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Décision

AC.2000.0101

TA - AC.2000.0101 - 2000-10-18 - OKON Boleslas et crts c/Ormont-Dessus

18 octobre 2000Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Commune

d'Ormont-Dessus a déposé une demande de permis de construire en vue de la

construction d'une route de déviation entre les Aviolats et Vers-l'Eglise,

faisant partie d'un projet de protection contre les avalanches. Le formulaire

de la demande précise qu'il s'agit de la "construction d'un ouvrage dans

le cadre d'une entreprise de grands travaux en relation avec un syndicat

d'améliorations foncières". L'enquête publique a été ouverte du 2 mai au

22 mai 2000 et elle a soulevé une douzaine d'oppositions, dont celle de

Boleslas et Liliane Okon, adressée le 20 mai 2000 à la Municipalité

d'Ormont-Dessus (ci-après : la municipalité). Le dossier a été transmis à la

Centrale des autorisations (ci après : la centrale ou CAMAC) qui informait la

municipalité le 18 mai 2000 qu'elle ne pouvait délivrer l'autorisation spéciale

sans connaître le résultat de l'enquête publique et demandait de lui

transmettre dès la fin de l'enquête les observations ou oppositions soulevées

par le projet; elle précisait que le dossier ne pouvait être considéré comme complet

en l'absence de ces documents.

B. Par lettre du 30 juin

2000, la municipalité informait Boleslas et Liliane Okon qu'elle avait décidé

de lever leur opposition; ces derniers ont contesté la décision communale par

le dépôt d'un recours au Tribunal administratif le 10 juillet 2000. Le Service

des forêts, de la faune et de la nature (ci-après : le service des forêts ou

SFFN) s'est déterminé sur le recours le 31 juillet 2000. Il relevait que les

différentes autorités cantonales concernées n'avaient pas délivré

d'autorisation car le dossier était resté en suspens auprès de la CAMAC dans

l'attente de la production de l'ensemble des oppositions et des interventions

déposées pendant l'enquête publique; le service mettait ainsi en cause la

validité de la décision du 30 juin 2000.

La section

Conservation de la nature (ci-après : la CN) du Service des forêts s'est

déterminée le 7 août 2000. Elle relève également que les oppositions n'ont pas

été transmises à la CAMAC et que la synthèse des autorisations n'a pas été transmise

à la municipalité.

Dans ses

déterminations du 10 août 2000, le Service des routes relève que la législation

routière concernant la procédure applicable à la construction de routes ne

s'appliquerait pas en raison du fait que le projet s'inscrivait dans le cadre

de mesures forestières de défense contre les avalanches, en corrélation avec

une entreprise d'améliorations foncières. Il souligne aussi l'intérêt public à

disposer d'un itinéraire de secours vers Les Diablerets en provenance de cette

station par la rive gauche de la Grande Eau lorsque la route principale sur la

rive droite est menacée, voire coupée par les avalanches. Le projet se

justifierait donc pleinement, indépendamment de la procédure qui avait présidé

à son élaboration et à son adoption.

La municipalité s'est

également déterminée sur le recours le 14 août 2000; elle relève que le projet

concerne une route de déviation à construire entre les Aviolats et

Vers-l'Eglise dont la plus grande partie du tracé est comprise dans le

périmètre du syndicat d'améliorations foncières de Chersaulaz. Seules trois

propriétés hors syndicat seraient touchées. La variante retenue prendrait en

compte les impératifs liés à la protection de la nature (marais d'importance

nationale), à la géométrie de la route, et à la présence de la ligne du chemin

de fer.

Considérants

1.

Déposé dans les forme

et délai requis par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure

administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est recevable et il y a

lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) La municipalité a

engagé la procédure de demande de permis de construire prévue aux art. 103 ss

de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4

décembre 1985 (LATC). L'art. 109 LATC prévoit que la demande est mise à

l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours (al. 1); l'avis

d'enquête étant affiché au pilier public et publié dans la Feuille des avis

officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins (al. 2). Les oppositions

motivées et les observations sur le projet sont déposées par écrit au greffe

municipal dans le délai d'enquête, durant lequel elles peuvent être consultées

par les intéressés. L'art. 113 LATC prévoit que dans les cas où une

autorisation cantonale est nécessaire, la municipalité transmet la demande

d'autorisation et les pièces annexes aux départements intéressés avant

l'ouverture de l'enquête publique (al. 1); une fois le délai d'enquête expiré,

les oppositions et les observations soulevées par l'enquête sont immédiatement

communiquées aux départements intéressés (al. 2). L'art. 114 LATC prévoit que

la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou refusant le permis

de construire dans un délai de trente jours dès le dépôt de la demande (al. 1).

Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, le délai de

trente jours ne court que dès la réception des décisions cantonales (al. 3).

Selon l'art. 116 LATC, les auteurs d'oppositions motivées ou d'observations

sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis avec l'indication

des dispositions légales et réglementaires invoquées lorsque l'opposition est

écartée (al. 1). Pour les oppositions, l'avis, sous pli recommandé, précise en

outre la voie, le mode et le délai de recours. L'art. 75 du règlement

d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et

les constructions (RATC) précise encore que le permis ne peut être délivré par

la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale (al. 1).

b) Le dossier de la

demande de permis de construire a bien été transmis à la centrale, mais la

municipalité n'a pas communiqué les oppositions. Le dossier est ainsi resté

ouvert et les différentes autorités cantonales concernées n'ont pas délivré les

autorisations requises par le projet; à cet égard, le projet nécessite

notamment une autorisation de défrichement en vertu de l'art. 5 al. 2 de la loi

fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) car il implique un déboisement

de 400 m²; une autorisation pour les constructions hors des zones à bâtir

requise par l'art. 24 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire

du 22 juin 1979 (LAT) dès lors que le projet traverse des zones agricoles;

enfin, une autorisation cantonale en matière protection de la nature en raison

de la proximité du tracé avec le périmètre d'un bas marais d'importance

nationale. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le permis de construire

délivré par l'autorité communale pour une construction hors des zones à bâtir sans

autorisations cantonales préalables est frappé de nullité et il ne peut

déployer aucun effet (ATF 111 I 220-221 consid. 5b).

c) La municipalité n'a

pas formellement délivré le permis de construire mais elle a déjà décidé de

lever l'opposition des recourants en leur notifiant sa décision. Il est vrai

que l'art. 116 LATC n'exige pas de notifier en même temps le permis de

construire au constructeur et l'avis aux opposants. Mais en principe, la

décision sur la demande de permis de construire doit être prise avant que

l'avis aux opposants soit notifié. Il est cependant possible que l'autorité

municipale statue sur le principe de l'autorisation de construire sans délivrer

formellement le permis de construire en avisant les opposants de sa décision.

Il faut alors que l'avis aux opposants mentionne de manière aussi complète et

précise que possible toutes les conditions liées à l'octroi du permis de

construire en rapport avec les griefs soulevés dans l'opposition (arrêt AC

99/048 du 20 septembre 2000). L'avis à notifier aux opposants doit donc les

informer de la décision prise par la municipalité sur la demande de permis de

construire, même si le permis n'est pas formellement notifié, et mentionner

aussi les décisions prises par les autorités cantonales concernées sur les

autorisations spéciales requises par le projet.

d) En l'espèce, la

municipalité n'a pas pris de décision sur la demande de permis de construire en

se prononçant sur une seule des oppositions soulevées par le projet avant même

que les autorisations cantonales requises par le projet lui soient transmises;

cette situation entraînerait vraisemblablement la nullité de la décision

municipale levant l'opposition des recourants, ou en tous les cas son

annulation (voir notamment l'arrêt GE 97/055 du 17 juillet 2000 consid. 2b sur

la question de la nullité).

3.

Par économie de

procédure, il convient encore d'examiner si la voie de la procédure

d'autorisation de construire choisie par la commune est conforme au droit

applicable aux projets de route. Le tribunal est en effet tenu d'appliquer le

droit d'office sans être limité par les moyens des parties (art 53 LJPA, voir

aussi les arrêts GE 99/025 du 31 juillet 2000 et AC 96/173 du 30 janvier 1997,

ainsi que les ATF 117 Ib 117 consid. 4a, 115 Ib 57, 58 consid. 2b pour le droit

public fédéral).

a) La loi sur les

routes du 10 décembre 1991 (LR) prévoit à son art. 13 que les projets de

construction de routes sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans

la commune territoriale concernée (al. 1). Pour les routes communales, le plan

doit être adopté par le conseil général ou communal selon la procédure prévue

par les art. 57 à 62 LATC, applicables par analogie. L'art. 57 LATC prévoit que

le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours.

Pendant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au

greffe municipal; avis étant donné de ce dépôt par affichage au pilier public

et par l'insertion avant le début de l'enquête dans la Feuille des avis

officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins (al. 1). Les

propriétaires dont les immeubles sont touchés sont en outre avisés par une

lettre recommandée, sauf s'il s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan

partiel s'appliquant à des fractions importantes du territoire de la commune

(al. 2). Les oppositions et les observations auxquelles donne lieu le projet

sont déposées par écrit au greffe municipal ou postées à son adresse durant le

délai d'enquête. L'art. 58 LATC prévoit que la municipalité peut entendre les

opposants à la fin de l'enquête (al. 1); la municipalité établit ensuite à

l'attention du conseil communal un préavis contenant un résumé des oppositions

et des propositions de réponses à chacune d'elles. Les conclusions du préavis

indiquent, s'il y a lieu, les modifications proposées au projet soumis à

l'enquête (al. 2). Lorsque le conseil communal adopte le projet sans

modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de

protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au

Département des infrastructures (al. 3). L'envoi du plan au Département des

infrastructures est accompagné de toutes les pièces utiles y compris les

oppositions et les observations suscitées par l'enquête, les décisions sur les

oppositions, le préavis municipal et l'extrait du procès-verbal des séances du

conseil communal comportant les décisions prises (al. 5). L'art. 60 LATC

prévoit que la municipalité notifie à chaque opposant la décision communale sur

son opposition en indiquant les voies et délais de recours au Département des

infrastructures, qui se prononce sur l'approbation du plan en même temps qu'il

statue sur les recours, sa décision étant susceptible d'un recours au Tribunal

administratif.

b) Le Service des

routes estime cependant que l'art. 13 LR ne serait pas applicable en raison du

fait que le projet contesté par les recourants s'inscrit dans le cadre des

mesures forestières de la défense contre les avalanches, en corrélation avec

une entreprise d'amélioration foncière. Il ne relèverait donc pas de la

législation routière. Cependant, la loi fédérale sur les forêts ne prévoit pas

de procédure spéciale pour les projets de construction qui se substituerait aux

procédures prévues par le droit cantonal. L'art. 11 LFo précise au contraire que

l'autorisation de défricher ne dispense pas son titulaire de demander

l'autorisation de construire prévue par la loi fédérale sur l'aménagement du

territoire. L'art. 13 de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo)

ne fixe que des restrictions à l'utilisation des routes forestières. En outre,

l'art. 19 LFo prévoit bien que les cantons doivent assurer la sécurité des

zones de rupture d'avalanche ainsi que des zones de glissement de terrain,

d'érosion et de chutes de pierres là où la protection de la population ou des

biens d'une valeur notable l'exigent. Mais cette disposition ne fixe pas non

plus de procédure spéciale pour une route de détournement destinée à dévier le

trafic lorsque la route principale est fermée en raison des dangers d'avalanche

ou lorsqu'elle est effectivement coupée par une avalanche. La loi forestière

vaudoise du 19 juin 1996 (LvFo) ne réglemente en outre que les modalités de

l'examen préalable (art. 64 LvFo) et de l'enquête publique (art 65 LvFo) pour

tous les projets de construction ou d'installation en forêt, de défrichement ou

de dérogation à la distance des constructions à la lisière; mais ces

dispositions n'ont pas pour effet de créer une procédure spécifique qui se

substituerait à la procédure de l'art. 13 LR pour la construction d'une route.

c) Lorsque la

construction de routes fait partie des buts d'un syndicat d'améliorations

foncières, celles-ci peuvent être autorisées sur la base de l'avant-projet des

travaux collectifs et du projet d'exécution des travaux collectifs, qui sont

mis à l'enquête publique selon la procédure prévue par l'art. 63 de la loi sur

les améliorations foncières du 29 novembre 1961. Mais le projet de route

communale en cause comporte des terrains qui ne sont pas compris dans le

périmètre du syndicat d'améliorations foncières de Chersaulaz; il est

d'ailleurs vraisemblable que le syndicat a renoncé expressément à intégrer la

construction de la route dans le projet des travaux collectifs. Dès lors,

aucune disposition du droit fédéral ou cantonal des forêts ou du droit cantonal

des améliorations foncières ne prévoit une procédure spécifique pour la

construction de routes publiques qui permettrait de se substituer à la

procédure générale prévue par l'art. 13 LR; cette procédure doit donc être

suivie pour la réalisation du projet litigieux.

4.

a) Il convient encore

de préciser que la procédure de l'art. 13 LR a un caractère mixte ou double. Le

projet de route est mis à l'enquête publique sous la forme d'un plan

d'affectation spécial au sens de l'art. 14 de la loi fédérale sur l'aménagement

du territoire du 22 juin 1979 (LAT), mais il a aussi matériellement la portée

d'un projet de construction, car s'il est approuvé et s'il entre en force, il

implique l'octroi d'une autorisation de construire (ATF 116 Ib 162-163 consid.

1a). Ainsi, en tant qu'élément de planification, les plans des projets de

routes adoptés selon la procédure prévue par l'art. 13 LR constituent des plans

d'affectation spéciaux qui établissent le tracé des routes; par conséquent, les

terrains sur lesquels cette planification spéciale exerce son empire reçoivent

une affectation spéciale distincte de celle des territoires traversés par

l'ouvrage routier (ATF 112 Ib p. 166, 167 consid. 2b). Le plan de routes prévu

par l'art. 13 LR vaut également plan de demande de permis de construire et la

décision communale d'adoption par le conseil de la commune, une fois en force

après son approbation par l'autorité cantonale, a la portée matérielle d'une

autorisation de construire.

b) Cette procédure spécifique

résulte du fait que la construction d'une nouvelle route est une activité qui a

des influences sur l'organisation du sol au sens de la législation fédérale sur

l'aménagement du territoire (art. 1 al. 1, 2 et 8 LAT) et qui est ainsi soumise

aux règles de planification (art. 14, 18 et 21 LAT) de coordination (art. 25a

LAT) et de protection juridique (art. 33 LAT) prévues par cette législation

(voir Brandt/Moor, Commentaire

LAT, art. 18 n°153 à 159). Il convient de relever à cet égard que l'obligation de

coordination prévue à l'art. 25a LAT impose que le projet de construction de

routes tienne compte également des aspects relatifs à la protection contre le

bruit, ce qui nécessite l'établissement d'un pronostic de bruit pour les

secteurs situés à proximité de locaux à usage sensibles au bruit (ATF 116 Ib

159.

ss); il y a donc lieu de consulter aussi le Service de l'environnement et

de l'énergie.

c) Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à la municipalité afin qu'elle procède

conformément à l'art. 13 LR, en complétant le dossier sur les aspects de la

protection contre le bruit et en tenant compte des remarques qui lui seront

communiquées par les différents services cantonaux. Il appartient à l'autorité

communale de décider si elle ouvre une nouvelle enquête publique conforme à

l'art. 57 LATC ou si elle estime que l'enquête effectuée selon les dispositions

de l'art. 109 LATC suffit pour saisir le conseil communal; étant précisé que

d'éventuelles modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts

dignes de protection seront soumises à une enquête complémentaire (art 57 al. 4

LATC). Enfin, il appartiendra à l'autorité d'approbation du plan de veiller à

la coordination des différentes autorisations cantonales requises par le projet

de route, notamment en ce qui concerne l'autorisation de défrichement (sur

cette dernière question voir Brandt/Moor

Commentaire LAT art. 18 n° 87 à 89).

d) Compte tenu des

circonstances particulières du cas d'espèce, il n'y a pas lieu de percevoir de

frais de justice ni d'allouer de dépens (art. 55 al. 3 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Municipalité d'Ormont-Dessus du 30 juin 2000 levant l'opposition des

recourants est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité communale afin

qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.

III. Il n'est pas

perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

ft/pe/Lausanne, le 18 octobre 2000

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)