevées de l'esplanade, ne pas dépasser l'horizon constitué par le parapet de

la terrasse inférieure, il faut bien admettre que cet édifice, singulièrement

dépourvu de charme en lui-même d'après ce qu'en révèlent les pièces du dossier,

diviserait l'espace de manière flagrante par sa seule présence au milieu de la terrasse

inférieure. Il porterait une atteinte grave à l'unicité du panorama dont on

bénéficie en l'état actuel. Le fait (invoqué en audience) que des arbres d'une

certaine hauteur aient été plantés à chacune des extrémités de l'allée orientée

dans l'axe est-ouest ne saurait être invoqué pour minimiser l'impact de la

construction projetée car on ne saurait comparer des plantations paysagères

encadrant le panorama à l'implantation centrale d'un édifice à but utilitaire

dont la configuration angulaire est particulièrement criante sur le

photomontage figurant au dossier. Il n'est pas nécessaire d'en dire plus sur la

pesée des intérêts en présence pour aboutir à la conclusion que, dans le cadre

d'une cognition limitée à l'examen de la légalité (art. 36 LJPA) et malgré

l'absence de règles prohibant le projet, la décision contestée n'est pas

constitutive d'un abus du pouvoir d'appréciation.

4. Vu ce qui précède, le

recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il convient, tout

en tenant compte de l'importance relativement modeste (pour ce qui concerne la

partie contestée au dessus de la surface du sol) du projet, de mettre à la

charge de la recourante un émolument de 1'500 francs et d'allouer à la commune,

représentée par un mandataire rétribué, une indemnité de même montant à titre

de dépens.

Bien que leurs

interventions doivent être déclarées irrecevables, le Mouvement pour la Défense

de Lausanne et les époux Zuppinger seront, en l'espèce, libérés de frais.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les

interventions du Mouvement pour la Défense de Lausanne et des époux Zuppinger

sont irrecevables.

II. Le recours de

SI Esplanade de Montbenon SA est rejeté.

III. La décision

de la Municipalité de Lausanne du 23 août 1999 est maintenue.

IV. Un émolument de

1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

V. La somme de

1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune de Lausanne à titre de

dépens à la charge de la recourante.

ft/Lausanne, le 20 mars 2000

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint