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Décision

AC.1999.0225

TA - AC.1999.0225 - 2005-01-24 - WWF Vaud/Département des infrastructures, Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité du Chenit, OFFICE FEDERAL DE L'ENVIRONNEMENT, DES FOR

24 janvier 2005Français41 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le Chef du Département

des institutions et des relations extérieures (ci-dessous: le département

intimé) a rendu le 2 décembre 1999 la décision suivante:

1.- Accepté en votation populaire le 7 décembre

1987, l'article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (Cst.) stipule

que:

"Les marais et

les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt

national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit

d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le

terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations

servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de

l'exploitation à des fins agricoles".

Disposition transitoire :

"Il y aura lieu

de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine

tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque que ces ouvrages ou ces

modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises

après le 1er juin 1983 (...). L'état initial sera rétabli".

Après l'entrée en vigueur de l'article

24sexies, alinéa 5 Cst., la Confédération a procédé à un inventaire des sites

marécageux répondant à la définition constitutionnelle. Ces sites sont énumérés

à l'annexe l de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection des sites

marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale du 1er mai 1996

entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (Ordonnance sur les sites marécageux

(OSM), RS 451.35) .

2.- Parmi les sites répertoriés se trouve le

site marécageux n° 21 "Vallée de Joux" (ci-après le site de la Vallée

de Joux), sis sur le territoire des communes du Chenit et de L'Abbaye. La

description de ce site, qui figure à l'annexe II de l'OSM, est la suivante:

"Le site

marécageux occupe tout le fond de la Vallée de Joux entre la frontière française

et le lac du même nom. Il constitue une unité paysagère remarquable, définie

par un synclinal, dont la structure longitudinale détermine la vallée. L'Orbe

représente un fil conducteur dans le paysage: bordée par les forêts des

versants, le bâti ancien et les routes. Le site est interrompu à deux reprises

dans son extension naturelle par le développement transversal des localités. Le

paysage se signale aussi par son étendue et son ouverture, en particulier dans

les secteurs du Bas du Chenit et de la Sagne du Campe.

Le site présente une

densité de marais très élevée. Un tiers environ de sa surface est couvert par

des biotopes marécageux d'importance nationale, très étendus et d'une diversité

unique. En effet, tous les éléments de haut-marais et tous les types de

bas-marais s'y rencontrent. Cet ensemble naturel sans équivalent dans la chaîne

jurassienne comprend une zone alluviale d'importance nationale, le cours

naturel de l'Orbe avec ses méandres et son embouchure naturelle dans le Lac de

Joux, la rive marécageuse de ce dernier ainsi que des éléments

géomorphologiques étroitement liés aux biotopes (moraines déposées par les

glaciers jurassiens à la fin de la dernière glaciation). Les pâturages maigres,

les marais de source, les lisières buissonnantes thermophiles, la forêt sur

tourbe du Carre, le marais de la Combe des Mines à mi-versant; plusieurs

ruisseaux dont le cours naturel du Biblanc et ses cordons boisés riverains,

contribuent à la qualité du site. Le site marécageux est un ensemble d'une

importance inestimable pour la faune liée aux milieux humides en particulier

pour nombre d'insectes, oiseaux et reptiles.

Les marques de la

présence ancienne de l'homme se lisent distinctement dans le paysage. Ce sont

les chalets d'alpage de la partie supérieure du site, installés au pied des

versants et surélevés par rapport aux zones marécageuses ou inondables, les

hameaux ou villages-rues typiques disposés de la même manière, mais aussi

l'exploitation agricole adaptée à la zonation des sols, les pâturages boisés et

les prairies marécageuses, les murs en pierre, les canaux des anciennes

scieries ou moulins, ainsi que les restes de tourbières autrefois exploitées au

Planoz ou au Campe (murs de tourbe, landes à bouleaux, étang)".

3.- Afin d'assurer une protection provisoire du

site marécageux conformément à l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., le

Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après

le département) a mis à l'enquête publique du 15 novembre au 16 décembre 1991

une zone réservée, conformément à l'article 27 de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire (LAT) et à l'article 46 de la loi cantonale sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Le périmètre de la

zone réservée mise à l'enquête correspondait à celui du site marécageux

d'importance nationale provisoire tel qu'il résultait des études effectuées à

l'époque par la Confédération en vue d'établir l'inventaire fédéral des sites

marécageux d'importance nationale.

La mise à l'enquête de la zone réservée a suscité

de nombreuses oppositions. Le département a par conséquent créé un groupe de

travail avec notamment le mandat de reconsidérer le périmètre de la zone

réservée et de rapporter au conseil d'Etat en vue de la prise de position de ce

dernier dans le cadre de la procédure fédérale de consultation relative au

projet d'ordonnance sur la protection des sites marécageux d'une beauté

particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur les sites marécageux)

ainsi qu'en ce qui concerne l'inventaire accompagnant cette ordonnance,

inventaire comprenant notamment la délimitation fédérale du périmètre du site

marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux. Ce groupe de travail

comprenait notamment des municipaux des communes territoriales concernées, des représentants

de l' Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP! ainsi

que des représentants des services de l'Etat.

4.- Le conseil d'Etat a pris acte du rapport du

groupe de travail au mois de décembre 1992.

Des modifications du plan instaurant une zone

réservée, tenant compte des corrections apportées par le groupe de travail, ont

été mises à l'enquête publique du 21 mai au 23 juin 1993.

5.- Le Conseil d'Etat a adopté la zone réservée

du site marécageux de la Vallée de Joux le 6 décembre 1995.

6.- Au printemps 1993, un nouveau groupe de

travail a été mis sur pied afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal (PAC)

destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures

définitives de protection du site marécageux. Ce groupe de travail comprenait

des représentants des communes, du service de l'aménagement du territoire (SAT)

et de la Conservation de la nature.

Le plan d'affectation cantonal 293 "site

marécageux de la Vallée de Joux" (ci-après: le PAC 293) a été soumis à la

consultation des services et des deux communes en juillet et en août 1997. Par

la suite, des négociations ont eu lieu avec les communes concernées et quelques

services qui ont abouti à des compléments du plan et son règlement.

Le PAC 293 a été mis à l'enquête publique du 4

novembre au 4 décembre 1997. Une information publique a eu lieu le 4 novembre

1997 au Sentier.

Au terme de l'article premier de son règlement,

le PAC :

"Regroupe, coordonne et met en application les mesures concernant

le "site marécageux" situé sur les communes du Chenit et de L'Abbaye.

Il répond en particulier à l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution

fédérale (initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :

a) Assurer

la sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques;

b) Réparer

les atteintes au site selon listes et cartes annexées au présent règlement;

c) Permettre et garantir les activités

humaines compatibles avec les mesures de protection" .

7.- Le WWF Vaud, section du WWF Suisse (ci après:

la recourante), a fait opposition lors de la mise à l'enquête publique du PAC

293 en date du 4 décembre 1997.

Cette opposition a été écartée par décision du

chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du

15 avril 1998.

La recourante s'est pourvu contre cette

décision auprès du Département de la justice, de la police et des affaires

militaires en date du 11 mai 1998. Le SAT a déposé sa réponse au recours le 23

juillet 1998. La Conservation de la nature et le Service de l'agriculture ont

déposé des observations en date des 9 juillet et 28 septembre 1998. La

recourante a déposé un mémoire complémentaire le 27 octobre 1998. La

Conservation de la nature a déposé des observations complémentaires le 14

décembre 1998.

Une délégation du Département des institutions

et des relations extérieures (département qui a succédé au Département de la

justice, de la police et des affaires militaires après la réorganisation de

l'administration cantonale intervenue au printemps 1998) a procédé à une

inspection locale le 20 mai 1999. A cette occasion, des représentants du

recourant et du SAT, ainsi que le Conservateur cantonal de la nature ont été

entendus dans leurs explications.

Le recourant a encore déposé un mémoire

complémentaire le 9 juillet 1999 dans lequel il a notamment précisé ses

conclusions à la suite des explications et éclaircissements fournis par les

services de l'Etat lors de l'inspection locale.

CONSIDERANT

Considérants

I.- Le recours est intervenu dans les formes et

délai prescrits par l'article 73 LATC.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un

plan d'affectation spécial qui règle, comme en l'espèce, la protection de

marais et d'un site marécageux d'une beauté particulière et d'importance

nationale doit être assimilé matériellement à une décision, au sens de

l'article 5 PA, fondée sur le droit fédéral de la protection de la nature et du

paysage, contre laquelle est ouverte la voie du recours de droit administratif

au Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997, Ligue

neuchâteloise pour la protection de la nature, Ligue suisse pour la protection

de la nature et Fondation World Wildlife Found for Nature contre décision du 18

décembre 1996 du Conseil d'Etat de Neuchâtel) . Lorsque la voie du recours de

droit administratif au Tribunal fédéral est ouverte contre une décision

relative à un plan d'affectation, les organisations d'importance nationale sont

habilitées à se plaindre d'une violation des prescriptions fédérales sur la

protection de la nature, du paysage et de l'environnement (art. 103, let. c OJ

en relation avec les art. 2 et 12, al. 1 LPN; arrêt du Tribunal fédéral précité

du 20 octobre 1997, p. 6). Aux termes de l'article 12, alinéa 3, lettre a LPN,

ces organisations sont également habilitées à faire usage des voies de droit au

niveau cantonal.

La Fondation WWF Suisse est une organisation

d'importance nationale (cf. annexe à l'ordonnance du Conseil fédéral relative à

la désignation des organisations de protection de l'environnement du 27 juin

1990, RF 814.076) . Elle a dès lors qualité pour former un recours de droit

administratif et sa section cantonale, le WWF Vaud doit être admise à recourir

devant les autorités de recours cantonales (RDAF 1997, p. 148) .

II.- La recourante critique l'article 7 du règlement

du PAC 293 dans la mesure où ce dernier autorise l'entretien des fossés et

drainages existants dans les secteurs affectés en zone agricole protégée II

(ZAP II) et en zone naturelle protégée lorsque ces derniers ne provoquent pas

l'assèchement des marais. Elle fait valoir à cet égard que, en pratique, la

preuve du non-assèchement d'un marais et la relation entre l'entretien des

drainages et de l'assèchement éventuel d'un marais sont impossibles à apporter.

Elle demande par conséquent l'interdiction de l'entretien des drainages en ZAP

II et dans la zone naturelle protégée, à l'exception des marais peu sensibles

de type Calthion. Enfin, elle demande que le règlement rappelle expressément

l'obligation de requérir une autorisation pour entretenir un fossé ou un

drainage existant.

a) Il résulte des articles 5, lit. k de

l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur les bas-marais (OBM) et

5, lit. h de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 sur les

hauts-marais (OHM) que les fossés de drainage peuvent être entretenus aussi

longtemps qu'ils le sont correctement et avec ménagement et pour autant qu'ils

soient compatibles avec le but visé par la protection.

Dans leurs déterminations déposées dans le

cadre de la procédure, les services spécialisés de l'Etat, soit le SAT et la

Conservation de la nature, relèvent que ces deux dispositions doivent être

appliquées par analogie aux conduits de drainage dont les effets sur les marais

sont identiques. Cette analogie n'est apparemment pas contestée par la

recourante.

S'agissant de la relation entre les drainages

et l'assèchement des marais, la Conservation de la nature conteste

l'affirmation de la recourante selon laquelle il ne serait pas possible de

démontrer concrètement ce type de relations. Dans ses déterminations, la

Conservation de la nature constate à cet égard que la possibilité d'assurer

l'entretien des drainages en conformité avec les buts visés par la protection

des marais est démontrée par l'existence des articles 5 lit. h OSM et 5 lit. k

OBM mentionnés ci-dessus (cf. déterminations du Conservateur de la nature du 9

juillet 1998 p.1). Dans leurs déterminations, les deux services spécialisés

relèvent également qu'il existe un plan des drainages existants. Ils en

déduisent que, contrairement à ce qu'affirme la recourante, il sera aisé de

démontrer si un drainage existait ou pas au le' janvier 1983 et de vérifier

ainsi le respect de la disposition transitoire de l'article 24sexies, alinéa 5

de la Constitution fédérale.

b) Pour l'essentiel, l'article 7 du règlement

du PAC 293 reprend les principes posés aux articles 5 lit. h OHM et 5 lit. k

OBM. Dans le cas d'espèce, le litige entre les services spécialisés de l'Etat

et la recourante porte sur le point de savoir dans quelle mesure cette disposition

peut être concrètement mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne la preuve

de la relation entre les drainages et l'assèchement des marais.

Comme le Tribunal fédéral l'a relevé dans sa

jurisprudence relative à la procédure d'étude d'impact sur l'environnement,

l'appréciation que livrent les services spécialisés en protection de

l'environnement a la valeur d'une expertise officielle. Bien que l'autorité

compétente ait le pouvoir d'apprécier les preuves, elle ne pourra s'écarter de

l'avis d'un service spécialisé que pour des motifs convaincants; cela également

pour les constatations de faits qui le fonde (Théo Loretan, Klaus Vallender,

Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l'environnement.

Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP no spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudence

citée).

Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée

n'avait pas de motif prépondérant, au sens de la doctrine et de la

jurisprudence susmentionnées, de s'écarter des avis des services cantonaux

spécialisés relatifs à la mise en oeuvre de l'article 7 du règlement du PAC. On

rappellera à cet égard que, notamment selon l'avis donné par la Protection de

la nature, l'entretien des drainages existants avant le 1er juin 1983 peut

s'effectuer sans mettre en péril les buts de protection fixés par la

législation fédérale sur la protection des marais et des sites marécageux

d'importance nationale.

S'agissant de la requête de la recourante

visant à ce que le règlement du PAC mentionne expressément l'obligation de

requérir une autorisation pour procéder à l'entretien de drainages, il y a lieu

de constater que cette obligation résulte de la législation fédérale existante

et notamment de l'article 8, alinéa 3, lit. k de la loi fédérale du 21 juin

1991.

sur la pêche. Il serait par conséquent superfétatoire que le règlement du

PAC reprenne cette exigence.

Enfin, on relèvera qu'il n' y a pas lieu de

donner suite à la requête de la recourante visant à ce que soit établie une

carte des drainages mentionnant ceux qui sont susceptibles de porter atteinte

aux marais. En effet, il appartient à l'autorité compétente en matière

d'autorisation d'entretien d'effectuer les vérifications nécessaires pour

permettre une application correcte de l'article 7 du règlement du PAC, sans

qu'il soit nécessaire de fixer à ce stade sur quels types de documents cette

autorité doit se fonder et quelles investigations elle doit effectuer avant de

se prononcer.

Vu ce qui précède, les différents moyens

soulevés par la recourante en relation avec la réglementation du PAC 293 en matière

de drainages doivent être écartés.

III.- La recourante conteste que les mesures de

protection des rives de l'Orbe prévues par l'article 15, alinéa 3 du règlement

du PAC, soit l'instauration d'une friche herbeuse de 5 mètres et l'interdiction

de la fumure à moins de 20 mètres des rives, s'appliquent exclusivement en ZAP

II. Elle estime que ces mesures devraient également s'appliquer en zone

agricole protégée l (ZAPI), soit dans les secteurs du site marécageux

d'importance nationale affectés en zone agricole qui ne contiennent pas de

biotopes marécageux.

Selon les explications données par le

Conservateur de la nature lors de l'inspection locale, les mesures de

protection des rives de l'Orbe ne visent pas la protection des biotopes

marécageux proprement dits. Ces mesures visent en effet, d'une part, la

protection du cours d'eau en tant qu'élément naturel de valeur compris dans le

site marécageux d'importance nationale et, d'autre part, la protection de

certains secteurs importants pour des espèces végétales et animales figurant

sur la liste rouge. Ces mesures visent par conséquent à mettre en application

les buts de protection mentionnés à l'article 4, lit. b et c OSM.

Etant donné que les mesures de protection de

l'Orbe prévues par l'article 15 alinéa 3 du règlement du PAC ne visent pas la

protection des biotopes marécageux proprement dits, on peut effectivement se

demander pour quels motifs ces mesures sont limitées aux secteurs affectés en

ZAP II et ne sont pas étendues aux secteurs affectés en ZAP I. A priori, les

buts spécifiques de protection visés par ces mesures, soit la protection du

cours d'eau et d'espèces animales et végétales figurant sur la liste rouge,

concernent en effet également les secteurs du site marécageux d'importance

nationale affectés en ZAP I.

Vu ce qui précède, il y a lieu d'annuler la

décision attaquée sur ce point et de retourner le dossier au Département des

infrastructures afin que ce dernier rende une nouvelle décision. Dans le cadre

de cette dernière, le département devra expliquer de manière circonstanciée :

- quels sont exactement les buts de protection

visés par l'instauration des mesures prévues à l'article 15, alinéa 3 du

règlement;

- quelle est l'étendue géographique de ces

mesures et les raisons précises pour lesquelles elles sont limitées à ce

périmètre.

IV.- Parmi les données de base du PAC 293

énumérées à l'article 3 du règlement figure un catalogue des atteintes

comprenant des propositions de mesures pour y remédier. La recourante demande

que ces mesures soient plus contraignantes et que l'article 13 du règlement

soit modifié en conséquence.

Il résulte de l'article 13 du règlement du PAC

relatif au catalogue des atteintes que les atteintes identifiées dans le site

doivent être réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion se

présente. Cette disposition correspond exactement au texte de l'article 8 OSM.,

L'autorité intimée ayant simplement repris une

disposition de l'OSM pour le faire figurer dans le règlement, on ne voit pas

comment l'autorité de céans pourrait en remettre en cause le contenu. Au

surplus, on relèvera que le PAC 293 est

un plan d'affectation au sens des articles 43

et suivants LATC. Aux termes de l'article 43, alinéa 1 LATC: "Les plans

d'affectation règlent l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les

conditions de construction dans les diverses zones qu'ils délimitent. Ils sont

élaborés sur la base des plans directeurs". Cette définition montre qu'un

plan d'affectation n'est pas l'instrument adéquat pour ordonner des mesures positives,

telles que des mesures concrètes de réparation des atteintes portées à des

objets protégés par la législation fédérale sur les marécages et sur les sites

marécageux. Pour cette raison également, les conclusions de la recourante

visant à ce qu'un caractère contraignant soit donné aux propositions de mesures

contenues dans le catalogue des atteintes au sens de l'article 3 du règlement

doivent par conséquent être écartées.

V.- Il résulte des considérants que le recours

doit être partiellement admis et le dossier retourné au département des

infrastructures pour nouvelle décision au sens des considérants.

Au regard du sort du recours, les frais doivent

être mis partiellement à la charge de la recourante, par fr. 400.--, montant

compensé par l'avance de frais effectuée en procédure, le solde de fr. 400.--

étant restitué à la recourante.

Par

ces motifs,

le chef du Département des institutions et des relations extérieures

d é c i d e:

I. Le recours est partiellement admis au sens

des considérants.

II. La décision attaquée est annulée et le

dossier est retourné au département des infrastructures pour nouvelle décision.

III. Un montant de fr. 400.-- (quatre cents

francs) couvrant partiellement l'émolument et les frais de l'instruction est

mis à la charge de la recourante.

IV. La présente décision sera notifiée par les

soins du Service de justice et législation : (...)

B. Compte tenu des

modifications intervenues à ses art. 9 et 16, apparemment lors de l'approbation

par le Chef du Département, le règlement du PAC 293 a la teneur suivante:

I DISPOSITIONS GENERALES

Art. 1 - Buts

le PAC regroupe,

coordonne et met en application les mesures concernant le "site

marécageux" situé sur les Communes du Chenit et de l'Abbaye. Il répond en

particulier à l'article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale

(Initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :

a) Assurer la

sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques

b) Réparer les

atteintes au site selon liste et carte annexées au présent règlement.

c) Permettre et garantir les activités humaines

compatibles avec les mesures de protection.

Art. 2 - Périmètre

Le PAC s'étend sur les Communes du Chenit et de

L'Abbaye; il est délimité par le traitillé indiqué sur le plan.

Art. 3 - Données de base

Le plan d'affectation cantonal est basé sur

l'inventaire des marais, le plan du paysage, le recensement des constructions,

le catalogue des projets et le catalogue des atteintes. Ces données de base

seront tenues à jour. Elles sont annexées au PAC à titre indicatif. Elles

devront obligatoirement être prises en compte dans la gestion du site

marécageux.

a) Inventaire des

marais

Les marais et les

zones-tampons protégés selon article 24 sexies de la Constitution fédérale,

sont inventoriés à l'échelle du 1:5'000.

b Plan du paysage

Ce document décrit

les caractéristiques essentielles du paysage, cartographiées à l'échelle du

1:5'000.

c) Recensement des

constructions existantes

Le recensement

répertorie les bâtiments et les objets existants sous forme de fiches et de

documents photographiques et de plans à l'échelle du 1:5'000.

d) Catalogue des

projets

Ce document

répertorie les projets publics et privés notamment ceux qui sont inscrits dans

un programme de développement régional ou dans un plan directeur, cartographiés

à l'échelle du 1:25'000.

e) Catalogue des

atteintes

Ce document répertorie les atteintes et propose les mesures pour y

remédier, à l' échelle 1 : 25'000.

Art. 4 - Le Plan d'affectation cantonal 293

Le PAC 293 se présente sous la forme de plans à

l'échelle du 1:5'000 et du présent règlement.

Art. 5 - Plan de gestion

Le Département AIC établit un plan de gestion.

Ce plan fixe les modalités d'exploitation agricole. Il constitue un outil de

travail interne qui ne lie ni les autorités ni les particuliers.

Les modalités particulières sont définies dans

les contrats passés avec les exploitants.

Art. 6- Commission paritaire Vallée de Joux

D'entente avec les communes concernées, le

Conseil d'Etat désigne une commission paritaire pour assurer l'application du

présent PAC; il arrête son cahier des charges et les modalités de son

fonctionnement.

II OBJECTIFS GENERAUX ET MESURES DE

PROTECTION

Art.7 - Protection des marais

L'ensemble des marais inventoriés doivent être

conservés intacts dans leurs surfaces, leur diversités et leurs valeurs

écologiques.

Les mesures et les

principes suivants doivent être respectés:

- Aucune construction

ou installation nouvelle portant atteinte aux marais ne peut être autorisée.

- Les modifications

de terrain, les modifications du régime hydrique telles que canalisations,

captages, nouveaux fossés de drainage sont interdites à l'exception des travaux

de protection et de régénération des marais.

- Les fossés et

drainages existants peuvent être entretenus dans la mesure où ils ne provoquent

pas l'assèchement du marais.

- Les marais

particulièrement sensibles sont soustraits à toute forme d'exploitation

agricole; ils sont clôturés au besoin.

- Les cheminements divers, y compris les pistes de ski, contournent

les hauts-marais.

Art. 8 - Protection d'autres éléments

Sont également soumis à protection :

Les cours d'eau et leurs rives, les prés

maigres ou secs, les murs en pierres sèches, les murgiers ou pierriers, les

cordons boisés, les haies, les bosquets et l'aire forestière (en particulier

les forêts riveraines, les lisières thermophiles, les forêts humides, les

berges boisées des cours d'eau).

Art. 9 - Protection du paysage

Les caractéristiques essentielles du paysage

doivent être préservées. Le présent règlement et le plan du paysage définissent

les objectifs à respecter et les mesures à prendre.

Les principes

suivants doivent être respectés:

- Protéger la

configuration du paysage dans son ensemble. Eviter la banalisation du paysage

pouvant résulter de certaines pratiques agricoles et forestières, de l'absence

d'exploitation (friches).

- Eviter la

"fermeture" forestière du paysage en assurant le maintien de lisières

découpées, de clairières et de secteurs libres de boisement.

- Conserver et entretenir

les éléments construits caractéristiques (murs de pierres sèches, anciens

canaux usiniers).

- Conserver et

assurer l'intégration des0 bâtiments lors des travaux de rénovation, de

transformation, d'agrandissement et de construction.

Veiller à l'intégration des infrastructures, des installations et

des aménagements.

Tout reboisement doit respecter les principes

définis aux alinéas 1 et 2. L'accord préalable du Département compétent est

nécessaire.

Art. 10 - Constructions existantes

Le recensement des constructions existantes est

établi sous forme de catalogue. Il en détermine les conditions de maintien, de

restructuration, d'entretien et de reconstruction.

Les mesures et

principes suivants doivent être respectés:

- Les constructions

présentant des qualités architecturales évidentes et un intérêt culturel

doivent être conservées et entretenues.

- Les bâtiments

existants peuvent être entretenus et rénovés. Les projets de transformation, de

reconstruction et d'agrandissement ne sont admis que dans la mesure où ils ne

portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux.

- Pour les

constructions nécessaires aux activités agricoles, il sera tenu compte de

l'évolution des modes d'exploitation. Elles seront équipées en fonction de leur

utilisation.

- Dans les pâturages,

les transformations ne sont autorisées que si elles sont en relation étroite

avec l'exploitation pastorale saisonnière ou que si des motifs de protection du

patrimoine le justifient.

- Les ruines seront déblayées, de même que les installations sans

intérêt devenues inutiles ou portant atteinte aux biotopes.

Art. 11 - Constructions et réalisations

nouvelles

De nouvelles constructions ou installations ne

sont admises que dans la mesure où elles ne portent pas atteinte aux éléments

caractéristiques du site marécageux.

Un soin particulier sera apporté à

l'intégration au site- notamment en ce qui concerne la volumétrie, la mise en

oeuvre et le choix des matériaux. Les mesures particulières nécessitées par la

protection des marais et du site marécageux feront partie intégrante du permis

de construire ou des autorisations de mise en chantier.

Pour le surplus, les règlements communaux sur

les constructions sont applicables .

Art. 12 - Catalogue des projets

La réalisation de projets publics et privés,

répertoriés dans les données de base, sera autorisée pour autant que le droit

fédéral et cantonal soit respecté.

Art. 13 - Catalogue des atteintes

Les atteintes déjà portées à des objets doivent

être réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion s'en présente.

III ORGANISATION DU TERRITOIRE

Art. 14 - Zone agricole protégée l

Cette zone ne comprend pas de marais. Elle est

exploitée par l'agriculture; elle est soumise aux mesures générales de

sauvegarde du paysage (art. 8 et 9).

L'article 7 n'est pas applicable.

Art. 15 - Zone agricole protégée II

Cette zone comprend des biotopes à préserver.

en particulier les bas-marais, ainsi que des biotopes de compensation.

La production agricole devra être peu intensive

ou extensive. Les modalités d'exploitation seront réglées par le plan de

gestion.

Sous réserve d'autres intérêts, une bande de

terrain doit être laissée en friche herbeuse le long des cours d'eau; elle aura

5.

mètres de large le long des berges de l'Orbe et 3 mètres le long des

ruisseaux indiqués dans le PAC. Des mesures seront prises pour éviter que la

bande de friche herbeuse ne devienne une zone buissonneuse. La fumure est

interdite à moins de 20 mètres de l'Orbe.

Le secteur situé entre le Brassus et l'Orient

comporte une zone de biotopes favorable à la faune, qui abrite des populations

d'oiseaux menacés d'extinction. Les mesures de protection seront définies par

la Conservation de la faune, d'entente avec les exploitants.

Art. 16 - Zone naturelle protégée

Cette zone comprend notamment les hauts-marais

et les bas-marais particulièrement sensibles.

Elle est improductive, et soustraite à toute

forme d'exploitation. Les constructions nouvelles ne sont pas autorisées. Seuls

les travaux et aménagements servant à assurer la protection conformément au but

fixé sont admis. Les éléments nécessaires à la définition d'un concept

d'information (sentiers, panneaux indicateurs, etc.) peuvent y être implantés.

Art. 17 - Aire forestière

Le plan figure l'aire forestière des peuplements

compacts à titre indicatif. Pour les pâturages boisés non mentionnés sur le

plan mais inclus dans la zone naturelle protégée et les zones agricoles l et

lI, la soumission à la législation forestière se détermine selon l'état des

lieux.

L'aire forestière recouvre certains biotopes à

conserver et à valoriser. Du point de vue paysager, elle devra parfois être

densifiée ou au contraire être contenue dans son étendue; les lisières

caractérisées par leur découpe et leur diversité doivent être maintenues dans

leur forme et leur nature.

Les plans directeurs et les plans de gestion

forestier définissent les objectifs, respectivement les mesures de gestion de

l'aire forestière en accord avec les objectifs de protection du site

marécageux.

Art. 18 - Pistes de ski de fond et

cheminements divers

Des pistes de ski de fond, des cheminements

piétonniers, des tracés pour tous autres sports peuvent être aménagés et entre-

tenus; en hiver, la traversée des bas-marais avec des engins de damage est

autorisée pour autant que la couche de neige soit suffisante.

Art. 19 - Zones soumises à PPA communaux

(PPA)

Le PAC comprend

trois secteurs soumis à des PPA :

- Le Bas du Chenit

- Le Crêt chez

Berney

- Le Campe

Les PPA respectent

les objectifs généraux et les mesures de protection du PAC 293 ainsi que les

directives particulières suivantes :

- Assurer la

conservation à long terme des marais existants; promouvoir la régénération et

la création de biotopes de compensation dans les secteurs qui s'y prêtent.

- Promouvoir la qualité

paysagère du secteur, la conservation des bâtiments de valeur ainsi que

l'intégration des constructions nouvelles dans le site.

- Assurer

l'exploitation agricole et l'entretien des terrains adjacents aux

constructions;

- Permettre le

maintien et le développement des activités existantes;

- Autoriser le

maintien et la transformation des bâtiments existants;

- Encourager la

suppression ou l'amélioration des éléments construits qui déparent le site;

- Définir des

périmètres d'extension des constructions existantes et, de cas en cas, des

plages d'implantation pour de nouvelles constructions compatibles avec la

protection des marais; en fixer les règles d'intégration au site: volumétrie,

architecture, matériaux et entretien des abords;

- Préciser s'il y a

lieu, l'affectation actuelle, le changement d'affectation et l'affectation

future des bâtiments;

- Définir précisément les espaces publics, semi-publics et privés;

aménager les aires d'accès, de circulation, de stationnement, de dépôt, etc;

déterminer les surfaces de verdure et préciser les types de plantation

envisagés.

Art. 20- Secteurs à vocation particulière

Praz-Rodet

Au terme du comblement de l'ancienne décharge,

la surface sera remise en culture et affectée à la zone agricole protégée I.

Les Champs-sous-la-Côte

Ce périmètre, comprenant du gravier

exploitable, est affecté en ZAP l + II et en zone naturelle protégée.

L'extraction et le traitement de graviers ne peuvent être admis que sur la base

de plans d'extraction légalisés.

La remise en état prévue par un nouveau plan

d'extraction devra être coordonnée à celle des terrains déjà exploités dans le

périmètre de ce secteur.

L'exploitation sera

conduite de manière à respecter les objectifs généraux et les mesures de

protection du PAC 293, en veillant notamment à :

- Contenir la surface

en exploitation dans les limites permettant d'assurer l'approvisionnement en

matériaux tout en assurant la remise en état après extraction.

- Assurer, par la

remise en état, le remodeéage du terrain dans son état antérieur avant

exploitation.

- Préserver les bas-marais compris dans le périmètre.

Art. 21- Degrés de sensibilité au bruit

Un degré de sensibilité III est attribué à

l'ensemble du secteur du périmètre du site marécageux. Dans les secteurs soumis

à PPA, le degré de sensibilité au bruit est défini en conséquence.

IV DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES

Art. 22- Décisions de classement

Les secteurs particulièrement importants du

point de vue de la protection de la nature peuvent faire l'objet de décisions

de classement.

La loi cantonale sur la protection de la

nature, des monuments et des sites (LPNMS) est applicable.

Art. 23- Mise à l'enquête des PPA

Les PPA "Le Crêt chez Berney" et

"Le Campe" doivent être mis à l'enquête publique dans les 5 ans à

compter de la date d'approbation du PAC.

Art. 24- Abrogation

La zone réservée approuvée par le Conseil

d'Etat le 6 décembre 1995 est abrogée.

A l'intérieur du périmètre du PAC no 293 de la

Vallée de Joux, les PGA du Chenit et de l'Abbaye, le PQ "Les Ordons"

et le PPA "L'Arcadie- la Golisse" sont abrogés.

Les secteurs auxquels ne sont plus applicables

les plans précités. sont reportés sur le plan "modification des plans

communaux" annexé au présent règlement.

Art. 25- Entrée en vigueur

Le présent PAC entre en vigueur dès son

approbation par le Département des travaux publics. de l'aménagement et des

transports (DTPAT).

Le DTPAT peut différer l'entrée en vigueur.

parcelle par parcelle, de certaines dispositions des articles 15 et 16. Le

délai est de 6 ans au maximum dès l'entrée en vigueur du PAC.

C. La décision citée sous

lettre A ci-dessus a fait en temps utile l'objet d'un recours du WWF qui, en

bref, conteste:

- l'art. 7 du règlement en faisant valoir

que les tuyaux de drainage ne doivent plus être entretenus (cela impliquerait

le creusement de fouilles dans le marais) dans la zone agricole II et la zone

protégée, que seuls les fossés de drainage peuvent être entretenus si c'est

compatible avec la protection, et que le plan des fossés de drainage doit désigner

les types de drainages

- l'art. 13 du règlement qui devrait fixer

des délais pour la réparation des atteintes et imposer la réparation immédiate

des atteintes qui dégradent les marais.

La Municipalité du

Chenit s'est déterminée le 19 janvier 2000 en signalant notamment que le Centre

de conservation de la nature a établi un relevé des drainages et défini (et

déjà appliqué) une marche à suivre pour leur entretien. Le Conservateur de la

nature a conclu au rejet du recours le 21 janvier 2000. Le Service de

l'aménagement du territoire en a fait de même le 26 janvier 2000.

Par lettre du 11

janvier 2000, le Service de justice (rédacteur de la décision attaquée) a

renoncé à se déterminer et demandé à être dispensé de comparaître à l'audience.

Ayant pris

connaissance du dossier, la section saisie de la présente cause a décidé

d'interpeller l'OFEFP, qui a notamment versé au dossier ses lettres des 21

janvier et 27 mai 1998 adressées à la Conservation de la nature. Constatant

que ces pièces ne figuraient pas au dossier transmis au Tribunal, le tribunal a

requis la Conservation de la nature de fournir le solde complet de son dossier.

D. Le

Tribunal, qui y était saisi de deux autres recours concernant le plan

d'affectation cantonal litigieux (AC.1999.0224, Cabras et Golay et AC.1999.0232, Samuel

Magnin Bois SA), a tenu audience au Sentier le 27

septembre 2000. Le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, qui était

chargé de l'instruction de la cause (article 5 du règlement du 22 octobre 1997

fixant la procédure de recours devant les autorités administratives

inférieures) et de la rédaction de la décision du Département intimé, a été, à

sa requête, dispensé de comparaître.

Ont participé à

l'audience concernant la présente cause le représentant du WWF, Serge Ansermet,

le Service de l'aménagement du territoire représenté par Patrick Soguel assisté

de l'avocat Jacques Meylan, la Conservation de la nature en la personne de

Philippe Gmür, Conservateur, ainsi que la Commune du Chenit, représentée de par

son syndic Janine Thalmann accompagnée du secrétaire communal Pierre-André

Reymond. La Conservation de la nature a versé au dossier un dossier contant le

plan des drainages et différentes correspondances échangées avec l'OFEFP.

Le tribunal a procédé

à une inspection locale en présence des mêmes participants.

Considérant en droit:

1.

Le recourant critique

l'article 7 du règlement du plan d'affectation cantonal en relation avec les

drainages. On rappelle à cet égard que l'article 7 PAC prévoit notamment ce qui

suit:

- "Les modifications de terrain, les modifications du régime

hydrique telles que canalisations, captages, nouveaux fossés de drainage sont

interdites à l'exception des travaux de protection et de régénération des

marais.

- Les fossés et drainages existants peuvent être entretenus dans la

mesure où ils ne provoquent pas l'assèchement du marais. "

a) Le recourant, tout en

admettant que les drainages restent possibles sans exception dans la zone

agricole I, critique cette disposition en tant qu'elle admet l'entretien des

drainages existants en zone agricole II et en zone naturelle protégée sous la

seule condition qu'il ne provoque pas un assèchement du marais. Pour le

recourant, en bref, il est impossible d'apporter la preuve d'une relation entre

l'assèchement du marais et l'entretien d'un drainage si bien que, puisqu'il

existe une carte des drainages existants, il convient de désigner les drainages

présentant des risques d'assèchement du marais afin de préciser d'ores et déjà

sur quel type de document et d'études il convient de fonder les futures

décisions. Le recours ajoute que l'entretien des tuyaux de drainage, puisqu'il

implique généralement le creusement de fouilles, ne peut pas être toléré dans

une zone de marais protégée au niveau national.

b) Le Service de

l'aménagement du territoire, dans sa réponse au recours du 26 janvier 2000, se

réfère à ses déterminations du 23 juillet 1998 où il exposait que les modalités

d'entretien des drainages feront l'objet de dispositions précises, au cas par

cas, dans le plan de gestion et que c'est à la Conservation de la faune et de

la nature qu'il appartiendra de veiller à leur exécution et de s'assurer qu'il

ne soit pas pratiqué de nouveaux drainages.

Quant à la

Conservation de la nature, elle expose dans sa réponse au recours du 21 janvier

2000.

que pour les décisions sur les demandes d'entretien de drainage qui seront

rendues au fur et à mesure des demandes, les critères d'autorisation sont

fixées par l'OBM et par l'article 7 du règlement du plan d'affectation cantonal.

De son côté, la

municipalité, dans sa réponse au recours dudit 9 janvier 2000, fait valoir que

l'article 7 du règlement est suffisamment complet pour atteindre les objectifs

de l'ordonnance fédérale, pour autant que les contrôles nécessaires soient effectués,

ces derniers devant être mis en place par la commission paritaire désignée par

le Conseil d'Etat. Elle ajoute que sur la base du relevé des drainages existants,

une marche à suivre pour l'entretien des drainages a été définie par le Centre

de conservation de la nature et qu'elle est déjà appliquée.

Enfin, dans la

décision attaquée, le Département des institutions et des relations extérieures

considère que l'obligation de requérir une autorisation pour procéder à

l'entretien des drainages résulte de l'article 8 al. 2 lit a de la loi fédérale

du 21 juin 1991 sur la pêche. Il en déduit qu'il serait superflu de reprendre

cette exigence dans le règlement du plan d'affectation cantonal.

c) Il résulte de ce qui

précède que les services concernés semblent admettre que l'entretien des

drainages est soumis à autorisation préalable mais aucun d'entre eux n'indique

sur la base de quelles dispositions légales ou réglementaires de telles

autorisations pourraient être requises ou délivrées. Seule la décision du département

intimé invoque une disposition de la loi fédérale sur la pêche mais celle-ci soumet

à autorisation "le drainage des terrains agricoles", si bien qu'on

peut sérieusement se demander si elle vise aussi l'entretien des drainages

existants.

d) Dans la décision

attaquée, le Département des institutions et des relations

extérieures passe sous silence les échanges de correspondance entre l'OFEFP et

la Conservation de la nature (lettres de l'OFEFP des 1er

décembre 1997, 21 janvier et 27 mai 1998) dont il résulte

que la question de l'entretien des drainages a constitué un point de désaccord

irréconciliable entre l'OFEFP et la Conservation de la nature. Pour l'autorité

fédérale, il faut distinguer entre les tuyaux de drainage (dont l'entretien est

exclu) et les fossés de drainage, qui pourraient être entretenus dans certains

types de marais à certaines conditions.

Dans sa décision, le

département intimé s'est contenté de considérer que l'avis de la Conservation

de la nature avait "la valeur d'une expertise

officielle" et que l'autorité de première instance (le chef du Département

des travaux publics, de l'aménagement et des transports) n'avait pas de motif

prépondérant de s'écarter de l'avis du service spécialisé. En réalité, le département intimé n'a pas tranché et n'a même

pas discuté les moyens du recourant. Il semble d'ailleurs que

le Département des institutions et des relations extérieures ait totalement

ignoré la divergence de vue entre l'OFEFP et la Conservation de la nature. Il

est certain en tout cas que c'est seulement en s'adressant à l'OFEFP que le

tribunal a pu avoir connaissance de la position de cette autorité fédérale, qui

apparaît finalement dans certaines pièces fournies au tribunal (à l'audience

seulement) par la Conservation de la nature. Cette dernière semble du reste

tenir à ce que la question ne soit pas réglée dans le règlement du PAC 293, qui

semble précisément renvoyer sur de nombreux points au "plan de

gestion" prévu à l'art. 5 du règlement (qui n'a pourtant aucun effet

contraignant selon cette disposition) et à la commission paritaire prévue à

l'art. 6 du règlement. On note par exemple que dans ses déterminations

adressées le 14 décembre 1998 au département intimé, la Conservation de la

nature déclarait avoir "mis en place une procédure de décision pour toutes

les demandes de drainages (entretien ou nouveau drainage)". Il s'agit

apparemment du document intitulé "Drainages dans les sites marécageux et les

marais d'importance nationale - Conditions cantonales pour les autorisations cantonales",

du 21 octobre 1997. En transmettant ce document au Service de Justice (lettre

du 17 novembre 1998), la Conservation de la nature suggérait que ces

"conditions" soit intégrées dans la décision du Département des

institutions et des relations extérieures. Toutefois, la décision attaquée

n'examine pas la question.

En présence d'une

décision qui laisse en réalité ouverte la question litigieuse (ou se contente

de se déclarer liée par l'avis d'un service qui aurait "valeur d'expertise

officielle"), il n'appartient pas au Tribunal administratif de

reconstituer ce qu'aurait dû être la teneur ou la motivation de la décision

attaquée. Certes, la position selon laquelle il serait exclu d'ouvrir des

tranchées dans un marais semble correspondre à la réalité selon laquelle, à la

connaissance de la section saisie de la présente cause, on n'observe pas dans

ce cas de "cicatrisation" comparable à celle qui se produit en cas

d'ouverture d'un terrain agricole ordinaire. Toutefois, compte tenu des

conditions détaillées (mais divergentes) auxquels l'OFEFP et la Conservation de

la nature paraissent subordonner les interventions litigieuses sur les

drainages, il y a lieu que le dossier soit renvoyé à l'autorité d'adoption du

plan par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire pour que le

département compétent rende une nouvelle décision.

2.

Le recourant WWF critique

également l'article 13 du règlement du plan d'affectation cantonal selon lequel

les atteintes déjà portée à des objets doivent être réparées le mieux possible,

chaque fois que l'occasion se présente. Pour le recourant, le plan

d'affectation cantonal a pour but de mettre en application les mesures

concernant le site (article 1 du règlement) en réparant les atteintes (article

1.

b du règlement). Il fait valoir à cet égard de l'article 25 b LPN exige que

les atteintes qui dégradent les marais soit réparées immédiatement et non pas

seulement lorsque l'occasion se présentera.

Sur ce point, la

décision attaquée considère, en se référant à l'article 43 alinéa 1 LATC, qu'un

plan d'affectation n'est pas l'instrument adéquat pour ordonner des mesures

positives, telles que des mesures concrètes de réparation des atteintes portées

à des objets protégés pas la législation fédérale sur les marécages et sur les sites

marécageux. On peut s'abstenir d'examiner le bien-fondé de cette position. En

effet, comme le relève la décision attaquée, c'est dans les ordonnances

fédérales elles-mêmes qu'est formulée la règle selon laquelle les cantons

doivent veiller, chaque fois que l'occasion s'en présente, à la meilleure

remise en état possible des objets déjà atteints (art. 8 OS11, art. 8 OB11).

Cette disposition pragmatique ne peut pas être interprétée en ce sens que des

délais devraient au contraire être prescrits. Sur ce point, la décision

attaquée échappe à la critique.

3.

Vu ce qui précède, le

recours est partiellement admis. Il y aurait lieu en principe de réformer le

dispositif de la décision attaquée en statuant que la décision attaquée (celle

du DTPAT) est annulée sur un point supplémentaire, le dossier étant renvoyé

pour nouvelle décision. Comme le dispositif de la décision attaquée, malgré le

rejet partiel du recours, annulait purement et simplement la décision attaquée

devant le département intimé, il y a lieu de prononcer à nouveau l'annulation

de la décision de première instance et de renvoyer le

dossier au département compétent par l'intermédiaire du Service de

l'aménagement du territoire. L'arrêt sera rendu sans frais. L'allocation de

dépens n'entre pas en considération dès lors que la WWF agit par ses organes

sans consulter de mandataire rémunéré.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. La décision du 2 décembre 1999 du Chef du Département des institutions

et des relations extérieures est réformée en ce sens que la décision du

Département des infrastructures du 15 avril 1998 est annulée, le dossier étant renvoyé

au département compétent par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du

territoire.

III. L'arrêt est

rendu sans frais.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 24 janvier 2005

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)