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Décision

AC.1999.0197

TA - AC.1999.0197 - 2001-03-13 - Municipalité de Leysin c/SAT/SFFN

13 mars 2001Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Commune de Leysin a

déposé par l'intermédiaire du bureau d'études hydrauliques André Murisier,

ingénieur ETS, un dossier de demande de permis de construire en vue de

l'aménagement d'une installation d'enneigement dans le secteur Aï-Leysin. Le

projet comprend la réalisation d'un lac d'accumulation d'une capacité de 25'000

m³ dans la "Combe de Chaux d'Aï" et la réalisation d'un réseau de

canalisations reliant le lac d'Aï au départ des télécabines de la Berneuse et

de Mayen comprenant 46 points de raccordement à canon à neige (les points nos 44,

45 et 46 remontent depuis le lac d'Aï en direction de la Berneuse).

Le dossier comprend un

mémoire technique réalisé par l'ingénieur André Murisier du 30 avril 1999. Il

ressort de ce document que l'installation projetée doit permettre d'enneiger

localement le secteur Aï-Leysin dans un premier temps et ultérieurement servir

de base pour un enneigement systématique de la piste bleue de retour au départ

des télécabines, les conduites étant posées en fouille sur la piste sans

modification de terrain ou de tracé de la piste. Des enneigeurs mobiles

pourront se brancher sur les regards disposés le long du parcours à une

distance de 70 à 90 m entre eux. Le rapport comporte des précisions utiles sur

la disponibilité en eau en précisant qu'un pompage d'appoint sera installé au

réservoir d'eau potable de Tresseleire avec un débit limité à 5 l/s (ce

réservoir est lui-même alimenté par les sources du Coussy et de la Loudze dont

les excédents sont utilisés depuis 1989 pour produire de l'énergie électrique

par turbinage). En outre, le lac d'accumulation sera alimenté par la fonte des

neiges au printemps, les eaux de pluie, de fonte et de ruissellement

collectées, les petites sources du secteur ainsi que le torrent de Chaux de

Mont. L'eau disponible sur le site serait ainsi largement suffisante pour

enneiger une surface totale d'environ 4,5 hectares couvrant la totalité des

besoins. Selon le rapport technique, le dimensionnement de l'installation est

destiné à enneiger une surface d'environ 4,3 hectares. En outre, l'ouverture de

la fouille entre Aï et Leysin donnera à la commune l'occasion de poser une

canalisation permettant d'acheminer les eaux usées du hameau d'Aï à la station

d'épuration. Le dossier comporte également une étude de faisabilité réalisée

par le bureau Beat Plattner à Sion. Les conclusions de l'étude précisent que le

projet d'enneigement local est non seulement faisable, mais conforme au plan

partiel d'affectation en vigueur et que la création de l'infrastructure pour

l'enneigement local améliore de façon notable l'aspect concurrentiel de la

station et s'intègre parfaitement dans une politique de développement et de

modernisation du domaine skiable. La demande, mise à l'enquête publique du 18

juin au 8 juillet 1999, a soulevé différentes interventions.

Le dossier de la

demande a été transmis aux services concernés de l'administration cantonale qui

ont communiqué leur décision à l'autorité communale le 18 octobre 1999. Le

Service de l'aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivrer

l'autorisation spéciale requise en estimant que le dossier était incomplet,

notamment en ce qui concerne la délimitation des surfaces enneigées

artificiellement et l'impact du projet sur l'environnement. La Commission de

coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement a

déclaré soutenir l'avis du SAT. Le Service des forêts, de la faune et de la

nature (SFFN), Conservations de la faune et de la nature, a, lui aussi, refusé

son autorisation. Il estime que les caractéristiques du projet permettraient

d'enneiger une surface supérieure à 43'000 m² compte tenu de la longueur de la

piste (4'700 m), ce qui nécessiterait une étude d'impact. Il relève en outre

que le rapport technique et l'étude de faisabilité n'analysent que

succinctement les impacts sur la flore, la faune et le paysage, ce qui ne

permettrait pas de se déterminer sur la compatibilité du projet avec la

législation sur la protection de la nature. L'inspecteur forestier du 3ème

arrondissement a également refusé de délivrer l'autorisation requise pour les

travaux à réaliser en lisière de forêt notamment en raison de l'absence d'une

étude d'impact et d'un plan des surfaces enneigées artificiellement. Le Service

des eaux, sols et assainissement (SESA), division eaux souterraines aurait

délivré l'autorisation spéciale requise sous réserve de mesures de précautions

à prendre pour la protection des eaux de captage. Enfin le Service des

transports relevait que le plan partiel d'affectation en vigueur devait être au

préalable modifié et accompagné d'une étude d'impact en relevant que la notion

d'enneigement ponctuel était inadéquate face à la pratique de l'enneigement

systématique sur les tronçons équipés.

Agissant par

l'intermédiaire de Me Jacques Haldy, la municipalité a recouru auprès du

Tribunal administratif contre les décisions du SAT, du SFFN, Conservations de

la faune et de la nature et de l'inspecteur forestier du 3ème arrondissement.

Elle conclut à l'annulation de ces trois décisions et à l'octroi des

autorisations requises en vue d'un enneigement mécanique local dans le domaine

touristique du secteur Aï-Leysin.

La Section

conservation de la nature du SFFN s'est déterminée sur le recours le 9

septembre 1999. Elle estime que le projet n'est pas conforme au plan partiel

d'affectation du domaine touristique de Leysin en relevant que la capacité du

lac d'accumulation projeté permettrait d'enneiger artificiellement plus de

150'000 m² sur plus de 35 cm de profondeur. Elle relève en outre que le chemin

d'accès au bassin d'accumulation devrait aussi faire l'objet d'une demande de

permis de construire. Elle se plaint au demeurant de l'absence d'études

sérieuses concernant les impacts du projet sur l'environnement. Le SAT s'est

déterminé le 31 janvier 2000 en concluant au rejet du recours dans la mesure où

il est recevable. Enfin, la Section conservation des forêts a confirmé dans ses

déterminations du 1er février 2000 le préavis de l'inspecteur des forêts du

3ème arrondissement, en particulier les demandes de précisions quant à

l'importance du projet et ses impacts sur l'environnement. Les associations Pro

Natura et Pro Natura Vaud (représentées par Me Laurent Trivelli), WWF Suisse et

WWF Vaud, qui ont toutes fait opposition au projet d'équipement, se sont

également déterminées, respectivement les 7 et 5 décembre 2000, en concluant -

implicitement pour les associations WWF - au rejet du recours.

La municipalité a

déposé un mémoire complémentaire le 13 mars 2000.

Considérants

1.

Le SAT met en doute la

qualité pour recourir de la municipalité.

Le projet est compris

dans le périmètre du plan partiel d'affectation du domaine touristique de

Leysin, approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et

des transports le 12 juillet 1996 (actuellement Département des

infrastructures). Ce plan comporte la délimitation de zones de loisirs et de

pistes de ski qui se superposent sur la zone agricole du règlement communal

concernant le plan d'extension et la police des constructions. Il s'agit donc

d'une installation située hors des zones à bâtir pour laquelle le SAT a refusé

l'autorisation spéciale requise par l'art. 24 de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire (LAT) en considérant que le projet n'était pas

conforme à l'affectation de la zone. Selon l'art. 34 al. 2 LAT du 22 juin 1979,

les communes ont qualité pour recourir par la voie du recours de droit

administratif au Tribunal fédéral contre des décisions sur les demandes de

dérogation au sens de l'art. 24 LAT (v. ATF 107 Ib 170 ss). La juridiction

cantonale de dernière instance doit par ailleurs reconnaître la qualité pour

recourir au moins dans les mêmes limites que celles définies pour le recours de

droit administratif au Tribunal fédéral contre les décisions qui sont rendues

en application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 33 al.

2.

et 3 LAT). Il en résulte que la commune bénéficie d'un droit de recours

particulier qui lui est accordé par le droit fédéral en matière de

constructions situées hors de zones à bâtir.

2.

La question essentielle

que pose le recours est celle de savoir si le projet d'équipement du domaine

skiable en vue d'un enneigement local est conforme aux règles définies par le

plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin et, dans la

négative, s'il nécessite une étude d'impact sur l'environnement.

a) Le projet est situé

pour l'essentiel dans la zone de pistes de ski régie par l'art. 10 du règlement

annexé au plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin (RPA ou

règlement communal). Cette disposition est formulée comme il suit :

"La zone de pistes de ski est destinée à

la création et l'entretien de pistes de ski généralement damées. Elles est

superposée à la zone agricole de montagne ou à l'aire forestière non boisée,

notamment aux chemins, pistes et pâturages forestiers.

Sont conformes à l'affectation de la zone :

a. des équipements pour le ski tels que remontées mécaniques, cabanons

liés au ski ou à l'entretien des pistes, éclairage, installations pour

l'enneigement local avec des appareils mobiles, limité à des surfaces inférieures

à 2'000 m²;

b. l'aménagement d'aires pour sports ou loisirs d'été ne gênant pas le

ski ou l'agriculture; pour autant qu'ils n'entraînent pas de modifications de

terrains supérieures à 2'000 m².

Toute modification

de l'état existant fait l'objet d'une autorisation spéciale de l'instance

cantonale compétente. Elle est subordonnée à la compatibilité avec les intérêts

majeurs de la protection de l'environnement, de la nature, du paysage et de la

forêt."

La municipalité

soutient en substance que l'infrastructure projetée, même si elle permet un

enneigement systématique de toute la piste, ne sera utilisée dans un premier

temps que pour enneiger des surfaces inférieures à 2'000 m² de sorte que toute

l'infrastructure nécessaire à cet enneigement local devrait être considérée

comme conforme à l'art. 10 du règlement communal. Cependant, une telle

interprétation contrevient au texte de la disposition communale; l'art. 10 al.

2.

lit. a RPA autorise en effet les installations pour l'enneigement local (...)

limité à des surfaces inférieures à 2'000 m². Or l'installation projetée est

dimensionnée, selon le rapport technique, pour une surface de l'ordre de 43'000

m². L'importance de cette infrastructure ne peut donc pas être assimilée à une

"installation pour l'enneigement local". Il s'agit au contraire d'une

infrastructure permettant l'enneigement systématique sur toute la longueur de

la piste bleue qui relie le lac d'Aï à la station de départ des télécabines.

Même si la municipalité souhaite utiliser cette infrastructure pour assurer un

enneigement limité à une surface de 2'000 m², le tribunal doit constater que la

capacité de l'équipement permet un enneigement bien plus important, qui ne peut

être assimilé à un enneigement local au sens de l'art. 10 du règlement communal.

b) Dès lors que

l'équipement projeté n'est pas conforme à la zone, il convient de déterminer si

une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut entrer en ligne

de compte ou si l'importance des travaux nécessite l'adoption d'un plan partiel

d'affectation. L'octroi de dérogations dans la procédure d'autorisation de

construire trouve en effet ses limites dans l'obligation qui est faite aux

cantons et aux communes d'établir des plans d'aménagement pour les activités

qui ont des effets sur l'organisation du sol (art. 2 al. 1 LAT). Hors des zones

à bâtir, le Tribunal fédéral exclut la voie dérogatoire de l'autorisation

exceptionnelle de l'art. 24 LAT pour les constructions et installations qui, en

raison de leur nature, ne peuvent être correctement appréciées que dans une

procédure d'adoption de plans d'aménagement (ATF 115 Ib 148 consid. 5c, p.

150). La collectivité est alors soumise à une obligation spéciale de planifier.

Pour déterminer s'il y a obligation spéciale de planifier, il faut se référer

aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT),

au plan directeur cantonal (art. 6 à 8 LAT), à l'importance du projet au regard

des règles qui prévoient la participation de la population (art. 4 LAT) et à la

protection juridique des intéressés (art. 33 LAT; v. aussi ATF 114 Ib 315

consid. 3a). La jurisprudence précise ensuite que les constructions et

installations soumises à une étude de l'impact sur l'environnement devraient en

principe être examinées et localisées dans le cadre de l'élaboration d'un plan

spécial (ATF 119 Ib 439 consid. 4), seule procédure susceptible de permettre la

prise en compte de l'ensemble des intérêts déterminants dans le choix de

l'implantation et d'assurer le droit de participation de la population à la

planification. Selon la jurisprudence actuelle "aucune dérogation selon

l'art. 24 LAT ne peut être accordée pour des ouvrages et des installations qui,

par leur nature, ne peuvent être appréhendés de manière adéquate que par une

procédure de planification; ainsi, lorsqu'un projet de construction n'est pas

conforme à la destination de la zone, il ne peut être autorisé que par une

modification du plan d'affectation si, par son importance ou sa nature, il

aurait d'importantes répercussions sur l'affectation existante, l'équipement et

l'environnement". L'étude d'impact sur l'environnement est alors

déterminante pour décider si la procédure de planification s'impose par rapport

à la procédure d'autorisation de construire (ATF 124 II 254 s. consid. 3).

En l'espèce, le projet

en cause implique des modifications relativement importantes de la

configuration du sol à proximité du lac d'Aï (qui est protégé), par la création

d'un bassin artificiel d'une capacité de 25'000 m³. La construction de ce

bassin implique la construction d'une digue de 8 m de haut sur 43 m de large et

65.

m de long, ainsi que la réalisation d'une route d'accès de 3 m de large et

l'excavation de plusieurs milliers de m³ dans une zone de protection des eaux

avec la création d'une zone remblayée de 300 m³ environ. Le projet implique en

outre le détournement d'un cours d'eau naturel (le torrent de Chaux de Mont) et

la construction d'installations techniques pour permettre d'une part un pompage

à basse pression et d'autre part un pompage à haute pression qui alimenterait

le réseau amont de la surface d'enneigement. Par ailleurs, la capacité

d'enneigement indiquée par le rapport technique (43'000 à 45'000 m²) se

rapproche de la limite des 50'000 m² exigée pour la réalisation d'une étude

d'impact sur l'environnement pour les installations d'enneigement destinées à

une surface supérieure à 5 hectares. Selon le projet, cette limite ne serait

pas atteinte, ce qui est contesté par les services de l'administration

cantonale. Cette question doit dès lors être élucidée, le cas échéant en

faisant appel à des experts (art. 16 al. 2 lit. b de l'ordonnance relative à

l'étude de l'impact sur l'environnement OEIE).

c) Le dossier joint à

la demande de permis de construire confirme en outre qu'il n'est pas possible

d'appréhender tous les effets du projet dans le cadre de la procédure

d'autorisation de construire, dès lors qu'il ne comprend pas une analyse

précise et concrète des impacts sur l'environnement; or, cette analyse s'impose

notamment en raison du fait que le secteur est porté à l'inventaire des

monuments naturels et des sites au sens de l'art. 12 de la loi sur la

protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (v. nos

195.

et 196 de l'inventaire des monuments naturels et des sites approuvé par le

Conseil d'Etat le 16 août 1972). A cet égard, il convient de relever que les

dispositions du droit fédéral et cantonal sur la protection de la nature et de

l'environnement sont de toute manière applicables; même s'il n'est pas soumis à

l'exigence formelle de l'étude d'impact, le projet nécessite une analyse

concrète permettant d'apprécier sa conformité avec les dispositions légales

applicables en la matière.

3.

Il résulte des

considérants qui précèdent que les autorités cantonales concernées ont refusé à

juste titre les autorisations spéciales requises pour le projet qui doit être

étudié dans le cadre d'un plan partiel d'affectation, comportant un dossier

définissant d'une part les surfaces totales d'enneigement envisagées et d'autre

part les impacts sur la nature avec les éventuelles mesures de compensation

requises.

La municipalité

recourante, qui se voit déboutée, supportera des frais de justice réduits à

1'500 fr., compte tenu du fait que l'instruction n'a pas comporté d'audience

avec inspection locale. Les associations Pro Natura et Pro Natura Vaud, qui ont

procédé avec l'assistance d'un avocat, obtiennent des dépens, arrêtés

globalement à 500 fr., à la charge de la recourante.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. Les décisions

du Service de l'aménagement du territoire, du Service des forêts, de la faune

et de la nature, Conservations de la faune et de la nature et de l'Inspecteur

forestier du 3ème arrondissement, du 18 octobre 1999 sont confirmées.

III. Un émolument

de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Leysin.

IV. La Commune de

Leysin est débitrice d'une somme de 500 (cinq cents) francs, due globalement à

titre de dépens aux associations Pro Natura Suisse et Pro Natura Vaud.

ft/Lausanne, le 13 mars 2001

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)