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Décision

AC.1999.0224

TA - AC.1999.0224 - 2004-12-03 - CABRAS et GOLAY/Département des infrastructures, Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité du Chenit, Service des forêts, de la faune et

3 décembre 2004Français35 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits

suivants:

A. Le 2 décembre 1999, le

Chef du Département des institutions et des relations extérieures a rendu la

décision suivante:

1.- Accepté en votation

populaire le 7 décembre 1987, l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution

fédérale (Cst.) stipule que :

"Les marais et les sites marécageux d'une

beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous

protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des

installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une

forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la

protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des

fins agricoles. "

Disposition transitoire :

"Il y aura lieu de démanteler toute

installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout

terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages ou ces

modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises

après le 1er juin 1983 (. . .). L'état initial sera rétabli ".

Après l'entrée en

vigueur de l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., la Confédération a procédé à un

inventaire des sites marécageux répondant à la définition constitutionnelle.

Ces sites sont énumérés à l'annexe l de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la

protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance

nationale du 1er mai 1996 entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (Ordonnance sur

les sites marécageux (OSM), RS 451.35).

2.- Parmi les sites

répertoriés se trouve le site marécageux no 21 "Vallée de Joux"

(ci-après: le site de la Vallée de Joux), sis sur le territoire des communes du

Chenit et de l'Abbaye. La description de ce site, qui figure à l'annexe II de

l'OSM, est la suivante :

"Le site marécageux occupe

tout le fond de la Vallée de Joux entre la frontière française et le lac du

même nom. Il constitue une unité paysagère remarquable, définie par un

synclinal, dont la structure longitudinale détermine la vallée. L'Orbe

représente un fil conducteur dans le paysage, bordée par les forêts des

versants, le bâti ancien et les routes. Le site est interrompu à deux reprises

dans son extension naturelle par le développement transversal des localités. Le

paysage se signale aussi par son étendue et son ouverture, en particulier dans

les secteurs du Bas du Chenit et de la Sagne du Campe.

Le site présente une densité de

marais très élevée. Un tiers environ de sa surface est couvert par des biotopes

marécageux d'importance nationale, très étendus et d'une diversité unique. En

effet, tous les éléments de haut-marais et tous les types de bas-marais s'y

rencontrent. Cet ensemble naturel sans équivalent dans la chaîne jurassienne

comprend une zone alluviale d'importance nationale, le cours naturel de l'Orbe

avec ses méandres et son embouchure naturelle dans le Lac de Joux, la rive

marécageuse de ce dernier, ainsi que des éléments géomorphologiques étroitement

liés aux biotopes (moraines déposées par les glaciers jurassiens à la fin de la

dernière glaciation). Les pâturages maigres, les marais de source, les lisières

buissonnantes thermophiles, la forêt sur tourbe du Carre, le marais de la Combe

des Mines à mi-versant, plusieurs ruisseaux dont le cours naturel du Biblanc et

ses cordons boisés riverains, contribuent à la qualité du site. Le site

marécageux est un ensemble d'une importance inestimable pour la faune liée aux

milieux humides, en particulier pour nombre d'insectes, oiseaux et reptiles.

Les marques de la présence

ancienne de l'homme se lisent distinctement dans le paysage. Ce sont les

chalets d'alpage de la partie supérieure du site, installés au pied des

versants et surélevés par rapport aux zones marécageuses ou inondables, les

hameaux ou villages-rues typiques disposés de la même manière, mais aussi

l'exploitation agricole adaptée à la zonation des sols, les pâturages boisés et

les prairies marécageuses, les murs en pierre, les canaux des anciennes

scieries ou moulins, ainsi que les restes de tourbières autrefois exploitées au

Planoz ou au Campe (murs de tourbe, landes à bouleaux, étang)".

3.- Afin d'assurer une

protection provisoire du site marécageux conformément à l'article 24sexies,

alinéa S Cst., le Département des travaux publics, de l'aménagement et des

transports (ci-après le département) a mis à l'enquête publique du 15 novembre

au 16 décembre 1991 une zone réservée, conformément à l'article 27 de la loi

fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et à l'article 46 de la loi

cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Le périmètre

de la zone réservée mise à l'enquête correspondait à celui du site marécageux

d'importance nationale provisoire tel qu'il résultait des études effectuées à

l'époque par la Confédération en vue d'établir l'inventaire fédéral des sites

marécageux d'importance nationale.

La mise à l'enquête

de la zone réservée a suscité de nombreuses oppositions. Le département a par

conséquent créé un groupe de travail avec notamment le mandat de reconsidérer

le périmètre de la zone réservée et de rapporter au Conseil d'Etat en vue de la

prise de position de ce dernier dans le cadre de la procédure fédérale de

consultation relative au projet d'ordonnance sur la protection des sites

marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur

les sites marécageux) ainsi qu'en ce qui concerne l'inventaire accompagnant

cette ordonnance, inventaire comprenant notamment la délimitation fédérale du

périmètre du site marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux. Ce

groupe de travail comprenait notamment des municipaux des communes

territoriales concernées, des représentants de l'Office fédéral de

l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ainsi que des représentants

des services de l'Etat.

4.- Le Conseil d'Etat a

pris acte du rapport du groupe de travail au mois de décembre 1992.

Des modifications du

plan instaurant une zone réservée, tenant compte des corrections apportées par

le groupe de travail, ont été mises à l'enquête publique du 21 mai au 23 juin

1993

5.- Sylvie Golay et Daniel

Cabras (ci-après les recourants) sont propriétaire chacun pour une demie, de la

parcelle n° 1193 du cadastre de la commune du Chenit. Cette parcelle a été

détachée de l'ancienne parcelle 979. Cette dernière parcelle est bâtie dans sa

partie ouest, qui forme l'extrémité du village tandis que sa partie est, non

bâtie, est orientée vers le site marécageux "Chez le Poisson ".

Ces deux parties sont séparées par une épaule située entre le secteur bâti et

le secteur non bâti.

6.- Les recourants ont

fait opposition au plan instaurant une zone réservée puis ont recouru auprès du

Département de la justice, de la police et des affaires militaires contre la

décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports

écartant leur opposition. Ce recours a été rejeté par le Département de la

justice, de la police et des affaires militaires par décision du 15 août 1995.

Le Conseil d'Etat a

adopté la zone réservée du site marécageux de la Vallée de Joux le 6 décembre

1995.

7.- Au printemps 1993, un

nouveau groupe de travail a été mis sur pied afin d'élaborer un plan

d'affectation cantonal (PAC) destiné à remplacer la zone réservée et à mettre

en place les mesures définitives de protection du site marécageux. Ce groupe de

travail comprenait des représentants des communes, du service de l'aménagement

du territoire (SAT) et de la Conservation de la nature.

Le PAC a été soumis à

la consultation des services et des deux communes en juillet et en août 1997.

Par la suite, des négociations ont eu lieu avec les communes concernées et

quelques services qui ont abouti à des compléments du plan et son règlement.

Le PAC a été mis à

l'enquête public du 4 novembre au 4 décembre 1997. Une information publique a

eu lieu le 4 novembre 1997 au Sentier.

Au terme de l'article

premier de son règlement, le PAC :

"Regroupe, coordonne et met en application

les mesures concernant le "site marécageux " situé sur les communes

du Chenit et de L'Abbaye. Il répond en particulier à l'article 24sexies, alinéa

5 de la Constitution fédérale (initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts

suivants :

a) Assurer la sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs

biologiques;

b) Réparer les atteintes au site selon listes et cartes annexées au

présent règlement;

c) Permettre et garantir les activités humaines compatibles avec les

mesures de protection".

8.- Selon la planification

communale préexistante au PAC, un tiers de la parcelle des recourants était

affectée en zone constructible. Pour sa part, le PAC affecte l'entier de la

parcelle en zone agricole protégée I, soit une zone inconstructible. Aux termes

de l'article 14 du règlement du PAC, cette zone, qui ne comprend pas de marais

à proprement parler, doit être exploitée par l'agriculture et elle est soumise

aux mesures générales de sauvegarde du paysage (art. 8 et 9 du règlement).

9.- Les recourants ont

formé opposition contre le PAC en date du 4 décembre 1997. Cette opposition a

été écartée par décision du chef du Département des travaux publics, de

l'aménagement et des transports du 15 avril 1998.

Les recourants se

sont pourvus contre cette décision auprès du Département de la justice, de la

police et des affaires militaires en date du 11 mai 1998. Le SAT a déposé sa

réponse au recours le 23 juillet 1998 et la Conservation de la nature a déposé

des observations en date du 9 juillet 1998.

Une délégation du

Département des institutions et des relations extérieures (département qui a

succédé au Département de la justice, de la police et des affaires militaires)

le 18 mai 1999.

CONSIDERANT

Considérants

I.- a) Aux termes

de l'article 60a, alinéa I LATC, auquel renvoie l'article 73, alinéa 3 LATC, le

recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la décision

attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée.

b) En

l'espèce, les recourants remplissent ces conditions dès lors qu'ils sont

propriétaires d'une parcelle comprise dans le PAC 293 et qu'ils font valoir des

moyens en relation avec le statut de cette parcelle.

Le recours, qui a été

déposé devant l'autorité compétente dans le délai légal de 10 jours et dans les

formes prescrites, est par conséquent recevable, sous réserve du moyen relatif

à la délimitation des zones-tampons qui sera examiné ci-dessous.

II.- Se référant à un

arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997, les recourants font valoir que le

PAC ne délimite pas les zones-tampons conformément aux exigences mentionnées

dans cet arrêt. Ils relèvent à cet égard que les zones agricoles protégées l et

II et la zone naturelle protégée ne peuvent être considérées comme les

zones-tampons hydriques, trophiques et biologiques nécessaires.

La parcelle des

recourants étant relativement éloignée des biotopes marécageux proprement dits,

la question de la délimitation des zones-tampons n'a pas d'incidence sur son

statut. Au surplus, on ne voit pas le lien entre l'admission éventuelle de ce

moyen et les conclusions des recourants visant à ce que leur parcelle soit

sortie du site marécageux d'importance nationale. On peut dès lors se demander

si leur grief relatif à la délimitation des zones-tampons est recevable.

La question de la

recevabilité de ce moyen n'a toutefois pas à être tranchée dans le cas

d'espèce. En effet, on relève que, dans l'arrêt du Tribunal fédéral mentionné

ci-dessus, le canton de Neuchâtel avait expressément renoncé à délimiter des

zones-tampons pour les biotopes marécageux, ce que le Tribunal fédéral n'a pas

admis. En l'espèce, la situation n'est pas comparable puisque, après avoir

identifié les zones-tampons, à savoir les espaces non marécageux nécessaires à

la protection des marais proprement dits, le département a délimité les zones

agricoles protégées II de manière à y inclure ces espaces (déterminations du

SAT du 23 juillet 1998, p. 2 ch.3).

Vu ce qui précède, on

constate que, matériellement, les zones-tampons des marais compris dans le site

marécageux de la Vallée de Joux ont été identifiées et ont fait l'objet des

mesures de protection exigées par la législation fédérale et la jurisprudence

du Tribunal fédéral.

Le grief des

recourants à cet égard doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est

recevable.

III.- Les recourants

estiment que le mandat de protection résultant de l'article 24sexies, alinéa 5

Cst. n'implique pas l'inclusion de leur parcelle dans le périmètre du PAC 293

dès lors que cette dernière ne comprend pas de marais et ne se situe pas dans

un site marécageux d'importance nationale. Se référant à la définition du site

marécageux figurant à l'article 23b de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur

la protection de la nature (LPN), les recourants relèvent notamment que la

route cantonale, qui sépare leur parcelle des zones marécageuses situées en

aval, a pour résultat objectif de séparer les zones à protéger de celles qui

doivent être laissées en dehors du PAC. Ils relèvent dans ce cadre que la

relation visuelle entre leur parcelle et les marais ne peut être qualifiée

d'étroite au sens de l'article 23b LPN. Ils soulignent enfin que l'inclusion de

leur parcelle dans le site marécageux serait uniquement due au fait que cette

dernière n'est pas encore construite.

Aux termes de

l'article 23b, alinéa 3 LPN, il appartient au Conseil fédéral de désigner les

sites marécageux de beauté particulière et d'importance nationale et d'en

déterminer la situation en tenant compte de l'utilisation du sol et des

constructions existantes. Selon l'article 3 OSM, les cantons fixent les limites

et précisent les objets en prenant notamment l'avis des propriétaires fonciers.

Dans le secteur

litigieux, la délimitation du périmètre marécageux d'importance nationale a

soulevé des problèmes délicats. Dans son rapport de décembre 1992 au Conseil

d'Etat, le groupe de travail chargé notamment de redéfinir la zone réservée et

de se prononcer sur la délimitation définitive du site marécageux relevait ce

qui suit :

"Le secteur 16 englobe l'espace compris

entre le village de L'Orient et le hameau du bas des Bioux sur le territoire de

la commune de L'Abbaye. La nouvelle délimitation proposée dans l'esprit des

réflexions menées pour le secteur 3 a été admise. Par contre, une fraction du

site affecté en zone de village reste litigieuse. Les aménagistes justifient

son appartenance au site par le fait que l'on se trouve dans un compartiment

qui correspond tout à fait aux critères retenus pour définir un site

marécageux. La limite telle qu'elle est définie passe par une épaule marquée,

séparant de manière claire l'espace-village de l'espace agro-pastoral. La

municipalité rétorque que ce terrain est constructible et qu'un projet devrait s'y

réaliser prochainement".

Le secteur litigieux

se trouve directement dans le prolongement d'une zone bâtie qui n'a pas été

incluse dans le site marécageux d'importance nationale et, partant, dans le PAC 293. Il

convient dès lors d'examiner si la situation du secteur litigieux diffère

suffisamment du secteur exclu du PAC pour justifier un traitement différent. A

cet égard, la décision attaquée retient que les bâtiments existants à proximité

sont tous orientés vers l'ouest, en direction du Sentier et situés derrière une

crête dont, à partir de là, la ligne s'infléchit vers le nord et d'où l'on

jouit d'une vue dominante sur le lac de Joux et la vaste zone de hauts et bas

marais qui en borde l'extrémité, vue que ne coupe aucune construction et que la

présence, en contre-bas, de la route cantonale n'affecte guère, compte tenu de

la topographie des lieux. La décision attaquée relève par conséquent qu'il

existe un lien très fort entre les marais protégés à cet endroit et le secteur

où se situe la partie litigieuse de la parcelle des opposants (décision

attaquée p. 3, ch. 2) .

Lors de la visite des

lieux, les représentants de l'autorité de céans ont pu effectivement constater

que, par rapport au secteur bâti qui le jouxte, le secteur litigieux se trouve

au-delà d'une crête qui marque une rupture paysagère. En outre, dans le

prolongement de ce secteur, on trouve un espace agro-pastoral non construit qui

est de qualité sur le plan paysager. A cette occasion, il a pu également être

constaté que, depuis le secteur litigieux, on dispose d'une vue directe sur le

lac de Joux et l'importante zone marécageuse qui en borde l'extrémité. Enfin,

il apparaît que la délimitation du site marécageux d'importance nationale à cet

endroit correspond à la logique qui a été suivie systématiquement consistant à

prendre comme limites du PAC les façades pignons des bâtiments existants dans

la mesure où ces façades constituent un élément caractéristique délimitant les

secteurs village des secteurs protégés.

Vu ce qui précède, on

constate que la délimitation contestée repose sur des critères objectifs liés à

la notion de site marécageux telle que définie par la législation fédérale et

non pas, comme l'affirment les recourants, sur le seul fait que leur parcelle

n'est pas encore construite. Il ressort ainsi des constatations faites par les

représentants de l'autorité de céans que le secteur litigieux fait bien partie

d'un secteur demeuré proche de l'état naturel et caractérisé par la présence de

marais au sens de l'article 23b LPN et le grief que les recourants ont fait

valoir à cet égard doit par conséquent être écarté.

IV.- Les recourants

invoquent une violation du principe de la proportionnalité.

Selon la

jurisprudence, l'article 24 sexies al.5 Cst.se prononce déjà sur la pesée des

intérêts et le principe de la proportionnalité pour interdire l'aménagement de

constructions, respectivement des modifications de terrain, dans les sites

marécageux d'importance nationale (ATF 117 Ib 243; ATF 123 II 248). Dès le

moment où, comme on l'a vu ci-dessus, l'appartenance du secteur litigieux au

site marécageux d'importance nationale n'est pas contestable au regard de

l'article 23b LPN, il n'y a par conséquent pas lieu en principe d'examiner si

la mesure de protection contestée respecte le principe de la proportionnalité.

Dans l'hypothèse où

l'on devrait considérer malgré tout que ce principe est applicable dans le cas

d'espèce, il convient de rappeler que, en relation avec la garantie

constitutionnelle de la propriété, le principe de la proportionnalité implique

que l'intérêt public pris en considération pour justifier une restriction au

droit de propriété soit suffisamment important pour primer l'intérêt privé des

propriétaires et que la restriction du droit de propriété n'aille pas au-delà

de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé par le

législateur (RDAF 92, p. 81 et références citées) .

L'examen du principe

de la proportionnalité implique tout d'abord de vérifier si les restrictions de

leur droit de propriété contestées par les recourants sont nécessaires pour

atteindre le but d'intérêt public visé par le législateur.

S'agissant du secteur

litigieux, on a vu que ce dernier répond aux critères du droit fédéral relatif

à la notion de site marécageux d'importance nationale. L'inclusion du secteur

litigieux dans un périmètre protégé inconstructible est par conséquent

nécessaire pour atteindre les buts constitutionnels de protection. On relèvera

à cet égard que, dans les sites marécageux d'importance nationale, de nouvelles

constructions ne sont admissibles que si elles servent au maintien d'habitats

typiques (art. 5, al. 2, lit. d OSM) . Selon les commentateurs, cette faculté

de déroger au principe de la non-constructibilité ne concernerait que

l'hypothèse dans laquelle les constructions envisagées permettent d'occuper des

espaces restés libres dans des hameaux (arrêt du Tribunal administratif du 10

décembre 1998 relatif au site marécageux de Noville; AC 98/0063 et références

citées). Or, dans le cas d'espèce, on ne se trouve manifestement pas dans cette

hypothèse.

L'examen du principe de la

proportionnalité implique également de vérifier s'il existe un rapport

raisonnable entre la restriction de propriété qu'implique la mesure contestée

et le résultat recherché (ATF 111 la 27, 110 la 33) . Ceci implique d'effectuer

une pesée entre l'intérêt public visé et l'atteinte portée par la mesure

contestée aux intérêts privés des recourants.

Le Tribunal fédéral a

déjà eu l'occasion de se prononcer à plusieurs reprises sur la pesée des intérêts

publics et privés en cas de mesures restreignant la garantie de la propriété,

notamment en relation avec des mesures destinées à conserver des bâtiments ou

des sites dignes d'intérêt. Dans une jurisprudence constante, il a affirmé que

des arguments d'ordre économique et des intérêts purement financiers du

propriétaire à une utilisation aussi lucrative que possible de son bien-fonds

ne pouvaient l'emporter sur l'intérêt public à une restriction à la propriété

(ZBL 1982 p. 180; ATF 105 la 236; 104 la 123; ATF la 433) . Le Tribunal fédéral

justifie notamment cette jurisprudence par le fait qu'une juste indemnité est

due en cas d'expropriation (RDAF 1992 p. 281).

Dans le cas d'espèce,

on constate que les recourants contestent les mesures de protection prévues sur

leur parcelle en invoquant exclusivement l'atteinte portée à la valeur

économique de leur bien-fonds. Au regard de la jurisprudence mentionnée

ci-dessus, cet élément doit s'effacer devant l'intérêt public visant à protéger

un secteur répondant aux critères posés par la législation fédérale en matière

de sites marécageux d'importance nationale.

Le grief des

recourants relatif à une violation du principe de la proportionnalité doit par

conséquent également être écarté.

v.- Il résulte des considérants

que le recours doit être rejeté.

Les frais de

l'instruction, ainsi que l'émolument, doivent être mis à la charge des

recourants déboutés, par fr. 800.--, ce montant étant compensé par l'avance

effectuée en procédure.

Dispositif

Par ces motifs,

le chef du Département des institutions et des relations extérieures

d é c i d e:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais d'instruction ainsi qu'un

émolument, arrêtés globalement à fr. 800.-- (huit cents francs) sont mis à la

charge des recourants.

III. La présente décision sera notifiée par les soins du

Service de justice et législation :

- aux recourants Sylvie Golay et Daniel Cabras, par l'intermédiaire

de leur conseil, Me Marc-Antoine Aubert, Rue Marteray 5, case postale 2703,

lO02 Lausanne, sous pli recommandé;

- au Département des Infrastructures;

- au Département de la sécurité et de l'environnement;

- à la Municipalité de la commune du Chenit.

Lausanne,

le 2 décembre 1999 Claude

Ruey

conseiller

d'Etat

B. Par acte du 1er décembre

1999, les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant à sa

réforme en ce sens que la partie constructible de la parcelle 1193 ne fait pas

partie du site marécageux et qu'elle est exclue de la zone protégée et du

périmètre du plan d'affectation cantonal. Par décision du juge instructeur, ils

ont obtenu l'assistance judiciaire consistant en la dispense d'avance de frais

et en l'assistance d'un avocat en la personne de leur conseil.

Par lettre du 18

janvier 1000, la Municipalité du Chenit a déclaré adhérer à la position des

recourants. Elle expose notamment que la parcelle litigieuse est une des

dernières parcelles constructibles attractives que la commune possède encore

sur son territoire.

Par lettre du 21

janvier 2000, la Conservation de la nature a conclu au rejet du recours.

Le Service de

l'aménagement du territoire en a fait de même, par lettre du 3 mars 2000.

C. Le Tribunal, qui y était

saisi de deux autres recours concernant le plan d'affectation cantonal

litigieux (AC 99/225, WWF Vaud et AC 99/232, Samuel Magnin Bois

SA), a tenu audience au Sentier le 27 septembre 2000. Le

Service de justice, de l'intérieur et des cultes, qui était chargé de

l'instruction de la cause (article 5 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la

procédure de recours devant les autorités administratives inférieures) et de la

rédaction de la décision du Département intimé, a été, à sa requête, dispensé

de comparaître.

Ont participé à

l'audience concernant la présente cause les recourants assistés de leur

conseil, le Service que l'aménagement du territoire représenté par Patrick

Soguel assisté de l'avocat Jacques Meylan, la Conservation de la nature en la

personne de Philippe Gmür, conservateur, ainsi que la Commune du Chenit,

représentée de par son syndic Janine Thalmann accompagnée du secrétaire

communal Pierre-André Reymond.

Le tribunal a procédé

à une inspection locale en présence des mêmes participants.

La rédaction du

présent arrêt a été approuvée par voie de circulation.

1. a) La protection des

biotopes est régie par la loi fédérale sur protection de la nature et du

paysage (LPN) aux art. 18a à 18d LPN, qui prévoient notamment ce qui suit:

Art. 18a - Biotopes d'importance nationale

1 Le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne les

biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et

précise les buts visés par la protection.

2 Les cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes

d'importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et

veillent à leur exécution.

3 Le Conseil fédéral peut, après avoir pris l'avis des cantons, fixer des

délais pour la mise en place des mesures de protection. Si, malgré les

avertissements, un canton ne prescrit pas à temps les mesures de protection, le

Département fédéral de l'intérieur peut prendre à sa place les mesures

nécessaires et mettre à sa charge une part équitable des frais correspondants.

Art. 18b - Biotopes d’importance régionale et

locale et compensation écologique

1 Les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes

d'importance régionale et locale.

2 Dans les régions où l'exploitation du sol est intensive à l'intérieur

et à l'extérieur des localités, les cantons veillent à une compensation

éco-logique sous forme de bosquets champêtres, de haies, de rives boisées ou de

tout autre type de végétation naturelle adaptée à la station. Ce faisant, ils

tiennent compte des besoins de l'agriculture.

Art. 18c - Situation des propriétaires fonciers et

des exploitants

1 La protection des biotopes et leur entretien seront, si possible,

assurés sur la base d'accords conclus avec les propriétaires fonciers et les

exploitants et par l'adaptation des modes d'exploitation agricole et sylvicole.

2 Les propriétaires fonciers ou les exploitants qui, par souci de garantir

la protection visée, limitent leur exploitation actuelle ou assurent une

prestation sans avantage lucratif correspondant, ont droit à une juste

indemnité.

3 Si, contrairement à ce qui serait indispensable à la réalisation des

buts visés par la protection, un propriétaire néglige d'exploiter son

bien-fonds, il doit en tolérer l'exploitation par des tiers ordonnée par les

autorités.

4 Pour autant que les buts visés par la protection exigent l'acquisition

de terres, les cantons ont la compétence de recourir à l'expropriation. Dans

leurs dispositions d'exécution, ils peuvent déclarer applicable la loi fédérale

sur l'expropriation 51 , la décision sur les oppositions restées en litige

revenant au gouvernement cantonal. La loi fédérale sur l'expropriation est

applicable lorsque l'objet à placer sous protection s'étend sur le territoire

de plusieurs cantons.

Ces dispositions font

partie d'un ensemble de règles nouvelles proposées par le Conseil fédéral à

titre de contre-projet indirect à l'initiative dite de Rothenturm: il

s'agissait de protéger les marais mais également les autres catégories de

biotopes également menacées, tandis que l'initiative, allant au-delà de la

protection des biotopes, ne cherchait pas seulement à protéger les marais mais

des sites marécageux entiers (FF 1985 II 1450 s. et 1470). Le Conseil fédéral

observait à cet égard que l'initiative, en tant qu'elle visait la protection

des sites marécageux, concernait également la protection du paysages au sens

large, qui comprend également des éléments qui ont été façonnés exclusivement

par l'homme (FF 1985 II 1463).

Amendé par les

Chambres (le Conseil fédéral est chargé de désigner directement les biotopes

d'importance nationale alors que le projet prévoyait d'utiliser l'instrument de

planification qu'est le plan sectoriel, BOCE 1986 p. 351 in fine), le

contre-projet indirect a été adopté le 19 juin 1987 par les chambres sous la

forme d'une loi fédérale, modifiant la LPN, qui est entrée en vigueur le 1er

février 1988.

b) L'initiative dite de

Rothenturm a néanmoins été adoptée par le peuple le 6 décembre 1987.

L'art. 78 al. 5 de la nouvelle

Constitution fédérale du 18 avril 1999, en vigueur depuis le 1er janvier 2000,

prévoit ce qui suit:

Les marais et les sites marécageux d’une beauté

particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit

d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain. Font exception les

installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de

leur exploitation à des fins agricoles.

Cette disposition

reprend l'essentiel de l'art. 24sexies al. 5 introduit dans l'ancienne

Constitution fédérale lors de la votation populaire du 7 décembre 1987. La

disposition transitoire de l'art. 24sexies al. 5 de l'ancienne constitution,

non reprise dans la constitution du 18 avril 1999, fait partie des dispositions

reléguées au niveau légal.

c) L'adoption de

l'initiative de Rothenturm a déterminé l'adoption du chapitre 3a de la LPN, qui

prévoit ce qui suit:

Chapitre 3a: Marais et

sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale

Art. 23a -

Protection des marais

Les art. 18a, 18c et 18d s’appliquent à la

protection des marais d’une beauté particulière et d’importance nationale.

Art. 23b - Définition

et délimitation des sites marécageux

1 Par site marécageux, on entend

un paysage proche de l’état naturel, caractérisé par la présence de marais. Une

étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais

au reste du site.

2 Un site marécageux est d’une

beauté particulière et d’importance nationale lorsqu’il:

a. Est unique en son genre ou

b. Fait partie des sites marécageux

les plus remarquables, dans un groupe de sites comparables.

3 Le Conseil fédéral désigne les

sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale et en

détermine la situation en tenant compte de l’utilisation du sol et des

constructions existantes. Ce faisant, il travaille en étroite collaboration

avec les cantons qui, pour leur part, prennent l’avis des propriétaires fonciers

concernés.

4 La Confédération finance

l’inventaire des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance

nationale.

Art. 23c - Protection

des sites marécageux

1 La protection a pour but général de sauvegarder

les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur

beauté particulière et leur importance nationale. Le Conseil fédéral fixe des

buts de protection adaptés aux particularités des sites marécageux.

2 Les cantons veillent à la concrétisation et à la

mise en oeuvre des buts de la protection. Ils prennent à temps les mesures de

protection et d’entretien qui s’imposent. Les art. 18a, al. 3, et 18c sont

applicables par analogie.

3 La Confédération participe au financement des

mesures de protection et d’entretien par une indemnité couvrant de 60 à 90 pour

cent des frais. Pour le calcul de l’indemnité, elle tient compte de la capacité

financière des cantons et de la charge globale que leur occasionne la

protection des sites marécageux et des biotopes.

Art. 23d - Aménagement

et exploitation des sites marécageux

1 L’aménagement et l’exploitation des sites

marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux

éléments caractéristiques des sites marécageux.

2 Sont en particulier admis à la condition prévue

à l’al. 1:

a. L’exploitation agricole et

sylvicole;

b. L’entretien et la rénovation de

bâtiments et d’installations réalisés légalement;

c. Les mesures visant à protéger

l’homme contre les catastrophes naturelles;

d. Les installations d’infrastructure

nécessaires à l’application des let. a à c ci-dessus.

2. Les recourants

reprochent à l'autorité intimée une violation des art. 23b et 23c LPN cités ci-dessus.

A leur avis, leur parcelle n'a pas les caractéristiques d'un site marécageux.

Ils contestent en somme que soient réalisées les conditions de l'art. 23b al. 1

LPN selon lequel on entend, par site marécageux, un paysage proche de

l’état naturel, caractérisé par la présence de marais, avec la précision qu'une

étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique doit unir le

marais au reste du site.

On peut toutefois se demander si l'argument

ne reviendrait pas à remettre en question la désignation en elle-même du site marécageux

de la Vallée de Joux, ce qui est exclu compte tenu de ce qu'elle résulte déjà de

l'annexe 2, ch. 21, de l'OSM promulguée par le Conseil fédéral. C'est en tout

cas à tort que les recourants tentent de tirer argument du fait qu'il y a déjà

suffisamment de surfaces agricoles qui isolent le marais de leur parcelle et que

celle-ci, en amont de le route cantonale qui constituerait une délimitation

adéquate de la zone à protéger, est en assez forte pente et n'abrite ni

végétation marécageuse, ni faune des marais. En effet, il résulte

des travaux préparatoires rappelés ci-dessus que les dispositions désormais en

vigueur ne tendent pas qu'à la protection des marais, mais aussi à protéger des

sites marécageux entiers. Qu'un site marécageux au sens de l'art. 23b al. 1 LPN

comporte une partie dépourvue de marais résulte à vrai dire plus clairement du

texte allemand de la deuxième phrase de cette disposition ("Ihr

moorfreier Teil steht zu den Mooren in enger ökologischer, visueller,

kultureller oder geschichtlicher Beziehung"; v. encore AC.1998.0067 du

10 décembre 1998, consid. 3c).

3. La question est plutôt de savoir si

la délimitation de détail du site est conforme à l'art. 23b al. 3 LPN, qui

prévoit que la situation du site marécageux se détermine

en tenant compte de l’utilisation du sol et des constructions existantes.

Dans sa jurisprudence,

le Tribunal fédéral, constatant que l'annexe 2 de l'OSM présente les objets protégés

sur un extrait de la carte au 1:25'000ème et que selon l'art. 3 OSM,

les cantons doivent fixer les limites précises des objets, a jugé que les

cantons ne doivent fondamentalement pas s'écarter des lignes fixées par le

Conseil fédéral, mais que puisque à l'échelle du 1:25'000ème , la

délimitation ne peut pas être réalisée avec une précision suffisante pour les

plans cadastraux, les cantons disposent à l'intérieur de cette imprécision

donnée d'un certain pouvoir d'appréciation dans la délimitation du périmètre au

niveau des parcelles (ATF 127 II 184 consid. 3 in fine). Même si le contrôle

judiciaire demeure possible en la matière en cas d'abus du pouvoir d'appréciation

de l'autorité, il appartient aux tribunaux de respecter la latitude de jugement

que le législateur a décidé de laisser à l'administration (même arrêt, consid.

5 a aa et dd, au sujet de la possibilité de s'écarter de la délimitation opérée

par le Conseil fédéral).

En l'espèce, les

recourants ne prétendent pas que la délimitation litigieuse s'écarterait de

celle qui apparaît sur la carte au 1:25'000ème annexée à l'OSM (no

21), qui figure au dossier sous la forme d'une simple photocopie, dans deux versions

légèrement différentes dont l'une a été désignée comme exacte à l'audience. Ils

s'en prennent à l'argument de la décision attaquée selon lequel on dispose,

depuis le secteur litigieux, d'une vue directe sur le lac de Joux et

l'importante zone marécageuse qui en borde l'extrémité. Pour eux, ce

raisonnement pourrait conduire à inclure dans le site toutes les crêtes du

Mont-Tendre et du Risoux: c'est pour eux une interprétation abusive de l'art.

24 sexies al. 5 aCst que de vouloir englober toutes les parcelles qui n'ont pas

encore été construites: la décision attaquée confondrait la problématique de la

protection des marais avec l'aménagement du territoire et la protection des

paysages. De son côté, dans sa réponse au recours, le Service de l'aménagement du

territoire ironise sur ce moyen des recourants en relevant que jamais personne

n'a songé à classer les crêtes du Mont-Tendre et du Risoux en zone

constructibles.

Comme on l'a vu plus haut,

c'est à tort que les recourants contestent l'objectif de protection du paysage

poursuivi par le plan litigieux. On est bel et bien, s'agissant d'un objet

porté à l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et

d'importance nationale, en présence d'un dispositif normatif qui tend à la

protection du paysage et non seulement du marais.

Le recours ne pourrait

donc être admis que s'il s'avérait que l'autorité intimée a abusé de son

pouvoir d'appréciation en incluant la parcelle litigieuse dans la "zone

agricole protégée I" soumise à l'art. 14 du règlement du PAC 293 qui

prévoit que cette zone, qui ne comporte pas de marais, est exploitée par

l'agriculture et qu'elle est soumise aux mesures générales de sauvegarde du

paysage des art. 8 (protection des cours d'eau, prés maigres, cordons boisés

etc.) et 9 (protection du paysage), à l'exclusion de l'art. 7 (qui règle la

protection des marais proprement dits).

Dans l'inventaire fédéral

des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, dont

la Vallée de Joux est l'objet n° 21, la délimitation du secteur du Sentier, à

l'endroit de la parcelle des recourants, est justifiée de la manière suivante

(p. 10):

"La limite passant au sommet du versant

entre La Molerie et Sur le crêt, se justifie par la forte influence paysagère

du bas marais central. La limite emprunte un bord de terrasse au sommet du

versant raide et en partie boisé, qui constitue localement une barrière

visuelle. Une petite route puis une épaule qui descend depuis Sur le Crêt

forment la limite en direction de L'Orient, en marquant également une barrière

visuelle locale."

La décision attaquée

se réfère pour sa part au rapport du groupe de travail chargé de se prononcer

sur la délimitation définitive du site marécageux (qui faisait état de

divergences de vue entre les différents participants) et se fonde sur les

constatations effectuées sur place. Elle considère que la délimitation

consistant à suivre les façades pignons des bâtiments existants correspond à la

logique suivie ailleurs et que ces façades constituent un élément caractéristique.

Les recourants ne démontrent pas qu'il y ait là un abus du pouvoir

d'appréciation. Sur place, le tribunal a pu à son tour constater que pour

l'usager qui suit la route longeant le lac et parvient à proximité de l'endroit

litigieux, la vue sur le site marécageux situé dans la prolongation du lac est

marquée par la présence d'une épaule du terrain dont la face visible n'est pas

construite tandis que les constructions existantes sont visible au sommet de

cette épaule. Il n'y a pas abus du pouvoir d'appréciation à juger que le

paysage offert par le site marécageux sera préservé par la mesure consistant à

empêcher la construction d'un villa sur la pente qui s'offre à la vue et

redescend en direction de l'observateur.

4. Pour le surplus, c'est

en vain que les recourants font valoir que le PAC litigieux ne définit pas de zones-tampon

et que leur parcelle ne correspond pas à la définition de telles zones

(hydrique, trophique ou biologique). En effet, les zones-tampon relèvent de la

protection du marais lui-même (elles sont régies par l'art. 3 al. 1 de

l'ordonnance sur les hauts-marais du 21 janvier 1991 et par l'art. 3 al. 1 de

l'ordonnance sur les bas-marais du 7 septembre 1994) mais elles sont sans

pertinence pour la délimitation paysagère du site marécageux. Ces zones-tampon

peuvent d'ailleurs même se trouver en dehors du site marécageux (ATF

127 II 184 consid. 5 d).

5. Vu ce qui précède, le

recours est rejeté. Un émolument, que le tribunal décide d'arrêter à un montant

modeste compte tenu de la situation des recourants, sera mis à la charge de ces

derniers. Il y a lieu en outre de fixer l'indemnité d'office de leur avocat, en

précisant qu'elle pourra être recouvrée par l'Etat si les recourants

redeviennent solvables dans les cinq ans (art. 18 LAJ, art. 40 al. 3 LJPA; v.

p. ex. FO.1999.0007).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

2 décembre 1999 du Chef du Département des institutions et des relations

extérieures est maintenue.

III. Un émolument

de 500 francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV. Une indemnité

de 3'500 francs, débours et TVA compris, sera versée à l'avocat Marc-Antoine

Aubert par la caisse du tribunal.

V. Ce montant est

mis à la charge des recourants Sylvie Golay et Daniel Cabras, solidairement

entre eux, à titre de frais d'instruction du recours, et pourra être recouvré

aux conditions de l'art. 18 LAJ.

Lausanne, le 3 décembre 2004

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)