AC.1999.0223

TA - AC.1999.0223 - 2001-01-09 - ELMIGER Jost c/ DINF/Lussy-sur-Morges

9 janvier 2001Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Jost Elmiger est

propriétaire de la parcelle n° 51 du cadastre communal de Lussy-sur-Morges,

sise au chemin de la Riettaz, à la sortie nord du village direction Denens.

D'une contenance de 7'205 m2, cette parcelle abrite un bâtiment principal

d'habitation avec garage accolé, d'une emprise de 277 m2, portant le n° ECA

182, construction dont la réalisation a été autorisée par la municipalité le 22

juillet 1972; a en outre été autorisé, en date du 5 mai 1973, l'aménagement

d'une piscine préfabriquée dont la structure est en bois. A l'époque, la partie

de la parcelle sur laquelle ces diverses constructions ont été réalisées se

trouvait en zone sans affectation spéciale, à teneur du plan d'affectation

communal du 26 juin 1964. Depuis l'adoption le 14 juin 1980 du plan

d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 6 mars 1981, la totalité de

cette parcelle est comprise dans l'aire agricole du territoire communal; à la demande

expresse de Jost Elmiger, les autorités communales sont effet revenues sur leur

décision initiale de l'affecter en zone villas.

B. En date du 14 décembre

1974, Jost Elmiger, amateurs de chevaux, a obtenu de la municipalité, sans

enquête publique, l'autorisation de construire un abri pour jument au

nord-ouest du bâtiment principal. Ce dernier bâtiment a cependant été démoli au

profit d'une annexe rurale; d'une emprise au sol de 71 m2, cette dernière est

cadastrée sous n° ECA 201. Reliée par un mur au bâtiment principal et faisant

face au garage, elle est implantée perpendiculairement au bâtiment principal, à

moins de deux mètres de l'extrémité ouest de ce dernier, en prolongation; le

chemin d'accès à la propriété débouche ainsi sur une cour d'accueil. La

municipalité en a autorisé la construction une première fois le 26 mai 1978,

après enquête et préavis du Service cantonal de l'aménagement du territoire;

suite à la modification du projet sur deux points (création d'une porte d'accès

aux toilettes depuis l'atelier et suppression d'une fenêtre côté ouest), le

projet a été derechef mis à l'enquête et l'autorisation a finalement été

délivrée à Jost Elmiger par la municipalité le 7 août 1978. Cette annexe est

divisée en deux parties: au nord, l'écurie proprement dite, affectée sans

autorisation à l'usage de dépôt depuis l'abandon par Jost Elmiger de l'élevage

des chevaux en 1985, et, côté sud, un local fermé de 25 m2 environ, désigné

comme atelier sur les plans d'enquête, pourvu d'un cabinet de toilettes et d'une

fenêtre. Jost Elmiger parle, à propos de ce local fermé, d'un studio chauffé et

raccordé à l'électricité, dépourvu toutefois de cuisine. Il explique que des

palefrenières y ont logé du temps où il se consacrait à l'élevage de chevaux;

de même, ses deux filles ont successivement occupé ce local.

C. Souhaitant assurer à

l'une de ses filles une plus grande indépendance et intimité, Jost Elmiger a

fait mettre à l'enquête, du 16 octobre au 4 novembre 1999, par l'intermédiaire

des architectes Ansermet et Lorini, à Epalinges, la transformation de cette

annexe. Il s'agit d'un projet consistant à agrandir l'atelier et à aménager un

logement dans la totalité des volumes du bâtiment. Ce projet implique la

création de plusieurs ouvertures: deux fenêtres, deux portes vitrées et deux

châssis en toitures seraient créées en façade ouest, une porte et deux fenêtres

en façade est, une fenêtre en façade pignon nord et une ouverture en façade

pignon sud. Côté écurie, le faîte serait ainsi surélevé de 60 cm pour permettre

la réalisation, à l'intérieur, d'une mezzanine reliée au sol par un escalier

intérieur. Ce projet n'a suscité aucune opposition et la municipalité a

préavisé favorablement la délivrance d'une autorisation. Par décision du 18

novembre 1999, communiquée à l'architecte Ansermet par la municipalité le 26 du

même mois, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) a

cependant refusé d'octroyer l'autorisation spéciale requise, pour des motifs

qui seront exposés ci-dessous.

D. Par le ministère de l'avocat

Benoît Bovay, Jost Elmiger s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre

le refus du SAT, en concluant à l'annulation de sa décision.

Le tribunal a tenu

audience à Lussy-sur-Morges, le 26 avril 2000, au cours de laquelle il a

entendu les parties, ainsi que leurs représentants, et a procédé, en leur

présence, à une vision locale. Postérieurement à dite audience, les parties ont

été, sur la suggestion du conseil de Jost Elmiger, invitées à se déterminer

quant à une éventuelle suspension de l'instruction dans l'attente de

l'incidence de la nouvelle loi fédérale sur l'aménagement du territoire sur le

projet refusé; à l'issue de cet échange d'écritures, Jost Elmiger et le SAT ont

toutefois fait savoir qu'ils entendaient que la cause soit tranchée. Le

tribunal a donc délibéré à huis clos.

Considérants

1.

Le projet incriminé,

qui consiste à étendre une habitation existante, voire même à en créer une

nouvelle, est destiné à prendre place sur une parcelle colloquée en zone

agricole. Le droit d'habiter hors des zones à bâtir est limité à un cercle

restreint de personnes (v. sur ce point, un résumé de la jurisprudence en la

matière, in ATF 121 II 307, cons. 2b). Or. ni les époux Elmiger, ni leur fille

ne sont exploitants agricoles. Ce projet n'est donc pas conforme à la vocation

rurale de la zone, définie à l'art. 16 LAT (v. la définition de cette notion in

ATF 123 II 499, cons. 3b/cc; 122 II 160, cons. 3a; 121 II 307, cons. 3b); il

est, dans ces conditions, inutile d'épiloguer sur l'applicabilité in casu de

l'article 22 LAT. Une autorisation ordinaire n'aurait de toute façon pas pu

être délivrée, ce que le recourant, du reste, ne conteste pas sérieusement,

voire même pas du tout.

Le litige porte en

conséquence sur la question de savoir si une autorisation spéciale au sens des

articles 120 lit. a LATC et 24 LAT aurait pu être délivrée dans le cas d'espèce

par le SAT, ce que soutient en revanche le recourant.

2.

Il convient en premier

lieu d'examiner si une dérogation permettant au recourant, selon les plans mis

à l'enquête, d'agrandir le logement existant dans les volumes de l'annexe

aurait dû lui être accordée, vu l'art. 81 al. 4 LATC. Or, pour le SAT, le

recourant aurait, à l'issue des travaux de transformation entrepris après

l'autorisation qui lui a été accordée le 7 août 1978, épuisé en quelque sorte

les possibilités dérogatoires offertes dans le cadre de cette dernière

disposition; ainsi, la construction projetée ne pourrait de toute façon pas

être autorisée en tant qu'agrandissement de moindre importance d'une

construction existante. En outre, à supposer, pour le SAT, que l'on considère

le local fermé de 25 m2 en tant que studio, ce qu'il conteste, l'agrandissement

projeté, qui aurait pour conséquence d'augmenter de 59 m2, soit 236%, le logement

existant, excède très largement le cercle restreint des travaux autorisables

dans le cadre de l'art. 24 al. 2 LAT.

Pour le recourant au

contraire, l'annexe n'aurait pas été réalisée en vertu d'une dérogation; au

contraire, ce bâtiment, raccordé au réseau des canalisations communales, était

conforme à la législation en vigueur à cette époque. Au surplus, l'annexe ne

saurait être considérée de façon isolée; si l'on apprécie au contraire la

situation globalement, prise dans son ensemble, les transformations requises

dans l'annexe ne peuvent être qualifiées d'importantes et demeurent encore

admissibles au regard de la disposition précitée.

a) L'objet litigieux

doit désormais être apprécié à l'aune des dispositions nouvellement entrées en

vigueur le 1er septembre 2000, soit les articles 24 et ss nouveaux LAT et la

nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire (ci-après: OAT). Il a plus

particulièrement trait à l'applicabilité dans le cas d'espèce de l'art. 24c LAT

(disposition qui succède en quelque sorte à l'ancien art. 24 al. 2; v. Message

du Conseil fédéral, in FF 1996 III 485 et ss, not. 511) dont on rappelle ici le

contenu:

"1. Hors de la zone à bâtir,

les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à

leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone

bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2.

L'autorité compétente peut

autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur

transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,

pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans

tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent

être satisfaites."

Le champ d'application

de cette disposition est défini à l'art. 41 OAT à teneur duquel:

"L'art. 24c LAT est

applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou

transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui

sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une

modification de la législation ou des plans d'aménagement."

aa) L'art. 24c LAT

suppose que la non-conformité de la construction à la zone résulte, selon la

volonté du législateur, d'une modification de la législation ou des plans

d'affectation. Selon l'Office fédéral du développement territorial, les

modifications du droit conduisant à l'application de cette disposition sont,

soit l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la loi fédérale du 6 octobre

1971.

sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LPEP), soit le

déclassement postérieur au 1er juillet 1972, soit encore l'entrée en vigueur

antérieure des dispositions cantonales instituant une séparation claire entre

la zone à bâtir et la zone non constructible (in: Explications relatives à

l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Département fédéral de

l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication -

ci-après: DETEC -, septembre 2000, ch. 2.4.3, p. 42; v. au surplus FF 1996 III

485, p. 508, 511). Ainsi, les constructions et installations non conforme à

l'affectation de la zone, mais imposées par leur destination font partie du

champ d'application de cette disposition pour autant qu'elles aient été érigées

avant la modification du droit (DETEC, p. 44; cela découle d'ailleurs également

de l'art. 42 al. 2 OAT - qui présuppose l'existence d'une construction lors de

la modification du droit -, commenté dans le même rapport, p. 46 en haut). On

en retire que l'art. 24c LAT n'est en revanche pas applicable aux constructions

érigées en toute légalité depuis le 1er juillet 1972, soit la date d'entrée en

vigueur de la LPEP, mais qui n'étaient, au moment de leur édification, d'emblée

pas conformes à l'affectation de la zone; ces dernières ne peuvent faire

l'objet que de travaux d'entretien ou de rénovations légères (ibid.).

bb) On peut laisser

ouverte la question de savoir s'il s'agit à cet égard d'une restriction des

possibilités offertes jusqu'à présent par l'art. 24 al. 2 LAT ancien (v. dans

ce sens, ASPAN, Informations 9/2000; pour comparaison, DFJP/OFAT, Etude

relative à la LAT, Berne 1981, ad art. 24 al. 2, note 29, p. 292). En réalité,

la situation du constructeur ayant, d'emblée, épuisé toutes les possibilités

éventuelles de transformation ou d'agrandissement d'un bâtiment, précisément

parce que ce dernier a été érigé à titre dérogatoire, hors zone à bâtir, se

rencontrait déjà sous l'empire de l'art. 24 al. 2 LAT ancien (v. ATF 113 Ib

219, cons. 4d - refus d'agrandissement d'un rural après un changement

d'affectation -; 112 Ib 277, cons. 5 - édification d'une halle en extension

d'un dépôt de matériaux de récupération, autorisé à titre dérogatoire,

refusée).

En outre, on rappelle

que, toujours sous l'empire de l'art. 24 al. 2 LAT, la faculté d'agrandir ou de

transformer un bâtiment non conforme à la destination de la zone agricole était

limitée et ne pouvait en principe être utilisée qu'une seule fois; elle. ne

pouvait plus être exercée dès l'instant où les transformations déjà autorisées

antérieurement et réalisées, ce depuis l'entrée en vigueur de la mesure de

planification soumettant ce bâtiment au régime des constructions hors zone,

représentaient le maximum admissible en application des critères de l'art. 24

al. 2 LAT (cf. sur ce point, ATF du 1er mars 1994, X. et Y. c/TA VD et DTPAT,

publié in RDAF 1997 I 192, cons. 2a, références jurisprudentielles citées; cf.

également sur ce point arrêt AC 97/174 du 13 mai 1998, les propriétaires

successifs ayant déjà épuisé les possibilités offertes par cette disposition,

le constructeur ne pouvait plus obtenir l'autorisation de transformer une

remise à outils en garage à voitures; la solution est la même dans le nouveau

droit: DETEC, p. 45s., commentaire de l'art. 42 OAT).

b) Dans le cas

d'espèce, le recourant a obtenu, en date du 22 juillet 1972, l'autorisation de

bâtir la maison d'habitation n° ECA 182 alors que, sous l'empire du plan

communal des zones approuvé en 1964 mais abrogé en 1981, le secteur de la

parcelle sur lequel cette construction prend place était colloqué en zone sans

affectation spéciale; on reprend le contenu de l'art. 21 al. 1 du règlement

communal relatif à ce plan:

"Cette zone est réservée

plus spécialement aux exploitations agricoles. Toutes les parties boisées de

cette zone sont soumises à la loi forestière. Elles sont caractérisées par

l'interdiction de déboiser et de bâtir."

aa) La LPEP est

toutefois entrée en vigueur le 1er juillet 1972; or, il s'agit du premier texte

légal ayant introduit une séparation claire entre les zones constructibles et

non constructibles (DETEC, p. 42). Pour le cas où la zone à bâtir était définie

dans la planification communale, son article 19 était applicable. Son article

20.

soumettait en revanche la délivrance de permis pour la construction de bâtiments

ou d'installations hors des zones à bâtir ou, à défaut de telles zones, hors du

périmètre du plan directeur des égouts, à la condition que le requérant

démontre objectivement l'existence d'un besoin. Seule l'autorité cantonale en

matière de protection des eaux avait la compétence d'autoriser la réalisation

d'une construction hors zone à bâtir. Du point de vue de l'aménagement du

territoire, l'art. 20 LPEP avait pour but d'éviter la dispersion des

constructions et de préserver ainsi le paysage (v. art. 27 de l'Ordonnance du

19.

juin 1972 sur la protection des eaux; ci-après: OGPEP; v. en outre le

message du Conseil fédéral relatif à l'arrêté fédéral instituant des mesures

urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972, in FF 1972 I

493.

et ss, not. 495; cf. Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone

agricole, thèse Lausanne 1992, pp. 18-19; Christophe A. Bandli, Bauen

ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, pp. 36-37).

On le voit, ce régime

dérogatoire préexistait donc à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, de la

loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci-après: LAT),

ce pour toutes les zones non constructibles (v. FF 1978 I 1031 et ss, not.

1037; Etude DFJP/OFAT ad art. 24 LAT n° 2, p. 281).

bb) Si l'on se réfère

à la définition figurant à l'art. 21 du règlement communal en vigueur à

l'époque où le recourant s'est vu délivrer l'autorisation de construire, il

peut apparaître douteux que la zone sans affectation spéciale du territoire

communal de Lussy-sur-Morges puisse être considérée comme une zone à bâtir; au

contraire, elle avait une vocation agricole. On peut néanmoins laisser indécis

cette question. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé à

plusieurs reprises que ne pouvaient être assimilées à une zone à bâtir les

zones sans affectation spéciale de l'ancien droit cantonal; même si la

législation cantonale ou la réglementation communale y autorisait certaines

constructions, l'art. 20 LPEP, qui visait notamment à garantir une utilisation

rationnelle du territoire, primait désormais toutes les dispositions contraires

(v. ATF 101 Ib 301; 189; 102 Ib 64; 100 Ib 86; 99 Ia 331; cf. en outre, sur ce

point, Violaine Sulliger-Jaccottet, Permis de construire et protection des eaux

contre la pollution, thèse Lausanne 1980, p. 12).

cc) Force est, dans

ces conditions, de constater que la situation juridique du secteur de la

parcelle n° 51 du cadastre de Lussy sur lequel prennent place les constructions

réalisées par le recourant n'a pas été modifiée depuis leur édification dès le

1er juillet 1972 au plus tard, il est classé en zone non constructible. C'est

ainsi au bénéfice d'une autorisation spéciale que le recourant a pu construire

dans ce secteur. Dès lors, toutes les autorisations de bâtir que le recourant a

obtenues l'ont été à titre dérogatoire. Par conséquent, c'est à tort que le

recourant soutient que les constructions déjà réalisées sont devenues non

réglementaires par l'effet de l'entrée en vigueur de la LAT le 1er janvier

1980; en réalité, elles l'étaient déjà initialement.

dd) La situation est à

cet égard encore plus claire si on se limite, comme l'exige la jurisprudence, à

une évaluation individuelle par bâtiment sur la parcelle (v. sur cette

question. Florence Meyer-Stauffer, in ASPAN, Informations, novembre 1994, pp.

5-6; on se référera à l'ensemble des constructions sises sur une même parcelle

s'il faut leur reconnaître un lien étroit de dépendance, tant d'un point de vue

fonctionnel que sur un plan architectural). En 1978, le recourant, amateur de

chevaux, a requis de pouvoir bâtir une écurie en remplacement de l'abri

existant. En application des articles 8 du règlement cantonal d'application du

12.

juillet 1972 de l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière

d'aménagement du territoire du 17 mars 1972 (AFU) et 14 al. 3 LVPEP ancien, le

SAT a délivré une autorisation spéciale pour la réalisation de ce projet,

conformément à l'art. 82 LCAT; la construction projetée a en effet été

présentée alors comme une annexe rurale dont la partie sud, que le recourant

traite aujourd'hui comme un studio habitable, devait être affectée à l'usage

d'un atelier. Peu importe que cette construction ait été raccordée au

collecteur des eaux usées; l'essentiel est de constater, comme on l'a vu

ci-dessus, que le secteur de la parcelle du recourant sur lequel cette

construction a pris place n'a jamais été comprise dans la zone à bâtir, sous le

régime antérieur à l'adoption du plan communal d'affectation actuellement en

vigueur déjà. Ainsi, dès l'origine, cette écurie, destinée à abriter des

chevaux d'agrément, n'était pas conforme à la vocation de la zone agricole; ce

n'est donc qu'à titre dérogatoire qu'elle pouvait être autorisée (v. sur ce

point, ATF 123 II 499, cons. 3b/cc, réf. citée; v. ég. ATF non publié du 3

février 1993, R. c/ TA VD, SAT et St-Légier, déjà cité; v. en outre arrêt AC

99/210, déjà cité). Le hobby auquel se vouait alors le recourant, qui pour sa

part n'a jamais été exploitant agricole, ne peut à cet égard être assimilé à une

activité ayant sa place dans une zone non constructible (v. sur ce point ATF

122.

II 160, cons. 3b; 111 Ib 213, cons. 3).

c) Dans ces

conditions, il appert que c'est bien au bénéfice d'un régime dérogatoire,

certes avec l'approbation de l'autorité cantonale, que le recourant a pu

réaliser l'ensemble des constructions qui, depuis la délivrance le 22 juillet

1972.

du premier permis délivré par la municipalité, prennent place sur sa

parcelle. Peu importe à cet égard que ces dernières aient été raccordées au réseau

public des égouts; est seul déterminant à cet égard le fait que le terrain les

abritant soit une zone en principe non constructible (v. sur ce point, Etude

DFJP/OFAT, ad art. 24, Généralités, nos 1 et 2), ce qui était en l'occurrence

le cas.

Ainsi, dans le cas

d'espèce, le recourant ne peut, du fait du régime dérogatoire de l'ensemble des

constructions se trouvant sur sa parcelle, tirer encore profit de l'art. 24c

LAT pour transformer le bâtiment n° ECA 201 et augmenter ainsi la surface

habitable de l'ensemble, dans la mesure où cette disposition n'est pas

applicable. La situation décrite à l'art. 42 OAT, en particulier l'alinéa 3

dont le recourant se prévaut à l'appui de ses conclusions en annulation de la

décision querellée, n'est pas applicable aux constructions érigées à titre

dérogatoire depuis le 1er juillet 1972. En réalité, en construisant hors zone à

bâtir, le recourant a, d'emblée, épuisé toutes ses possibilités de

transformation ou d'agrandissement. Les seules interventions encore admissibles

sur les bâtiments érigés sur la parcelle n° 51 doivent, dans ces conditions, se

limiter à des travaux d'entretien ou à une rénovation.

3.

Faute de pouvoir

admettre que l'on est en présence d'une transformation ou d'un changement

d'affectation partiels, il faut ainsi constater que le projet relève de l'art.

24.

LAT, disposition qui a repris le contenu de l'ancien art. 24 al. 1 LAT (cf.

ATF 108 Ib 359 et ss, not. 361; 107 Ib 237 et ss, not. 242). Or, les critères

permettant la transformation partielle d'un bâtiment non conforme à la zone

dans laquelle il se trouve ne sont, dans le cadre de cette dernière

disposition, pas applicables; a fortiori lorsque les travaux débordent du cadre

défini à l'art. 24 al. 2 LAT, le constructeur ne peut pas justifier son projet

par l'implantation de la construction existante, élément en tous les cas

insuffisant à lui seul pour satisfaire à la condition de l'art. 24 al. 1 lit. a

LAT (v. sur ce point, outre AC 97/174, déjà cité, arrêt AC 96/225 du 7 novembre

1997, publié in RDAF 1998 I 197).

Dans le cas d'espèce,

le recourant ne justifie en aucune manière l'implantation en zone agricole du

logement projeté pour sa fille; il est patent qu'il s'agit pour lui de réaliser

ce faisant un voeu de convenance personnelle puisqu'il veut assurer à celle-ci

une certaine indépendance, motivation par conséquent étrangère à celle pouvant

être invoquée à l'appui de l'art. 24 LAT (ibid.).

4.

Les considérants qui

précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la

décision attaquée. Le recourant succombant, il se justifie de mettre un

émolument à sa charge; au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

18 novembre 1999 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement

du territoire, est confirmée.

III. Un émolument

de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jost Elmiger.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 9 janvier 2001

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)