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Décision

AC.2000.0027

TA - AC.2000.0027 - 2000-12-29 - CHOLLET Bernard c/SAT/Forel

29 décembre 2000Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Bernard Chollet est

propriétaire d'un domaine agricole au lieu-dit "Chaufferossaz" sur le

territoire de la commune de Forel-Lavaux. Il possède 17 hectares en propriété

et 9,15 hectares affermés; ses bâtiments d'exploitation sont actuellement

constitués par une ancienne ferme comprenant deux logements de huit pièces,

deux étables vétustes et des surfaces de stockage et de rangement dans les

volumes des anciens bâtiments ECA nos 156 et 158. Il détient actuellement douze

vaches ainsi que du bétail d'élevage et d'engraissement.

B. Bernard Chollet a déposé

en décembre 1999 une demande de permis de construire en vue de la construction

d'un nouveau hangar agricole qui serait implanté à environ 30 m des bâtiments

d'exploitation existants, d'une surface au sol de 300 m², ainsi que d'une fosse

à purin d'une contenance de 120 m³ et d'une fumière de 45 m² à proximité

directe. La demande a été mise à l'enquête publique du 11 au 31 janvier 2000 et

elle n'a pas soulevé d'opposition. Elle a été transmise à la Centrale des

autorisations qui a communiqué à la Municipalité de Forel (ci-après la

municipalité) les différentes autorisations des autorités cantonales concernées

le 17 février 2000. Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après le

SESA) a délivré l'autorisation requise à la condition que le hangar ne soit pas

équipé d'installations génératrices d'eaux usées; en outre, à l'intérieur du

hangar, le stationnement d'engins munis de réservoirs à hydrocarbure ou de

carters à huile n'étaient admissibles que sur un emplacement étanche et

incliné, de telle manière que les éventuelles eaux de ruissellement

susceptibles d'être souillées par des hydrocarbures, ne puissent s'écouler hors

de l'emplacement sécurisé. La réparation et l'entretien de véhicules ou

d'engins autres que ceux de l'exploitation agricole n'étaient pas admissibles

dans le hangar. Le Service de l'aménagement du territoire a délivré

l'autorisation requise pour les constructions hors des zones à bâtir dans les

termes suivants :

"Le Service de l'aménagement du territoire

constate que les travaux envisagés peuvent être admis en conformité à la

destination de la zone (...). Par ailleurs, aucun intérêt public prépondérant

ne s'oppose au projet.

Afin de garantir l'usage agricole à long terme

de cette nouvelle construction, le DINF requerra l'inscription au Registre

foncier d'une mention garantissant l'usage agricole de la parcelle 478 et des

bâtiments qu'elle comporte avec interdiction de fractionner dite parcelle

(...)."

Le Service vétérinaire

cantonal mentionnait enfin que selon les informations données par le

constructeur, ce dernier avait renoncé à l'aménagement d'une stabulation libre

dans le hangar.

B. La municipalité a

délivré le permis de construire (no 1300) le 22 février 2000 en précisant

notamment que l'autorisation spéciale du Service de l'aménagement du territoire

faisait partie intégrante du permis.

Bernard Chollet a

recouru contre cette décision par lettre du 1er mars 2000 auprès du Tribunal

administratif. Il contestait en particulier l'obligation d'inscrire une mention

au registre foncier. Il a complété la motivation de son recours le 19 mars 2000

en précisant qu'il supprimait l'écurie existante datant de 1921 afin de créer

une stabulation libre pour le jeune bétail dans le hangar existant en

remplacement de l'écurie désaffectée; la construction du hangar étant destinée

aux machines agricoles et au stockage du bois de chauffage. Il faisait en outre

état des contacts qu'il avait eu avec les représentants du Service de

l'aménagement du territoire à la suite du dépôt du recours et de la lettre qui

lui a été adressée le 14 mars 2000, dont la teneur est la suivante :

"A nos yeux l'usage du bâtiment à

construire (hangar ou stabulation) est sans influence sur la nécessité de faire

inscrire au Registre foncier la mention litigieuse. C'est en effet l'importance

totale du capital bâtiments, au vu de la surface du domaine, qui justifie

l'inscription d'une mention garantissant l'utilisation des bâtiments sis dans

la zone agricole. (...)."

Le Service de

l'aménagement du territoire s'est déterminé sur le recours le 29 mars 2000;

l'inscription d'une mention au registre foncier était destinée à garantir que

les bâtiments considérés, en particulier l'étable désaffectée, ne soient pas détournés

de leur utilisation agricole ou détachés du domaine agricole. Le recourant ne

faisait valoir aucun motif valable pour s'opposer à l'inscription d'une telle

mention, qui ne compromettait pas ses revenus ni ses intérêts.

C. Le tribunal a tenu une audience

à Forel le 5 septembre 2000 au cours de laquelle il a procédé à la visite de

l'exploitation du recourant; il a constaté à cette occasion que l'étable à

désaffecter présentait un état de vétusté avancé et que les locaux existants se

prêtaient mal au stationnement des machines et engins agricoles, qui étaient

placées dans le hangar litigieux déjà construit à la suite du retrait de

l'effet suspensif. Le recourant a encore précisé lors de l'audience qu'il

s'opposait à l'inscription de la mention en raison du fait qu'il souhaitait

remettre l'exploitation du domaine à ses petits-enfants; dans le cas où il ne

pourrait plus conduire l'exploitation et jusqu'à la remise du domaine, il

souhaitait que le hangar puisse être mis en location de manière à assurer son

autofinancement.

Considérants

1.

Déposé dans les forme

et délai prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure

administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est recevable. Il y a

lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) La parcelle 478 du

recourant, sur laquelle l'autorité intimée souhaite faire inscrire la mention

au registre foncier a été classée en zone agricole par le plan des zones de la

Commune de Forel approuvé le 10 septembre 1982 par le Conseil d'Etat. Le

règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT)

précise à son art. 36 les constructions qui sont admises dans la zone agricole.

Toutefois, la notion de conformité à la zone agricole résulte du droit fédéral

de l'aménagement du territoire et la réglementation cantonale et communale en

la matière n'a pas une portée propre dans ce domaine. La loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) a notamment pour fonction de

séparer les zones agricoles des zones à bâtir (art. 15 et 16 LAT) et elle régit

directement à l'art. 24 LAT les conditions applicables pour l'octroi de

dérogations concernant des bâtiments et installations non conformes à la

destination de la zone agricole. La jurisprudence du Tribunal fédéral a ainsi

posé la limite pour distinguer les bâtiments conformes à la destination de la

zone agricole et ceux, non conformes, qui nécessitent une dérogation en vertu

de l'art. 24 LAT. Elle a précisé que les bâtiments sont conformes à la zone

agricole lorsque, au regard de leur emplacement et de leur ordonnancement, ils

sont en lien direct avec l'exploitation agricole ou horticole du sol et qu'ils

paraissent indispensables à une utilisation des terrains dépendant du sol (ATF

125.

II 281 consid. 3b et 122 II 162 consid. 2a). L'art. 25 de l'ancienne

ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (aOAT) prévoyait

que l'autorité cantonale compétente selon l'art. 25 al. 2 LAT, devait examiner,

lors de chaque projet de construction hors des zones à bâtir, si une dérogation

au sens de l'art. 24 LAT est nécessaire (al. 1). En outre, en cas

d'autorisation, l'autorité délivrant le permis de construire pouvait au besoin

inscrire dans le registre foncier une interdiction de ce genre d'affectation

(al. 4).

b) Selon l'art. 52 de

la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4

décembre 1985 (LATC) les zones agricoles sont destinées, à la culture du sol et

aux activités en relation étroite avec celle-ci et les constructions

nécessaires à ces activités y sont autorisées (al. 1); les communes peuvent en

outre, par voie réglementaire, autoriser les constructions et installations

nécessaires à des activités assimilables à l'agriculture tels que les

établissements horticoles ou maraîchers, ou dont l'activité est en rapport

étroit avec l'exploitation du sol (al. 2 let. a). L'art. 81 al. 1 LATC reprend

le principe de l'art. 25 al. 1 aOAT en exigeant que toute demande de permis de

construire hors des zones à bâtir soit soumise à une autorisation préalable de

l'autorité cantonale (al. 1), même si la construction est conforme à la

destination de la zone (al. 2). Le règlement d'application de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RATC)

précise à son art. 83 que l'autorisation spéciale requise pour les

constructions en zone agricole est accordée lorsque la preuve est apportée que

les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par

les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie

prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains

sont équipés pour la construction envisagée (al. 1). Selon l'art. 86 RATC le

département peut exiger l'inscription d'une charge foncière en faveur de l'Etat

pour assurer la destination future d'une construction hors des zones à bâtir

(al. 1); la valeur de la charge, fixée par le département, correspondant à

l'avantage économique retiré par le propriétaire (al. 2). L'art. 81 al. 3 LATC

a été modifié le 4 février 1998 pour donner une base légale formelle à

l'exigence de la charge foncière; la nouvelle teneur de cette disposition

précise que le département peu subordonner l'autorisation de construire hors

des zones à bâtir à l'inscription d'une charge foncière ou d'une mention au

registre foncier pour assurer le maintien et la destination du bâtiment; la

mention pouvant porter en particulier sur l'interdiction de morceler la

parcelle concernée par l'autorisation. Cette disposition avait notamment pour

objet d'éviter que le morcellement de la parcelle concernée par l'autorisation

détourne les constructions autorisées de leur destination agricole (BGC janvier

1998.

p. 7226).

c) Les art. 16 et 24

LAT ont fait l'objet d'importantes modifications le 20 mars 1998, qui sont

entrées en vigueur le 1er septembre 2000. Il s'agissait d'assouplir la

réglementation applicable aux constructions agricoles afin d'assurer à

l'agriculture des possibilités de développement lui permettant de faire face

aux mutations structurelles qui lui sont imposées; a savoir, la séparation de

la politique des prix et des revenus d'une part, et le retour à une économie de

marché d'autre part. La notion de conformité des constructions et installations

en zone agricole a été précisée au nouvel art. 16a LAT en ce sens que les

constructions et installations sont conformes à l'affectation de la zone

agricole lorsqu'elles sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à

l'horticulture productrice (al. 1); en outre, les constructions et

installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole

ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont également

considérées comme conformes à la zone agricole (al. 2). Enfin, les

constructions et installations dont l'importance dépasserait le cadre de ce qui

peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées

conformes à l'affectation de la zone lorsqu'elles sont implantées dans une

partie de la zone agricole désignée à cet effet par le canton dans le cadre

d'un plan d'affectation (al. 3). Il convient encore de préciser qu'il y a

développement interne lorsqu'un secteur de production agricole non tributaire

du sol est adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol

afin que la viabilité de l'exploitation soit assurée; il faut toutefois que le

secteur non tributaire du sol soit moins important que le secteur tributaire du

sol (ATF 117 Ib 270 ss, 379 ss, 502 ss et 118 Ib 17 ss).

d) L'art. 34 al. 1 de

la nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (nOAT)

précise que les constructions et installations sont conformes à l'affectation

de la zone agricole lorsqu'elles servent à l'exploitation tributaire du sol ou

au développement interne ou lorsqu'elles sont, dans la partie de la zone agricole

désignée à cet effet par le plan d'affectation, nécessaires à une exploitation

excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées soit pour

la production de denrées alimentaires provenant de la culture de végétaux et de

la garde de rente, soit pour l'exploitation de surfaces proches de l'état

naturel. Sont également conformes à l'affectation de la zone agricole, les

constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à

la vente de produits agricoles ou horticoles se prêtant à la consommation et à

la transformation. L'alinéa 2 de l'art. 34 nOAT précise encore que les

constructions et installations qui servent à la préparation au stockage ou à la

vente de produits agricoles ou horticoles sont admises s'ils sont produits dans

la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où

se trouve les constructions et installations appartenant à une communauté de

production (let. a), si la préparation le stockage ou la vente ne revêt pas un

caractère industriel (let. b) et si l'exploitation conserve son caractère

agricole ou horticole (let. c).

e) L'art. 44 al. 1

nOAT prévoit que l'autorité compétente qui octroie une autorisation relative à

une construction ou à une installation hors de la zone à bâtir doit faire

porter au registre foncier les mentions suivantes concernant le bien-fonds

touché :

"a.

L'existence d'une activité accessoire non

agricole.

b.

les conditions résolutoires auxquelles est

subordonné l'octroi d'une autorisation

c.

l'obligation de rétablir l'état conforme au

droit."

L'alinéa 2 précise

encore que l'autorité peut faire mentionner les autres restrictions du droit de

propriété, notamment les restrictions d'utilisation et les restrictions du

droit d'aliéner ainsi que les conditions et les charges.

3.

a) En l'espèce, il

n'est pas contesté que le hangar agricole autorisé sur le domaine du recourant

est conforme à l'affectation de la zone agricole et que l'exploitation du

recourant est tributaire du sol de manière prépondérante. L'inspection locale a

en outre permis de constater que, compte tenu des projets du recourant visant à

augmenter son activité d'élevage, les bâtiments d'exploitation n'offrent plus

la surface suffisante pour stocker les machines agricoles si l'extension de l'élevage

est réalisée dans les locaux existants; ainsi la construction du hangar est

nécessaire soit pour l'utiliser dans le cadre de l'extension de son activité

d'élevage, soit pour stocker ses machines agricoles si l'extension de l'élevage

est réalisée dans les bâtiments d'exploitation existants. Il convient donc de

déterminer si cette situation justifie l'inscription d'une mention portant sur

les restrictions liées à l'usage agricole des bâtiments ainsi que sur

l'interdiction de fractionner la parcelle.

b) Dans sa pratique,

le Tribunal administratif a confirmé la justification de l'inscription de

charges foncières destinées à conserver le caractère agricole d'une

exploitation lorsqu'un nombre de logements supérieur à ce qui est admissible en

zone agricole a été autorisé (v. arrêts AC 96/0054 du 4 février 1997 et AC

98/0120 du 14 mars 2000). La jurisprudence a précisé que l'inscription d'une

charge foncière est conçue comme un éventuel complément à l'autorisation

spéciale exigée hors des zones à bâtir par l'art. 81 LATC destinée à assurer

que les circonstances de fait et de droit ayant fondé l'octroi d'une

autorisation perdurent. La charge foncière est en particulier destinée à faire

obstacle à certains procédés consistant notamment à utiliser le statut d'agriculture

pour obtenir l'autorisation de construire un bâtiment destiné, en réalité, à

des non-agriculteurs. Ainsi le tribunal a jugé que l'inscription de la charge

foncière se justifiait lorsque le Service de l'aménagement du territoire avait

de sérieuses raisons de craindre que les bâtiments autorisés allaient être

détournés de leur affectation agricole (arrêt AC 98/0120 du 14 mars 2000).

c) La jurisprudence ne

s'est pas prononcée sur la question de la mention prévue par les art. 81 al. 3

LATC et 44 al. 2 nOAT. L'inscription d'une mention au registre foncier n'impose

en principe pas des obligations aussi lourdes que la charge foncière pour le

propriétaire grevé, en se limitant à rappeler les contraintes du droit public

en ce qui concerne l'usage agricole de la parcelle et des bâtiments

d'exploitation (voir art. 962 CC). Il se pose cependant la question de savoir

si la référence à l'interdiction de fractionner, prévue par l'art. 81 al. 3

LATC, n'impose pas des restrictions qui vont au-delà de celles prévues par le

droit foncier rural, en l'absence d'une réglementation sur les exceptions

admissibles. Dans un tel cas, la mention n'a pas pour seule fonction le rappel

des prescriptions de droit public, mais entraîne au contraire pour le

propriétaire l'application d'une interdiction spéciale de fractionnement pour

des motifs spécifiques d'aménagement du territoire, qui ne seraient pas visés

par la réglementation sur le droit foncier rural. La décision d'ordonner

l'inscription d'une telle mention peut donc avoir pour effet de rendre

applicable la restriction particulière de l'art. 81 al. 3 LAT sur

l'interdiction de fractionnement; l'inscription d'une telle mention, qui

entraîne des restrictions matérielles au droit de propriété, doit donc se

justifier par des circonstances particulières dans la mesure où elle ne se

limite pas rappeler l'application des restrictions d'utilisation résultant du

droit public.

4.

a) En l'espèce, les

bâtiments d'exploitation du recourant doivent être utilisés conformément à la

destination de la zone agricole et ils ne peuvent être affectés à un autre

usage qui ne répondrait pas aux conditions des nouveaux art. 16a et 24 à 24d

LAT. Le domaine agricole du recourant est aussi soumis à l'interdiction de

partage matériel et de morcellement des art. 58 à 60 de la loi fédérale sur le

droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR). En outre, tout changement

d'affectation des bâtiments d'exploitation du recourant est soumis à une

autorisation spéciale requise par le nouvel art. 24a LAT et l'exercice d'une

activité accessoire non agricole dans le hangar en question devrait

impérativement faire l'objet de l'inscription d'une mention en vertu de l'art.

44.

al. 1 nOAT. Enfin, le nouvel art. 16b LAT interdit expressément l'usage de

construction et d'installation qui ne sont plus utilisées conformément à

l'affectation de la zone agricole et qui ne peuvent pas être affectés à un

autre usage autorisé par les nouveaux art. 24 à 24d LAT. L'inscription d'une

mention qui rappelle ces obligations n'entraîne aucun effet juridique

contraignant pour le propriétaire et peut en principe être admise. En revanche

dans la mesure où elle impose une interdiction particulière de fractionner

supplémentaire et indépendante de celle du droit foncier rural, elle doit se

justifier par des motifs objectifs, comme l'inscription de la charge foncière,

notamment en ce qui concerne les risques d'une utilisation contraire à la zone

agricole par la réalisation d'un fractionnent, même conforme au droit foncier

rural.

b) En l'espèce, ces circonstances

ne sont pas remplies, le recourant a très clairement manifesté son intention de

poursuivre son activité agricole jusqu'à ce que la seconde génération (petits

enfants) puisse reprendre le domaine. L'autorité intimée a cependant précisé au

recourant dans sa lettre du 14 mars 2000 que "C'est en effet l'importance

totale du capital bâtiments, au vu de la surface du domaine, qui justifie

l'inscription d'une mention garantissant l'utilisation des bâtiments sis dans

la zone agricole. (...)." Mais la section du tribunal a constaté lors de

la visite des lieux que les anciens bâtiments d'exploitation du recourant

n'offrent que très peu de possibilités pour la remise des machines agricoles

compte tenu des contraintes liées à leur structure, qui n'offre pas de grandes

surfaces ni de volumes suffisants propres au stationnement de ces machines. Le

tribunal relève en outre que selon la normes de la Station fédérale de

recherches d'économie d'entreprise et de génie rural de Tänikon "Données

concernant l'encombrement nécessaire pour les garages, remises et machines

individuelles" (rapport n°241), une exploitation fourragère de 15 ha avec

30.

UGB, comparable à celle du recourant, devrait disposer d'un garage de 43 m²,

d'un atelier de 12 m² et d'une remise de 230 m² soit une surface totale de 285

m² légèrement inférieure aux 300 m² du nouveau hangar construit par le

recourant. La nouvelle construction permet de libérer les anciens locaux pour

l'extension de l'activité d'élevage, exigeant vraisemblablement une surface et

un volume important non seulement pour les nouvelles installations de

stabulation, mais également pour le stockage du fourrage, ce qui réduit

d'autant les risques d'une utilisation non conforme.

c) Il est vrai que le

Service de l'aménagement du territoire dispose d'un pouvoir d'appréciation pour

décider s'il requiert l'inscription d'une mention au registre foncier pour

garantir l'affectation agricole et interdire les fractionnements qui auraient

pour effet d'entraîner un changement d'affectation contraire aux dispositions

des art. 16a et 24 à 24d LAT. Pour imposer une interdiction de fractionner

propre au droit cantonal pour des motifs d'aménagement du territoire qui vont

au delà de ceux du droit foncier rural, il faut que des circonstances concrètes

permettent de discerner un risque d'une vente à un tiers non exploitant pouvant

entraîner une utilisation non conforme à la destination de la zone, risque qui

peut être réalisé lorsque les locaux d'exploitation ou les logements liés au

domaine sont effectivement surdimensionnés par rapport aux besoins de

l'exploitant; mais le tribunal estime que cette situation n'est pas réalisée en

l'espèce. Il est vrai que le recourant a fait état de la possibilité de louer

le hangar agricole pour assurer son autofinancement dans l'hypothèse où il ne

serait plus en mesure d'assurer l'exploitation du domaine jusqu'à la reprise

par ses petits enfants afin que l'exploitation puisse être transmise dans les

meilleures conditions de viabilité économique possible. Mais cette hypothèse

concerne un éventuel changement de destination temporaire du hangar, qui est

visé par la mention portant sur l'usage agricole des bâtiments du domaine et

elle ne présente pas de risque par rapport à un éventuel fractionnement. Cette

situation ne justifie donc pas à elle seule d'imposer une interdiction spéciale

de fractionner qui résulte de l'art. 81 al. 3 LAT et qui irait au delà des

restrictions au fractionnement prévues par le droit foncier rural.

5.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la

condition assortie à l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire

relative à l'inscription de la mention doit être annulée dans la mesure où elle

impose une interdiction de fractionnement indépendante des restrictions qui

résultent du droit foncier rural; cette condition étant maintenue pour le

surplus. Au vu de ce résultat, il convient de laisser les frais de justice à la

charge de l'Etat. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 3

LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. La décision du

Service de l'aménagement du territoire du 17 février 2000 est annulée dans la

mesure où elle impose une interdiction de fractionner la parcelle en cause

supplémentaire et indépendante de celle résultant de la loi fédérale sur le

droit foncier rural du 4 octobre 1991; elle est maintenue pour le surplus.

III. Les frais de

justice sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

ft/Lausanne, le 29 décembre 2000

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)

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