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Décision

AC.2000.0093

TA - AC.2000.0093 - 2001-07-04 - ZWYGART Jean c/SAT/Vinzel/Luins

4 juillet 2001Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Depuis 1981, Jean

Zwygart se consacre à la culture maraîchère, plus spécialement à la production

de haricots, de carottes, d'oignons et de pommes de terre. Il exploite

annuellement 33 hectares de terrain, dont 11 en propriété. Si l'on tient compte

des terrains sur lesquels les productions se succèdent, son exploitation

concerne 120 hectares de terres agricoles s'étendant sur la côte vaudoise,

approximativement de Commugny à l'ouest jusqu'à Allaman à l'est.

Les bâtiments

d'exploitation actuels, qui s'étendent sur environ 9'000 m², se situent en

bordure de la route du vignoble qui traverse le village de Vinzel; ils

comprennent des locaux pour le stockage et la préparation des légumes ainsi que

des locaux administratifs. Tous s'implantent en zone village, à teneur du plan

des zones de la Commune de Vinzel adopté par le Conseil d'Etat le 17 juin 1988.

Le recourant

commercialise ses produits auprès des principaux distributeurs du pays. Avant

d'être transportés, les légumes sont lavés, triés, calibrés, pesés, emballés et

étiquetés. A cet effet, un certain nombre de machines sont utilisées dont le

coût total ascende à environ un million de francs. En pleine saison,

l'exploitation du recourant occupe environ 45 employés, qui travaillent aussi

bien pour la récolte des légumes que pour leur préparation en vue de la

distribution.

B. Au mois de décembre

1995, Jean Zwygart a remis au Service de l'aménagement du territoire (ci-après

: SAT) un dossier d'intention relatif à la construction d'un hangar à machines

en zone agricole. Dans sa réponse du 20 décembre 1995, le SAT a admis

le besoin de construire le hangar à machines tout en relevant qu'une implantation

en zone agricole était très peu favorable, le propriétaire disposant de 9'000

m² environ en zone village. Le SAT relevait à cet égard qu'une implantation à

proximité de l'actuel centre d'exploitation aurait l'avantage d'opérer un

regroupement architectural des bâtiments de l'entreprise tout en utilisant au

mieux les accès existants et projetés.

Au mois d'avril 1997,

le recourant a repris contact avec le SAT pour lui soumettre un projet de

construction en zone agricole d'un bâtiment servant à la préparation, au

conditionnement et à la conservation des légumes, comprenant des bureaux, un

logement pour le gardiennage et un dépôt pour machines agricoles. Le

13 mai 1997, le SAT lui a répondu que, en l'état de la législation et

de la jurisprudence, un tel projet ne pouvait pas être considéré comme conforme

à la destination de la zone agricole: il suggérait par conséquent soit

d'attendre l'issue des débats parlementaires relatifs à la révision des

dispositions du droit fédéral sur la zone agricole soit d'entreprendre une

étude relative à l'aire rurale de la commune susceptible d'aboutir à

l'élaboration d'un PPA aux fins de créer une zone maraîchère.

C. Au mois de novembre

1999, le recourant a mis à l'enquête publique la construction d'un hangar

agricole avec halle de stockage pour légumes, halle de triage, nettoyage et

pesage, locaux réfrigérés, locaux pour tracteurs et équipement, vestiaires,

appartement de fonction de deux pièces, locaux pour administration et rampe de

chargement. Le bâtiment mis à l'enquête aurait une surface au sol de 2'700 m²

avec, compte tenu de l'ensemble des aménagements, une emprise totale d'environ

7'000 m². Il serait situé à environ 600 mètres en aval des bâtiments

d'exploitation actuels, en bordure de l'autoroute; il s'implanterait à cheval

sur les parcelles 301 de la Commune de Luins et 121 de la Commune de Vinzel.

Le

2 février 2000, le Département des infrastructures, par

l'intermédiaire de la Centrale des autorisations CAMAC, a informé la

Municipalité de Vinzel du refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale

requise pour les constructions hors zone à bâtir. Le 8 juin 2000, la

Municipalité de Vinzel a dès lors refusé de délivrer le permis de construire.

D. Le recourant s'est

pourvu de cette décision auprès du Tribunal administratif le

28 juin 2000. La municipalité s'est déterminée le

26 juillet 2000, en concluant implicitement à l'admission du recours.

Le SAT a déposé sa réponse le 11 octobre 2000, concluant au rejet du

recours dans la mesure où ce dernier serait recevable. Le recourant et le SAT

ont déposé des observations complémentaires les 10 novembre 2000 et

29 janvier 2001. Par lettre du 4 avril 2001, la

Municipalité de Luins a exprimé son soutien au projet du recourant.

Le Tribunal

administratif a procédé à une vision locale le 11 avril 2001, à

laquelle ont participé le recourant, accompagné de son conseil, des

représentants de la municipalité et des représentants du SAT. A cette occasion,

MM. Maerki (Union maraîchère suisse), Vulcan (Office maraîcher vaudois) et

Würgler (Union suisse des paysans) ont été entendus en qualité de témoins, à la

requête du recourant.

Considérants

1.

Le 1er septembre 2000

sont entrées en vigueur une modification du 20 mars 1998 de la loi fédérale du

22.

juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), portant notamment sur les

dispositions relatives à la zone agricole, ainsi qu'une nouvelle ordonnance du

Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT).

Aux termes de l'art.

52.

OAT, les procédures de recours qui étaient pendantes le 1er septembre 2000,

soit au moment de l'entrée en vigueur de l'OAT et des modifications de la LAT

du 20 mars 1998, sont régies par l'ancien droit, sauf si le nouveau droit est

plus favorable au requérant. Comme le recours a été déposé le 28 juin 2000,

cette disposition transitoire est applicable. En l'espèce, le nouveau droit

apparaît d'emblée plus favorable puisque, globalement, il tend plutôt vers une

ouverture de la zone agricole à certaines constructions et installations. Les

parties l'ont d'ailleurs implicitement admis, notamment dans leurs écritures

complémentaires, en s'exprimant exclusivement sur l'admissibilité du projet au

regard de la novelle de 1998.

Il convient dès lors

d'examiner la conformité du projet litigieux sous l'angle du nouveau droit.

2.

a) Dans le cadre de la

novelle de 1998, l'art. 16 LAT, qui définit la zone agricole, a été modifié. Il

a désormais la teneur suivante :

"Les zones agricoles servent à garantir la

base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les

espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient

être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des

différentes fonctions de la zone agricole et comprennent :

a) les terrains qui se prêtent à l'exploitation

agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à

l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture;

b) les terrains qui, dans l'intérêt général,

doivent être exploités par l'agriculture.

Il importe, dans la mesure du possible, de

délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.

Dans leurs plans d'aménagement, les cantons

tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones

agricoles."

L'art. 16 LAT définit

précisément ce qu'il faut entendre par zone agricole. Ses fonctions, autres que

l'exploitation de l'agriculture ou de l'horticulture sont expressément

reconnues, à savoir la sauvegarde du paysage et des espaces de délassement. De

plus, les surfaces d'assolement, qui garantissent la base d'approvisionnement

du pays, sont consacrées au niveau légal (v. Florence Meyer Stauffer, La zone

agricole, Journées du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 35ss). L'art.

16.

LAT comporte une autre innovation, le "modèle des produits": ce

modèle implique que le mode d'exploitation du sol n'est plus l'élément

déterminant pour l'affectation d'un terrain à la zone agricole, de sorte que

des surfaces qui sont nécessaires et qui se prêtent à la production agricole ou

horticole non tributaire du sol doivent pouvoir être classées en zone agricole,

même si elles n'étaient pas propres à l'exploitation traditionnelle du sol. Le

nouvel article 16 LAT précise cependant que la zone agricole doit rester autant

que possible libre de constructions: elle est donc toujours une zone

inconstructible (Florence Meyer Stauffer, op. cit. p 42.).

b) La conformité des

constructions et installations à la zone agricole, qui était jusqu'alors réglée

par la jurisprudence, fait désormais l'objet d'une disposition spécifique,

l'art. 16a LAT, dont la teneur est la suivante :

"Sont conformes à l'affectation de la zone

agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à

l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de

conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3.

Les constructions et installations qui servent

au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation

pratiquant l'horticulture productrice restent conformes à l'affectation de la

zone.

Les constructions et installations dépassant le

cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être

déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles sont

implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désigné à cet

effet moyennant une procédure de planification."

Dans les zones

agricoles délimitées en application de l'ancien art. 16 LAT, le critère

déterminant est toujours la dépendance du sol, comme c'était le cas sous

l'empire de l'ancien droit. Quant aux constructions et installations qui n'ont

pas de lien avec l'exploitation du sol, elles ne peuvent être admises que dans

les parties de la zone agricole que le canton désigne moyennant une procédure

de planification (art. 16a al. 3 LAT). Enfin, la révision innove par rapport à

la situation prévalant avant le 1er septembre 2000 en ce sens que les bâtiments

nécessaires au développement interne sont dorénavant jugés conformes, en

application de l'alinéa 2 de l'art. 16a LAT. Comme auparavant, il n'est en

revanche pas exclu que de telles constructions soient interdites dans certains

secteurs de la zone agricole en application de l'art. 16 al. 3 LAT, si des

motifs de protection du paysage ou de la nature imposent une telle restriction

(Florence Meyer Stauffer op. cit. p.42).

c) La notion de

conformité des constructions et installations à la zone agricole est précisée

de manière détaillée à l'art. 34 OAT dont la teneur est la suivante :

"Sont conformes à l'affectation de la zone

agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation

tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont- dans les parties de

la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT -

nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne

et qui sont utilisées pour :

a) la production de denrées se prêtant à la

consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et

de la garde d'animaux de rente;

b) l'exploitation de surfaces proches de leur

état naturel.

Sont en outre conformes à l'affectation de la

zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au

stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:

a) si ces derniers sont produits dans la région

et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se

trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant

à une communauté de production;

b) si la préparation, le stockage ou la vente

ne revêt pas un caractère industriel; et

c) si l'exploitation où se trouvent lesdites

constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.

Sont enfin conformes à l'affectation de la zone

les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise

agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.

Une autorisation ne peut être délivrée que :

a) si la construction ou l'installation est

nécessaire à l'exploitation en question;

b) si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à

l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu; et

c) s'il est prévisible que l'exploitation

pourra subsister à long terme.

Les constructions et installations qui servent

à l'agriculture pratiquée en tant que loisirs ne sont pas réputées conformes à

l'affectation de la zone agricole."

Pour ce qui est des

constructions et installations autorisées en zone agricole, le législateur

fédéral a souhaité harmoniser les législations sur l'agriculture et sur

l'aménagement du territoire. En se basant sur l'introduction du "modèle

produits", ce dernier a ainsi jugé opportun, pour définir la conformité à

l'affectation de la zone agricole, de se référer à la définition de

l'agriculture figurant à l'art. 3 al. 1er la loi fédérale du 29 avril 1998 sur

l'agriculture (LAgr), cette définition incluant notamment le traitement, le

stockage et la vente des produits dans l'exploitation de production" (al.

1.

litt. b) (voir à cet égard Meyer Stauffer, op. cit. p. 43 et Département de

l'environnement, des transports de l'énergie et de la communication, Office

fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du

territoire, Explications relatives à l'OAT - cité OFDT, explications relatives

à l'OAT- p. 28).

3.

En l'espèce, la

conformité de la construction litigieuse doit essentiellement être examinée au

regard des différentes conditions posées par l'art. 34 OAT pour qu'une

construction ou une installation servant à la préparation, au stockage ou à la

vente de produits agricoles ou horticoles soit conformes à la zone agricole.

Ceci implique, d'une part, que soient respectées les exigences concernant

spécifiquement ce type de construction ou d'installation figurant à l'art. 34

al. 2 OAT et, d'autre part, que soient remplies les conditions générales de conformité

à la zone agricole mentionnées à l'art. 34 al. 4 OAT.

a) La condition fixée

à l'al. 2 lit. a de l'art. 34 OAT est manifestement remplie en l'espèce dès

lors que tous les légumes qui seraient conditionnés dans la construction

litigieuse proviennent de l'exploitation du recourant et sont produits dans la

région de la côte vaudoise.

b) L'exigence énoncée

par l'art. 34 al. 2 litt. b selon laquelle la préparation, le stockage ou la

vente ne doivent pas revêtir un caractère industriel exclut les processus de

transformation mécanisés liés à d'importants investissements ou nécessitant un

personnel nombreux (OFDT, explications relatives à l'OAT p. 30). La condition

figurant à l'art. 34 al. 2 litt. c implique pour sa part que le caractère

agricole ou horticole de l'exploitation ne soit pas altéré; dans ses

explications relatives à l'OAT, l'OFDT donne comme exemple d'activité qui ne

serait pas conforme à cet égard la transformation de pommes de terre en pommes

chips.

L'exploitation du

recourant est une importante entreprise maraîchère qui utilise un personnel

relativement nombreux (environ 45 personnes en pleine saison) et qui fait appel

à des processus mécanisés pour le conditionnement des légumes en vue de leur

livraison aux principaux distributeurs du pays. Selon l'assesseur spécialisé du

tribunal, le recours à de tels processus se retrouve toutefois dans la plupart

des entreprises maraîchères d'une certaine importance, imposés qu'ils sont par

les exigences des principaux distributeurs - relayant celles des consommateurs

- en matière de tracabilité des produits: ces exigences impliquent notamment

que chaque producteur lave, trie et emballe lui-même ses légumes.

c) De manière

générale, le personnel et les installations auxquelles le recourant fait appel

pour la préparation le stockage et la vente de ses produits ne dépassent pas le

cadre de ce que l'on rencontre usuellement dans les entreprises maraîchères

d'une certaine importance. Ces opérations n'ont par conséquent pas un caractère

industriel au sens de l'art. 34 al. 2 lit. b OAT. Au surplus, malgré son

importance, l'exploitation conserve un caractère agricole prépondérant: son

activité principale demeure en effet la culture et la récolte des légumes, les

activités de conditionnement, de stockage et de transport se limitant à ce qui

est nécessaire pour que les produits puissent être commercialisés auprès des

principaux distributeurs du pays.

4.

Sous l'empire de

l'ancien droit, seuls étaient conformes à la zone agricole les bâtiments qui,

dans leur ordonnancement effectif, étaient objectivement nécessaires à une

exploitation appropriée du sol à l'endroit prévu et n'étaient pas

surdimensionnés. En outre, aucun intérêt prépondérant ne devait s'opposer à

leur édification (ATF 125 II 280 consid 3; 122 II 162 consid 3 et les arrêts

cités). L'art. 34 al. 4 OAT a codifié cette jurisprudence.

a) Le SAT lui-même

convient que l'ampleur et la nature de l'exploitation du recourant rendent

nécessaire l'extension des bâtiments d'exploitation existants ou la

construction d'un ou de plusieurs nouveaux bâtiments. Ceci a par ailleurs été

confirmé par la vision locale ainsi que par l'audition des témoins, tous

spécialisés dans le domaine de la culture maraîchère, qui ont expliqué de

manière détaillée quels sont les besoins d'une exploitation comparable à celle

du recourant.

b) aa) La condition

relative à l'absence d'intérêt prépondérant s'opposant à l'implantation de la

construction ou de l'installation à l'endroit prévu (art. 34 al. 4 lit. b OAT)

implique une pesée des intérêts, qui doit s'effectuer à la lumière des buts et

principes de l'aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT (OFDT,

explications relatives à l'OAT, p. 31).

Un des buts assignés à

l'aménagement du territoire est de garantir des sources suffisantes d'approvisionnement

dans le pays (art. 1 al. 2 lit. d LAT). Selon l'art. 3 al. 2 lit. a LAT, le

paysage doit être préservé, notamment en réservant à l'agriculture suffisamment

de bonne terre cultivable. La protection du paysage qu'exige l'art. 3 al. 2 LAT

implique une protection aussi bien qualitative - protection au sens esthétique

et écologique - que quantitative, à savoir le maintien d'espaces suffisamment

étendus, libres de constructions et d'installations (v. Tschannen,

Commentaire de la LAT, art. 3 No 48).

bb) Le recourant

relève, à juste titre, que le site prévu pour la construction litigieuse n'a

pas de valeur particulière sur le plan esthétique et écologique. La vision

locale a en effet permis de constater la présence d'une ligne à haute tension,

de l'autoroute et - au delà de celle-ci - d'un volumineux dépôt commercial. La

construction litigieuse ne soulève ainsi pas de problème particulier au niveau

paysager au sens qualitatif du terme.

Sous l'angle de la

protection quantitative en revanche, si le bâtiment lui-même aurait une surface

au sol de 2700 m², les accès et dégagements nécessaires conduiraient à une

emprise d'environ 7'000 m² sur le compartiment de terrain situé en deçà de

l'autoroute. Le projet implique par conséquent une atteinte au principe selon

lequel la zone agricole a pour fonction de conserver des étendues d'une

certaine importance libres de constructions. Il porte également atteinte au

principe selon lequel il convient de réserver à l'agriculture suffisamment de

bonnes terres cultivables dès lors que, comme la vision locale l'a démontré, le

secteur concerné est constitué de terres bien exposées, d'accès facile et

présentant une topographie favorable.

La sauvegarde des buts

et principes de l'aménagement du territoire rappelés ci-dessus exige qu'une

construction aussi importante ne soit admise en zone agricole que de manière

restrictive. Or, le recourant ne démontre nullement pour quels motifs il n'est

pas possible d'intégrer au moins une partie des fonctions prévues dans la zone

constructible de la commune de Vinzel, le cas échéant moyennant son adaptation.

Peut-être même une extension pourrait-elle trouver place dans une zone

constructible existant dans les environs, y compris dans les communes voisines.

Quoi qu'il en soit, ceci implique qu'une réflexion approfondie soit menée au

niveau de l'aménagement du territoire en prenant s'il le fallait des mesures de

planification. Sans qu'il soit nécessaire de trancher cette question à ce

stade, on relèvera à cet égard qu'un plan d'affectation doit en principe être

établi lorsqu'un projet de construction hors zone à bâtir a un impact important

sur le territoire et l'environnement; cette obligation de planifier découlant

de l'art. 2 LAT (DFJP/OFAT Etudes relatives à la loi fédérale sur l'aménagement

du territoire p. 28).

c) En résumé, si

l'art. 34 OAT pose désormais le principe que les constructions et installations

qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles

sont conformes à la zone agricole, les différentes conditions fixées aux

alinéas 2 et 4 de cette disposition, notamment l'exigence selon laquelle aucun

intérêt prépondérant ne doit s'opposer à la construction, rappelle les limites

de cet assouplissement: admissibles dans leur principe, de tels ouvrages n'en

doivent pas moins respecter les buts et principes régissant l'aménagement du

territoire. Dans le cas particulier, pourtant d'emblée mis en garde par le SAT,

le recourant a persisté à présenter un projet de grande envergure, ceci pour

des motifs qui apparaissent de pure convenance personnelle et sans que la

nécessité d'amputer une surface aussi importante de la zone agricole ne soit

démontrée.

d) On relèvera

également que le recourant a inclu dans son projet des locaux administratifs et

un appartement de fonction de deux pièces, soit des affectations à priori

étrangères à la destination agricole de la zone.

S'agissant du

logement, l'art. 34 al. 3 OAT prévoit désormais que les constructions qui

servent au logement indispensable à l'entreprise agricole sont conformes à

l'affectation de la zone. Comme auparavant, l'appréciation qui doit être

effectuée à cet égard ne doit pas se faire en fonction des intentions et des

désirs subjectifs du requérant. Un logement n'est réputé conforme à la zone que

si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est

indispensable. Cette question est examinée notamment en fonction de la distance

à la zone à bâtir et des taches de surveillance nécessitées par l'exploitation

(OFDT, explications relatives à l'OAT p.30).

En l'espèce, dès lors

que le bâtiment litigieux se trouve à proximité de la zone à bâtir et des

bâtiments d'exploitation existants, la nécessité d'un appartement de fonction

n'est pas établie et le projet n'est dès lors pas admissible à cet égard. Dans

la mesure où le lien avec les activités de préparation, de stockage et de vente

apparaît démontré, on peut en revanche admettre, sur le principe, que le projet

comprenne les locaux administratifs indispensables à ces activités.

d) Il résulte de ce

qui précède que, en l'état du dossier, le SAT n'a pas excédé ou abusé du

pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en matière d'autorisation de

construire hors zone à bâtir en refusant de délivrer l'autorisation requise.

5.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision

attaquée confirmée. Vu l'issue du recours, un émolument de justice de 2'500

francs est mis à la charge du recourant.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

Service de l'aménagement du territoire du 2 février 2000 refusant de

délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones

à bâtir est confirmée.

III. Un émolument

de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean Zwygart.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

ft/jc/Lausanne, le 4 juillet 2001

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)