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Décision

AC.1999.0209

CDAP - Vaud: AC.1999.0209

23 novembre 2004Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

L'ancienne caserne de la Pontaise à

Lausanne a été transformée pour accueillir divers services de l'administration

cantonale. Il s'agit d'un vaste bâtiment dont la façade sud, longue d'environ

128 m, donne sur une cour arborisée que longe, parallèlement à la façade, l'avenue

des Casernes où sont aménagées des places de parc. Le bâtiment comporte

également deux ailes latérales qui le prolongent vers le nord pour enserrer une

cour où sont également aménagées des places de parc en quatre doubles rangées

alignées dans l'axe nord-sud. Quelques places de parc sont encore aménagées en

bordure ouest de la parcelle, là où celle-ci est bordée par le chemin des

Grandes Roches.

B.

Par lettre du 14 octobre 1998, la

Direction des travaux de la Commune de Lausanne est intervenue auprès de l'Etat

de Vaud, Service des bâtiments, en exposant qu'elle avait constaté que 41

places de parc avaient été balisées en plus de celles autorisées par les permis

de construire délivrés les 15 août 1983 et 4 août 1986. La Direction des

travaux relevait que ces places supplémentaires pouvaient être admises par la

municipalité mais qu'elles auraient dû faire au moins l'objet d'une demande

d'autorisation au sens de l'art. 103 LATC. A cette lettre était jointe une

copie du plan de situation de l'immeuble avec l'indication des places de parc

supplémentaires, qui se trouvent soit dans l'étroit espace entre l'aile ouest

du bâtiment et la limite de parcelle le long du chemin des Grandes Roches, soit

à l'intérieur de la cour au nord du bâtiment, soit encore à l'avenue des

Casernes, au pied des murs qui séparent cette avenue de la cour arborisée qui

s'étend devant la façade sud du bâtiment. On observe sur ce plan la présence de

deux places marquées "H" (handicapés). Elles se trouvent parmi les

places alignées le long de l'avenue des Casernes. Se sont les deux places les

plus proches du portail d'entrée qui permet de franchir le mur qui soutient la

cour sud du bâtiment et de gagner l'entrée de celui-ci, qui se trouve dans la

moitié ouest de la façade sud. D'après les indications non contestées du

dossier, la distance entre ces places pour handicapés et l'entrée du bâtiment

est de l'ordre de 50 mètres.

C.

Après avoir demandé diverses

prolongations de délai et fourni un premier dossier qui a été refusé, le

Service cantonal des bâtiments a mis à l'enquête du 20 août au 9 septembre 1999

la création de 31 places de parc.

Le plan mis à l'enquête désigne en

couleur les places de parc nouvelles. Il s'agit de 11 places situées dans

l'étroit espace entre l'aile ouest du bâtiment et la limite de parcelle le long

du chemin des Grandes Roches, de trois places de parc supplémentaires le long

de l'avenue des Casernes, à proximité des deux places existantes destinées aux

handicapés, ainsi que d'un certain nombre de places situées dans la cour nord

du bâtiment, soit dans la prolongation des rangées de places initiales, soit le

long des façades du bâtiment.

L'enquête a suscité une opposition du

mouvement pour la défense de Lausanne, pour qui l'Etat doit montrer l'exemple

eu égard au plan de mesure OPAIR du 21 juin 1995 qui préconise l'utilisation de

parking d'échange et planifie une diminution globale des besoins de mobilité

des personnes.

L'Association Vaudoise pour la

construction adaptée aux handicapés (AVACAH) est également intervenue par

lettre du 6 septembre 1999 en faisant valoir ce qui suit :

"Ce bâtiment accueille régulièrement des

réunions de personnes handicapés. Nous demandons que la possibilité de déposer

des personne handicapées devant l'entrée principale soit garantie de même que

le parcage de véhicules munis de la carte "handicapé" le long du mur

devant l'entrée.

Si l'emploi de borne rétractable est prévu ou

tout autre moyen, la possibilité de libérer le passage par l'emploi d'une

Euro-Clé, facilement utilisable depuis la voiture, est fortement souhaitable.

Ces possibilités devront être clairement indiquées."

D.

Il y a lieu de préciser que l'AVACAH

est une association au sens des art. 60 ss du Code civil constituée le 12 juin

1991. Ses statuts contiennent notamment la disposition suivante :

"Article 3 But

L'AVACAH a pour but la promotion de la

construction adaptée aux besoins des personnes attentes de handicaps divers, de

façon momentanée ou permanente. Ceci s'applique aussi bien dans le domaine public

que privé, en faisant référence à la législation cantonale en la matière. Son

travail englobe aussi les problèmes d'accessibilité aux transports publics.

Elle collabore avec le Centre suisse pour la

construction adaptée aux handicapés à Zürich, ainsi qu'avec les groupements et

associations cantonaux, plus particulièrement avec ceux de Suisse romande. Elle

collabore également avec tous les organismes publics et privés concernés.

L'AVACAH est à la disposition des associations

de personnes handicapées et âgées oeuvrant dans le canton de Vaud."

E.

Par décision du 28 octobre 1999,

communiquée à la recourante par lettre de la Direction des travaux du 4

novembre 1999, la municipalité a décidé d'autoriser le réaménagement du parking

par la création de 31 places de parc (régularisation), compatible avec les

règles de la zone périphérique du règlement concernant le plan d'extension

(RPE), ainsi qu'avec les règles du titre VII bis du RPE traitant des espaces

extérieurs.

F.

Contre cette décision, l'AVACAH a

déposé une déclaration de recours du 26 novembre 1999 qu'elle a été invitée à

régulariser dans le délai de grâce de l'art. 35 al. 2 LJPA. Le tribunal l'a

également invitée, en lui rappelant les règles sur la qualité pour recourir des

associations, à se déterminer sur sa qualité pour recourir. L'AVACAH s'est déterminée

dans le délai. Elle demande l'annulation de la décision attaquée, et que soit

rendue une nouvelle décision tenant compte de sa demande. Ses moyens seront

repris plus loin dans la mesure utile.

La Direction des travaux s'est

déterminée le 4 janvier 2000 en demandant que le tribunal statue sur la

recevabilité du recours. Elle a déposé sa réponse le 7 février 2000.

Le Service cantonal des bâtiments

s'est déterminé le 21 janvier 2000 en se référant à la jurisprudence sur la

qualité pour recourir des associations. Il s'en remet à justice.

G.

Le Service des bâtiments et la

municipalité se sont enquis de l'aboutissement de la procédure.

Le Tribunal administratif

a délibéré à huis clos.

Considérants

1.

Le Tribunal administratif rappelle

régulièrement (v. p. ex. AC.2002.0192 du du 24 février 2004) que selon l'art.

37.

LJPA et selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la règle

identique de l'art. 103 OJ (voir un exemple dans l'ATF 1A.47/2002 du 16 avril

2002), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée

et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le

recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes

que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas

nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt

de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport

étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que

l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique,

matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la

loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de

manière à empêcher l'"action populaire" dans le domaine de la

juridiction administrative fédérale, quand un particulier conteste une

autorisation donnée à un autre administré (ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43,

171.

consid. 2b p. 174, 120 Ib 48 consid. 2a p. 51 et les arrêts cités).

2.

La qualité pour recourir des

associations dépend des conditions fixées par des dispositions légales. En

effet, le Tribunal administratif a abandonné la jurisprudence instaurée par

l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction, qui

admettait (contrairement à la loi et à la jurisprudence du Conseil d'Etat de la

même époque) la qualité pour recourir de toutes les associations poursuivant un

but idéal. Les dispositions légales qui fondent la qualité pour recourir des

associations sont notamment l'art. 90 de la loi cantonale sur la protection de

la nature, des monuments et des sites (LPNMS), l'art. 55 de la loi fédérale sur

la protection de l'environnement (LPE) et l'art. 12 de la loi fédérale sur la

protection de la nature et du paysage (LPN). En bref, la réglementation qui

résulte de ces dispositions consiste à réserver le droit de recours aux

associations d'importance cantonale (en droit cantonal) ou nationale (en droit

fédéral). La jurisprudence s'en tient à ce principe (voir à ce sujet AC

1995/0073 dans RDAF 1996 p. 385; également: AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et,

pour des exemples récents, AC 2002/0159 du 5 novembre 2002 et AC.2002.0245 du

14.

avril 2004).

En l'espèce, l'AVACAH ne peut invoquer

aucune disposition qui lui conférerait qualité pour recourir. A ceci s'ajoute

que lorsque la qualité pour agir des associations doit être admise en vertu

d'une habilitation légale telle que celle de l'art. 90 LPNMS, elle se limite à

la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des

monuments et des sites et ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (voir AC

1999/0002 du 25 juin 1999 pour la LPNMS, et pour un exemple récent

AC.2002.0192du 24 février 2004; voir en outre le texte de la l'art. 67 LPêche, qui

limite la qualité pour recourir des associations aux cas où les intérêts

généraux de la pêche "sont en cause"). Or ce sont d'autres objectifs

que poursuit l'AVACAH, association vaudoise pour la construction adaptée aux

handicapés. Si louables ou d'intérêt public que puissent paraître ces

objectifs, ils ne peuvent pas légitimer l'intervention de cette association

tant que le législateur n'aura pas inséré dans la loi une disposition spéciale fondant

sa qualité pour recourir.

3.

La recourante ne peut pas se prévaloir

de la jurisprudence fédérale qui reconnaît aux associations le droit de

recourir dans l'intérêt de leurs membres lorsque leurs statuts leur assignent

ce but et que la majorité ou qu'un nombre important d'entre eux sont touchés et

auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment ATF 114 I a 452;

113.

I a 468; 104 I b 307; 99 I b 51). En effet, il résulte des statuts versés

au dossier par l'AVACAH que celle-ci n'a pas pris la précaution d'insérer dans

ses statuts une disposition qui lui donnerait pour but d'agir dans l'intérêt de

ses membres aux conditions de la jurisprudence en question, qui constitue en

quelque sorte une présomption de pouvoir de représentation de l'association en

faveur de ses membres.

4.

Reste enfin à examiner si la recourante

peut revendiquer la qualité pour recourir non spécifique aux associations,

telle qu'elle résulte de l'art. 37 LJPA et de la jurisprudence rappelée au

considérant 1 ci-dessus. Elle fait valoir à cet égard que chaque année, elle

organise son assemblée générale dans le bâtiment concerné et qu'elle organise

également chaque année (aussi dans le bâtiment concerné apparemment) plusieurs

réunions avec divers représentants des autorités et des membres de son comité.

La question est délicate.

Il s'agit en somme de savoir si une association peut tirer sa qualité pour

recourir du simple fait qu'elle utilise une installation et que cette dernière

serait alors fréquentée par des personnes qu'une configuration architecturale

mal adaptée aux handicapés pourrait gêner. En matière de circulation routière

par exemple, la jurisprudence est réticente à reconnaître la qualité pour

recourir à tous les usagers de la route qui empruntent plus au moins

régulièrement un itinéraire ou qui exercent leur activité principale sur la route

(GE.1997.0011 du 16 avril 1998, confirmé par arrêt du Conseil fédéral du 13

novembre 2002). On peut donc craindre, si l'on vient à reconnaître la qualité

pour recourir de l'AVACAH au sujet de la configuration architecturale d'une

installation fréquentée plus au moins régulièrement par ses membres, d'ouvrir

en réalité la porte à l'action populaire qui doit rester prohibée.

Le Tribunal administratif

s'abstiendra finalement de résoudre la question de la qualité pour recourir de

la recourante en raison des considérants qui suivent.

5.

La loi cantonale sur l'aménagement du

territoire et les constructions traite de la suppression des barrières

architecturales dans un chapitre VI relatif à la police des constructions. Ces

dispositions ont la teneur suivante :

Chapitre III - Suppression des barrières architecturales

Art. 94 - Principe

La construction des locaux et des installations accessibles

au public, de même que des immeubles d'habitations collectives et des bâtiments

destinés à l'activité professionnelle, doit être conçue en tenant compte, dans

la mesure du possible, des besoins des personnes handicapées ou âgées, en

particulier de celles se déplaçant en fauteuil roulant.

Art. 95 - Accessibilité aux bâtiments

Le règlement cantonal, en tenant compte des normes en la

matière, fixe les mesures concernant l'accès aux bâtiments, la largeur de

passage libre des portes et des dégagements nécessaires ainsi que les

dispositions à prendre pour certains locaux ou installations tels que cuisines,

locaux sanitaires ou ascenseurs.

Art. 96 - Bâtiments existants

Lors de travaux importants de transformation ou de

modification des éléments de construction mentionnés à l'article 95, les

mesures prévues à cet article sont applicables si la situation de l'immeuble,

sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais

disproportionnés.

Le Conseil d'Etat a fait usage de la délégation de

compétence conférée par l'art. 95 LATC en adoptant les art. 36 ss RAT. En bref,

l'art. 36 al. 1 prévoit que la construction de locaux et d'installation

accessibles au public, notamment des bâtiments administratifs, doit être conçue

dans la mesure du possible, en tenant compte de certains besoins, à savoir ceux

des personnes handicapées ou âgées, en particulier de celles se déplaçant en fauteuil

roulant (art. 36 al. 1 RATC dans sa teneur originale) ou ceux des enfants et

des personnes handicapées, âgées ou conduisant des landaus (dans la nouvelle

teneur de l'art. 36 al. 1 RATC modifiée le 4 mai 2001). Les prescriptions de

détail, précédemment énoncées à l'art. 37 LATC, ont été remplacées par un

renvoi (art. 36 al. RATC) à la norme SL 521 500 du Centre suisse pour la

construction adaptée aux handicapés.

6.

Le tribunal constate en fait que le bâtiment litigieux,

dans sa forme actuelle, a fait l'objet de deux permis de construire remontant à

1983.

et 1986. Ces documents ne figurent pas au dossier mais il est néanmoins

établi par les pièces de ce dernier que les aménagements destinés aux

handicapés consistaient en ceci que deux places de parc leur étaient réservée

et qu'elles se trouvaient à l'endroit où ces commodités sont les plus proches

de l'entrée du bâtiment (il y a une cinquantaine de mètres à parcourir pour

l'usager d'une de ces places qui doit gagner, à travers le portail qui permet

de franchir le mur de soutien de la cour sud, l'entrée du bâtiment). Cette

situation remontant à des permis de construire qui sont aujourd'hui entrés en

force, on peut se demander si la recourante peut encore remettre ces

aménagements en cause ou s'il convient au contraire de s'en tenir aux

autorisations délivrées à l'époque et entrées en force.

Pour répondre à cette question, il faut examiner la

manière dont la loi règle le sort des bâtiments existants

qui ne seraient par hypothèse pas conformes aux règles sur la suppression des

barrières architecturales. Sur ce point, l'art. 96 LATC prévoit les conditions

dans lesquelles ces règles devront être appliquées. Il faut tout d'abord que

l'on se trouve en présence de travaux importants de transformation ou de

modification des éléments de construction (accès au bâtiment, largeur des

portes, dégagements, etc). Il faut en outre que la situation de l'immeuble, sa

structure et son organisation intérieure permette sans frais disproportionné

d'appliquer les règles en question.

En l'espèce, le litige s'est noué à l'occasion d'une

enquête sur la régularisation de places de parc supplémentaires qui avaient été

balisées dans la cour nord de l'immeuble, sur son flanc ouest ainsi que (pour

trois places seulement) le long de l'avenue des Casernes. En revanche, la

configuration de la cour devant la façade sud de l'immeuble, qui est l'endroit

où la recourante souhaiterait des aménagements particuliers, n'a pas été remise

en cause. On ne peut donc pas faire droit aux conclusions qui demandent le

déplacement des places pour handicapés devant l'entrée même du bâtiment.

7.

On observera pour terminer que les règles matérielles que

contenait précédemment l'art. 37 RATC ne posaient aucune exigence en matière de

places de parc destinées aux handicapés. Dans son recours du 13 décembre 1999,

la recourante faisait valoir qu'il s'agissait d'une lacune et elle invoquait la

norme 521 500 dont elle expose qu'elle mentionne comme indispensable la

présence devant les bâtiments et aménagements ouverts au public d'au moins une

place de parc pour handicapés à proximité de l'entrée prévue à leur usage. Dans

sa réponse au recours du 7 février 2000, la municipalité déclarait elle-même

qu'elle appliquait cette norme et qu'elle la considère comme respectée du fait

de la présence de deux places pour handicapés. On observe que dans

l'intervalle, la modification du 14 mai 2001 a eu pour effet de rendre

directement applicable la norme 521 500 du Centre Suisse pour la construction

adaptée aux handicapés. On peut cependant s'abstenir de résoudre la question de

savoir s'il faut s'en tenir à la teneur des règles de l'époque de la décision

municipale ou appliquer la norme précitée entrée en vigueur depuis lors. En

effet, en tant qu'elle prévoit la présence d'une place de parc au moins à

proximité de l'entrée, cette norme laisse une certaine marge d'appréciation à

l'autorité exécutive. Dans le cadre du contrôle de légalité qui lui appartient

en vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif ne peut que constater que

l'on ne peut pas voir un abus du pouvoir d'appréciation dans le parti qui a été

pris de ne pas aménager de places de parc au pied de la façade sud de

l'immeuble, mais de réserver aux handicapés les deux places de parc qui sont

les plus proches du portail conduisant dans cette cour.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du

recours (supposé recevable) aux frais de la recourante. L'émolument

ordinairement prélevé pour les affaires de la chambre de l'aménagement et des

constructions (AC) est de 2'500 fr. (art. 4 du règlement du 24 juin 1998 sur

les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif). Il y a

toutefois lieu de réduire cette somme pour tenir compte du caractère modeste de

l'objet du présent litige.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure

où il est recevable.

II.

La décision de la Municipalité de

Lausanne du 4 novembre 1999 est maintenue.

III.

Un émolument de 1'000 (mille) francs

est mis à la charge de la recourante.

Lausanne, le 23 novembre 2004

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint