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Décision

AC.1999.0218

TA - AC.1999.0218 - 2004-05-07 - FANKHAUSER Anne-Marie c/Chardonne, SAT et SFFN

7 mai 2004Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Anne-Marie Fankhauser est propriétaire depuis 1999

de la parcelle no 3562 du cadastre de la commune de Chardonne. Située dans

un terrain en forte pente, cette parcelle de 704 m2 est incluse dans un groupe

de trois parcelles sensiblement de même forme et de mêmes dimensions, qui

s’étendent du nord au sud selon trois rectangles parallèles, partiellement

couverts depuis leur extrémité nord par de la forêt, et portant chacun une

construction dans leur partie sud. Le plan des zones communal, approuvé par le

Conseil d’Etat le 8 juin 1984, inclut ces parcelles dans l’aire forestière qui

figure à titre indicatif sur le plan, à l’exception de l’accès de la parcelle

no 3562, longue bande située à l’extrémité sud de cette parcelle, aménagée en

escaliers qui relient le bien-fonds au chemin public du Retet. La petite zone

de forêt à laquelle appartiennent ces trois parcelles est bordée à l’est et au

sud par des terrains situés en zone constructible de faible densité B au sens

du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions du

8 juin 1984, et à l’ouest par un espace assez vaste, portant plusieurs

constructions éparses, classé en zone intermédiaire par le plan des zones

communal. Enfin, l’ensemble des terrains situés en aval est inclus dans le

périmètre du plan de protection de Lavaux au sens de la loi cantonale du 12

février 1979.

Construit en 1968 sur

une surface de 35 m2, le bâtiment sur pilotis type chalet porté par la parcelle

no 3562 a été agrandi une première fois en 1990. La création d’une véranda

sur toute la longueur de la façade nord, fermant un couvert existant, a permis

d’augmenter à ce moment-là la surface au sol à 50 m2. Ces travaux ont été

autorisés au bénéfice d'une dérogation délivrée par le service des forêts le

20 avril 1990.

En 1999, la recourante

a fait procéder à un levé de la lisière forestière. Selon les indications de

l'inspecteur forestier, le tracé de la lisière a été inscrit à environ 8 mètres

en amont du chalet et reporté sur un plan de situation par un géomètre

officiel.

B.

Anne-Marie Fankhauser a déposé une demande de

permis de construire le 17 juin 1999 tendant à réaliser sous le chalet

existant un rez-de-chaussée inférieur et un sous-sol et à créer une galerie

dans les combles. Sans modifier de façon substantielle l’emprise au sol du

bâtiment existant, ces travaux prévoient de porter la surface habitable de 50

m2 à 115 m2. A la requête de l’autorité communale, la demande de permis a été

complétée le 19 juillet 1999 par un formulaire spécifique aux demandes

concernant les constructions hors zone à bâtir.

Le projet a été mis à

l’enquête publique du 14 septembre au 3 octobre 1999 et a suscité une

opposition.

Dans les décisions

figurant dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999, le Service de

l’aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivré l’autorisation spéciale

requise pour les constructions situées en dehors des zones à bâtir en

application de l’article 120 let. a LATC et le Service des forêts, de la faune

et de la nature (SFFN) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale exigée par

l'art. 120 let. c LATC pour les constructions situées dans la forêt ou à moins

de 10 mètres de la lisière (cf. annexe II du règlement du 19 septembre

1986 d'application de la LATC – RATC). En conséquence, par décision du 23

novembre 1999, la Municipalité de Chardonne a refusé de délivrer le permis de

construire sollicité.

C.

Le 14 décembre 1999, Anne-Marie Fankhauser a recouru

contre ces décisions au Tribunal administratif.

La municipalité a

répondu le 5 janvier 2000 qu’elle avait pour sa part préavisé favorablement le

projet et qu’au surplus, elle avait appliqué la décision des services cantonaux

compétents au regard l’article 120 LATC en refusant le permis de construire. Le

SFFN s’est déterminé le 17 janvier 2000 en concluant au rejet du recours.

En parallèle, la

commune de Chardonne a entamé la révision du plan général d’affectation

communal (ci après: PGA). Le projet propose le classement de la parcelle no

3562 pour partie dans l'aire forestière et pour partie en zone verte (zone

verte A). Le chalet se trouverait dans la partie sise en zone verte.

Le 5 octobre 2001, le

SAT s’est déterminé sur le recours en confirmant l’analyse à la base de sa

décision du 15 novembre 1999 refusant l’autorisation spéciale requise

sur la base de l’article 120 LATC et en indiquant pour le surplus qu’il n’avait

pas de remarques quant à l’affectation de la parcelle de la recourante à la

zone verte A prévue par le projet de nouveau PGA.

Le projet de nouveau

PGA et son règlement ont été mis à l’enquête publique du 17 janvier au 17

février 2003. La délimitation de l’aire forestière effectuée dans ce cadre a

fait l’objet d’une enquête publique simultanée. Anne-Marie Fankhauser a fait

opposition dans le délai d’enquête publique en contestant à la fois la

délimitation de l’aire forestière et l’affectation du solde de sa parcelle en

zone verte A, dont le projet de règlement prévoit qu’elle est inconstructible.

Par la suite, selon les explications fournies lors de l'audience, Anne-Marie

Fankhauser a retiré son opposition relative à la délimitation de l’aire

forestière tout en maintenant celle relative à l'affectation de sa parcelle en

zone verte A.

Le Tribunal

administratif a tenu audience le 5 avril 2004 à Chardonne. A cette occasion, il

a entendu les parties et a procédé à une visite des lieux.

Considérants

1.

La recourante soutient que c’est à tort que le SAT

et le SFFN ont considéré que la partie de sa parcelle dans laquelle se situe le

chalet litigieux est soumise au régime forestier et que, par conséquent, une

autorisation spéciale au sens de l’art. 120 let. a LATC pour les constructions

hors de la zone à bâtir n’était pas requise. Elle se fonde sur le levé de la

lisière forestière effectué à sa demande par l’inspecteur forestier le

5.

juillet 1999, qui mentionne la lisière de la forêt non plus à

l’endroit indiqué au registre foncier mais à 8 mètres environ en amont du

chalet. En conséquence, elle soutient que la partie de sa parcelle portant le

bâtiment doit être considérée comme colloquée en zone à bâtir. Selon son

interprétation, le déplacement de la lisière commande en effet de redéfinir

l’affectation de la partie inférieure de la parcelle, soit en considérant la

zone immédiatement adjacente, c’est-à-dire en l’occurrence la zone à bâtir de

faible densité B, soit en partant du principe que le terrain soustrait à la

législation forestière n’a pas été formellement affecté. On se trouverait alors

dans le champ d’application de l’article 135 LATC, lequel commanderait

d’admettre, compte tenu des constructions avoisinantes, que l’on se situe à

l’intérieur des zones à bâtir.

a) Selon la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), on entend

par forêts toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à

même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode

d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2

al.1 LFo). N’est pas non plus déterminante l’affectation de la zone dans

laquelle se situe une aire boisée (arrêt AC R5 498/90 du 23 novembre 1993

et les références citées). Il découle de cette définition que la notion de

forêt se distingue par le fait qu’elle repose sur des critères qualitatifs et

ne comprend aucune délimitation territoriale.

La loi fédérale sur

les forêts de 1991 tend à assurer une meilleure coordination entre la

législation forestière et la législation en matière d’aménagement du

territoire. L’art. 10 LFo prévoit qu’une constatation de la nature forestière

doit être ordonnée là où les zones à bâtir confinent et confineront à la forêt

lors de l’édiction et de la révision des plans d’affectation (art. 10 al. 2

LFo). En outre, quiconque prouve un intérêt digne d’être protégé peut demander

au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non

(art. 10 LFo). La décision de constatation de la nature forestière indique si

une surface boisée ou non boisée est considérée comme une forêt et en donne les

coordonnées. Elle indique sur un plan la situation, les dimensions de la forêt

ainsi que la situation des immeubles touchés (art. 12 OFo). L’art. 3 lit. a de

la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVFo) prévoit qu’outre les cas

prévus par la législation forestière, le Département de la sécurité et de

l’environnement peut ordonner une procédure de constatation de nature en cas de

demande de permis de construire à proximité d’une lisière qui n’a pas encore

été délimitée.

La loi fédérale sur

les forêts de 1991 a pour effet de permettre une claire définition des limites

de la forêt à un moment donné dans les zones à bâtir qui contiennent de la

forêt comme dans celles qui la confinent, pour autant que la constatation ait

lieu de façon officielle sur les plans d’affectation communaux. Tant que le

relevé n’a pas été effectué de façon officielle, l’ancienne définition de la

forêt, qui se fonde sur son extension réelle, conserve force de loi, et les

surfaces répertoriées comme forêt restent soumises à la loi forestière (ASPAN,

DATE 12/92). Les limites doivent donc être fixées lors de la révision des plans

d’affectation et selon une procédure en constatation de la nature forestière là

où les zones à bâtir au sens de l’art. 15 de la loi fédérale du

22.

juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT)

jouxtent directement la forêt.

b) En l’espèce, la parcelle litigieuse a été considérée comme forestière

lors de l'adoption du plan des zones actuellement en vigueur et elle figure au

registre foncier en nature de forêt. Pour qu'on puisse lui appliquer le régime

de la zone à bâtir, il faut, d'une part, une constatation de nature forestière

définitive et exécutoire et, d'autre part, une procédure de modification

formelle du plan des zones menée à bien avec une nouvelle affectation en zone

constructible. Il est ainsi possible que, dans le cadre de la procédure en

cours de modification du plan des zones communal, tout ou partie de la parcelle

soit finalement affectée en zone à bâtir, ceci notamment sur la base de la constatation

de nature effectuée à cette occasion. A lui seul, le levé de lisière effectué

en 1999 par l'inspecteur forestier ne suffit en revanche pas pour considérer

que le secteur dans lequel se trouve le chalet n'est plus soumis au régime

forestier. On note à cet égard que, dans l’esprit du service cantonal, ce levé

des lisières devait tout au plus servir à engager la discussion auprès des

autorités communales, en vue de la délimitation de l’ensemble des limites de la

forêt dans le cadre de la révision du plan général d’affectation de la commune,

alors à l’étude (cf. décision du SFFN figurant dans la synthèse CAMAC).

On relèvera par

surabondance que, contrairement à ce que soutient la recourante, il n'y a pas

de place pour une "interprétation historique de la volonté du

planificateur" sur la base de laquelle on pourrait considérer d'office,

par analogie avec les parcelles avoisinantes, que la parcelle litigieuse est

d'ores et déjà constructible. On l'a vu, la modification de l'affectation d'une

parcelle ne saurait en effet intervenir en dehors de toute procédure. Il en va

notamment du respect du droit d'être entendu des propriétaires voisins et des

principes démocratiques régissant l'adoption et la modification des plans

d'affectation. De même, on ne saurait arriver à ce résultat sur la base de

l'art. 135 LATC. Selon son texte clair, cette dernière disposition ne

s'applique en effet qu'aux communes ne disposant pas encore de plan

d'affectation, ce qui n'est pas le cas de la commune de Chardonne.

Pour ce qui est de

l'affectation de la parcelle 3562 à prendre en considération dans le cadre du

présent litige, force est ainsi de constater que, bien qu'une procédure de

modification du plan général d'affectation soit en cours, le plan des zones de

1984.

est toujours en vigueur et c'est le régime prévu par ce plan qui

s'applique. Actuellement, cette parcelle ne saurait par conséquent être

considérée comme constructible. Partant, c'est à juste titre que le SAT a

estimé que le projet de la recourante devait faire l'objet d'une autorisation

pour les constructions hors de la zone à bâtir en application de l'art. 81 LATC

et devait, par conséquent, être examiné sur la base des art. 24 et suivants

LAT.

2.

a) aa) Jusqu'à la

modification des dispositions de la LAT relatives aux constructions hors de la

zone à bâtir, celles-ci étaient régies par l'art. 24 LAT. L'alinéa 2 de cette

disposition régissait plus précisément les transformations, agrandissements et

changements d'affectation partiels (pour autant qu'ils n'interviennent pas dans

des constructions nouvelles au sens de l'alinéa 1er); cette disposition

supposait en outre des règles d'application cantonales (en l'occurrence, la

matière était réglée en droit vaudois à l'art. 81 al. 4 LATC). Les

Chambres fédérales ont adopté, le 20 mars 1998, de nouvelles dispositions

modifiant et complétant l'art. 24 LAT précité; ces nouvelles dispositions sont

entrées en vigueur le 1er septembre 2000, simultanément à la nouvelle

Ordonnance du Conseil fédéral sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000

(ci-après : OAT). Selon l'art. 52 OAT, les procédures en cours au moment de

l'entrée en vigueur de cette ordonnance et des modifications de la LAT sont

soumises au nouveau droit (al. 1); toutefois, s'agissant de procédures de

recours pendantes, ces dernières sont régies par l'ancien droit, sauf si le

nouveau droit est plus favorable au requérant (al. 2).

bb) En l'espèce, les

décisions attaquées ont été rendues avant l'entrée en vigueur du nouveau droit.

Il convient par conséquent d'examiner si ce dernier est plus favorable pour la

recourante. La novelle du 1er septembre 2000 visait notamment à assouplir les

conditions auxquelles les changements d'affectation de bâtiments existants hors

des zones à bâtir peuvent être admis (Meyer Stauffer, La zone agricole, in

Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 40 et 48).

Dans cette perspective, la révision a notamment institué de nouvelles

possibilités d'aménager dans des bâtiments existants un logement pour y habiter

toute l'année, sans que les locataires ou propriétaires appartiennent à la

population paysanne (ASPAN, Lexique des constructions hors de la zone à bâtir,

Territoire et environnement, août 2000, p. 50; Arrêt AC 2001/0189). On

constate ainsi que le nouveau droit est, en toute hypothèse, plus favorable à

la recourante et il convient par conséquent d'examiner le projet litigieux sur

la base des art 24 et suivants LAT entrés en vigueur le 1er

septembre 2000.

b) aa) L’art. 24c al.

1er LAT concerne les bâtiments devenus non conformes à la zone mais

érigés conformément au droit matériel en vigueur au moment de leur construction

et concrétise par conséquent la garantie des droits acquis. La date de

référence pour savoir si une construction a été érigée en conformité du droit

en vigueur est en principe la mise en application de la loi fédérale sur la

protection des eaux contre la pollution le 1er juillet 1972 (OFAT,

nouveau droit de l’aménagement du territoire, Berne, février 2001, V ch. 2.1).

Construit en 1968, le bâtiment litigieux a selon toute vraisemblance été érigé

conformément au droit en vigueur à ce moment-là et il entre par conséquent dans

le champ d'application de l'art. 24 c LAT. En application de cette disposition,

les constructions qui ont été édifiées légalement mais qui sont devenues

contraires à la zone à la suite d’un changement de législation ou d’une

modification du régime des zones dans laquelle elles sont implantées peuvent

être maintenues et rénovées (Meyer Stauffer, La zone agricole, in Journées

suisses du droit de la construction, Fribourg 2001). L’art. 24c al. 2 LAT

prévoit ainsi que l’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles

constructions et installations, leur transformation partielle, leur

agrandissement mesuré ou leur reconstruction.

La portée de l’art.

24c LAT est précisée à l’art. 42 al. 1er OAT. Selon cette

disposition, des modifications sont autorisées pour autant que l’identité de la

construction ou de l’installation et de ses abords soit respectée pour

l’essentiel, les améliorations esthétiques étant admises. Cette disposition

vise non seulement un changement partiel d’affectation, mais également des

travaux de transformations et d’agrandissement. Le moment déterminant pour

l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de

l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans

d’aménagement (art. 42 al.2 OAT). Pour savoir si l’identité de la construction

est respectée, on devra se fonder sur l’ensemble des circonstances (art. 42

al.3 OAT). Son volume et son apparence devront notamment être préservés dans

leur aspect essentiel. L’art. 42 al. 3 OAT recourt aussi à des critères d’ordre

quantitatif pour définir les limites à partir desquelles on doit considérer que

l’identité de la construction n’est plus respectée, et précise notamment que

tel n’est plus le cas lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à

l’affectation de la zone est agrandie de plus de 30%, les agrandissements

effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (art. 42

al. 3 let a OAT). L’art. 42 al. 3 OAT se réfère à l’augmentation de la surface

brute de plancher utile.

La jurisprudence

rendue sous l’empire de l’ancien droit avait eu l’occasion de préciser que la

possibilité d’agrandir une construction ou une installation non conforme à

l’affectation de la zone ne peut être utilisée qu’une seule fois, étant précisé

qu’il est possible d’obtenir plusieurs changements d’affectation répartis dans

le temps, à condition que les autorisations ne dépassent pas, dans l’ensemble,

la mesure autorisée par cette disposition (in Droit fédéral et vaudois de la

construction, note 2.3 ad art 24c LAT, et la jurisprudence citée).

bb) En l’espèce, le

bâtiment, qui comprenait à l’origine une surface habitable de 35 m2, a déjà été

agrandi en 1990 par la création d’une véranda de 15 m2, portant la surface au

sol à 50 m2, sur un seul niveau. Le projet litigieux prévoit la réalisation

d’une galerie dans les combles et la création d’un niveau supplémentaire, ce

qui porterait la surface habitable totale à 114 m2. A l’évidence, la proportion

de 30% maximum prévue par l’art. 42 al. 3 OAT est largement dépassée par

rapport à la situation existant en 1972, et l’agrandissement de 15 m2 effectué

en 1990 correspond déjà au maximum de 30% supplémentaire par rapport à une

surface de 35 m2. L’importance des travaux envisagés dépasse ainsi

largement les notions de transformation partielle ou d’agrandissement mesuré

telles qu’elles ressortent de la loi et de l’ordonnance. La décision de refuser

d'autoriser les travaux litigieux ne peut dès lors qu'être confirmée.

3.

Il résulte de ce qui

précède que le recours doit être rejeté aux frais de la recourante, et que les

décisions attaquées doivent être confirmées. La commune de Chardonne ayant

procédé sans l’assistance d’un mandataire professionnel, il n’y a pas lieu

d’allouer des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II.

La décision rendue le 23 novembre 1999 par la

Municipalité de Chardonne est confirmée.

III.

La décision du Service de l’aménagement du

territoire contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999 est confirmée.

IV.

La décision du Service des forêts, de la faune et

de la nature contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999 est confirmée.

V.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs est mis à la charge de la recourante Anne-Marie Fankhauser.

VI.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 mai 2004.

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)