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Décision

AC.2000.0107

TA - AC.2000.0107 - 2001-01-08 - GRISEL Jean c/ DINF/St-Saphorin

8 janvier 2001Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. a) Le territoire de la

Commune de St-Saphorin-sur-Morges est régi par un plan des zones adopté par le

Conseil général le 13 décembre 1985 et approuvé par le Conseil d'Etat le 22

avril 1987. Ce plan a fait l'objet de modifications approuvées par le Conseil

d'Etat le 10 octobre 1990.

b) Le plan des zones

prévoit une zone village, située à l'est de la route cantonale 75e, ainsi

qu'une zone agricole et de protection des sites le long de cette même route

cantonale, également du côté est. Une zone villas A est prévue au lieu-dit

"Au Jordil", au sud de la zone village. La zone intermédiaire englobe

quant à elle les parcelles nos 498, 305, 187 et 188, ainsi que quelques

parcelles au lieu-dit "Sus Prélaz". On trouve également une petite

zone de construction d'utilité publique accolée au périmètre de la zone

village. Quant au solde du territoire de la commune, il est affecté en majeure

partie en zone agricole et en zone de verdure et aire forestière.

c) Jean Grisel est

propriétaire de la parcelle 498 déjà citée ci-dessus. Cette parcelle se trouve

à proximité du territoire de la Commune de Colombier, en dehors du village et à

l'ouest de celui-ci, elle en est séparée par la route cantonale 75e. Cette

parcelle de forme allongée, orientée perpendiculairement à la route cantonale

précitée accueille un bâtiment d'habitation de trois appartements.

d) Sur le plan

historique, on remarquera que les autorités communales avaient le projet de

colloquer une partie de la parcelle de Jean Grisel en zone de villas B (v. le

projet de plan des zones au dossier où la parcelle en question porte le no 49;

on remarque que la zone de villas ne s'étendait pas jusqu'en bordure de la

route cantonale précitée). En raison des réticences émises le 5 juillet 1985

par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) (suivies sans doute du

refus d'approuver l'affectation prévue par cette parcelle), la commune a

engagé une procédure tendant à l'adoption de modifications par rapport au plan

initial (non approuvé). Jean Grisel s'était ainsi adressé en vain au SAT

par lettre du 8 janvier 1987. Dans cette missive, il indiquait que la parcelle

en question n'était plus exploitée à des fins agricoles depuis qu'il en avait

fait l'acquisition en 1970; par ailleurs, il relevait que l'affectation prévue

en zone villas B n'autorisait que de manière très restrictive de nouvelles

constructions, puisqu'elle ne permettait la création que d'un seul logement

supplémentaire, ce qui ne devrait guère changer la configuration de ce quartier

déjà construit et contigu au village. Il remarquait également que la commune

avait déjà réalisé un chemin d'accès goudronné, contenant en outre les

équipements nécessaires (égout en séparatif, amenée d'eau potable et

électricité). Il concluait en indiquant qu'il espérait, avec cette nouvelle affectation,

pouvoir ainsi loger ses deux enfants à proximité immédiate.

Le 7 mars 1990, soit

au cours de l'enquête relative à l'adoption des modifications du plan des zones

précité, Jean Grisel a informé la municipalité qu'il prenait bonne note de

l'affectation de son bien-fonds en zone intermédiaire; il n'a donc pas contesté

cette mesure, qui est dès lors entrée en vigueur avec l'approbation du Conseil

d'Etat délivrée le 10 octobre 1990.

B. Jean Grisel s'est enquis

auprès du syndic d'une nouvelle modification éventuelle du plan des zones; il

souhaitait en effet que son bien-fonds soit colloqué en zone à bâtir. A la

demande subséquente de la municipalité, le SAT a informé cette dernière, par

lettre du 26 janvier 1999, sur divers éléments, notamment sur la portée du

statut de zone intermédiaire; selon le service précité, l'affectation de ces

zones comme zones à bâtir est en principe différée jusqu'au moment où les zones

à bâtir existantes sont saturées, ce qui permet un échelonnement dans

l'occupation du sol. Le service précité ajoute que, dans le cas de

St-Saphorin-sur-Morges, cette commune possède encore une grande réserve de

zones à bâtir légalisées; le SAT se réfère à cet égard à l'aperçu de l'état de

l'équipement établi le 8 juin 1993 par le bureau d'études Gueissaz et Biner SA,

approuvé par le département le 17 février 1994. La municipalité a repris ces

divers éléments dans une lettre adressée à Jean Grisel le 11 février 1999.

C. Agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Raymond Didisheim, Jean Grisel a renouvelé sa

démarche auprès de la municipalité; il a ainsi invité cette dernière à entrer

en matière sur sa demande tendant à ce que son bien-fonds soit colloqué en zone

constructible. Il fait valoir à ce propos que les zones constructibles seraient

aujourd'hui quasiment saturées.

Après s'être à nouveau

renseignée auprès du SAT, la municipalité a derechef écarté la demande formée

par Jean Grisel, ce par décision du 17 août 1999.

Par acte du 7

septembre suivant, Jean Grisel a recouru au Tribunal administratif contre cette

décision; il concluait à la réforme de la décision municipale en ce sens que la

requête de Jean Grisel tendant à la révision du régime applicable à son

bien-fonds soit admise, la municipalité étant invitée à procéder conformément

aux dispositions des chapitres I à IV du titre V LATC. Vu l'accord des parties

à ce sujet, le pourvoi a été transmis au DINF pour raison de compétence.

D. Statuant sur ce pourvoi,

le DINF l'a rejeté par décision du 21 juin 2000. C'est cette dernière que Jean

Grisel a entreprise auprès du Tribunal administratif, toujours par

l'intermédiaire de son conseil; dans ce cadre, il reprend avec dépens la

conclusion qu'il avait formée en première instance (l'intéressé conclut en

outre à l'allocation de dépens de première instance, l'avance de frais

effectuée auprès du DINF lui étant au surplus restituée).

Dans un premier temps,

le DINF, le SAT et la municipalité ont renoncé à se déterminer, tout en

concluant au rejet du recours.

Par la suite, la

municipalité a produit, par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard,

différents documents, dont un inventaire des possibilités de construction sur

le territoire communal, du 19 octobre 2000. Le recourant a pour sa part eu

l'occasion de se déterminer sur ces nouvelles productions, par lettre de son

conseil du 10 novembre 2000.

E. On retient du dossier

les données suivantes, au terme de l'instruction :

a) La population

résidente de la Commune de St-Saphorin-sur-Morges a passé entre le 31 décembre

1987 et le 31 décembre 1999 de 216 à 369 habitants (le nombre d'enfants, pour

sa part a évolué de 37 à 100).

b) Par ailleurs

l'effectif scolaire, durant la même période, a lui aussi évolué de manière très

sensible au sein du Groupement scolaire de Colombier, St-Saphorin-sur-Morges,

Vullierens; de 48 en 1987, il s'élève en l'an 2000 à 129 (soit, pour la commune

intimée seulement, de 8 à 43 élèves).

c) L'inventaire des

possibilités de construction révèle par ailleurs que quatre parcelles sont

encore disponibles en zone villas (l'une d'entre elles pouvant accueillir

d'ailleurs deux villas). Quinze parcelles sises en zone de village peuvent en

outre recevoir encore de nouvelles constructions (l'une d'entre elles fait

d'ailleurs l'objet d'un projet de construction de deux immeubles de six appartements

chacun).

d) La municipalité

remarque en définitive que la Commune de St-Saphorin-sur-Morges a connu un

développement démographique extrêmement rapide durant la dernière décennie, ce

qui a entraîné pour elle des dépenses considérables, notamment sur le plan

scolaire; par ailleurs, la commune, qui connaissait un degré d'autofinancement

de 10 % dans son compte d'exploitation 1997, serait à zéro selon le budget

2001. Ces différents éléments confortent la municipalité dans son choix de

ralentir ce développement dans l'avenir proche.

F. On remarque enfin que

le recourant, auquel la faculté a été donnée de requérir la fixation d'une

audience, n'en a finalement pas demandé (v. lettre du juge instructeur du 26

septembre 2000).

Considérants

1.

La décision attaquée,

datée du 21 juin 2000, n'a cependant été confiée à la poste que le lendemain;

celle-ci a donc été délivrée au conseil du recourant le 23 juin 2000 au plus

tôt. Cela étant, le recours déposé le 13 juillet suivant a été formé en temps

utile.

2.

Le recourant demande en

substance l'adaptation du plan des zones, entré en vigueur par son approbation

par le Conseil d'Etat le 10 octobre 1990; il suggère en substance de colloquer

son bien-fonds no 498 en zone constructible.

a) La révision du plan

d'affectation fait l'objet de diverses dispositions du droit fédéral,

respectivement du droit cantonal. L'art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT) prévoit ainsi à son alinéa 2

que les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires, lorsque

les circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 63 de la loi vaudoise

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(ci-après LATC) comporte une règle similaire; il renvoie au surplus à la

procédure prévue aux art. 56 à 62 pour d'éventuelles modifications. Au surplus,

l'art. 75 al. 2 LATC prévoit que tout intéressé peut demander l'abandon ou la

révision d'un plan quinze ans au moins après son entrée en vigueur.

Au demeurant, le Tribunal

fédéral a eu l'occasion de faire l'exégèse de ces différentes dispositions dans

un arrêt récent (ATF 120 I 227, concernant la Commune de Pully).

On peut encore

signaler une autre voie encore pour la révision d'un plan d'affectation, à

savoir celle du plan de quartier, les propriétaires du périmètre intéressé

pouvant présenter une demande tendant à l'adoption d'un tel plan conformément à

l'art. 67 al. 2 LATC.

b) La décision

attaquée se fonde en premier lieu sur l'art. 75 al. 2 LATC; elle remarque que

le délai de quinze ans, courant dès l'année 1990, n'est aujourd'hui pas échu,

ce qui conduit, selon elle, au rejet de la démarche du recourant. Le recourant

conteste cette manière de voir, estimant que la cause relève au contraire des

art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC.

L'arrêt du Tribunal

fédéral précité montre bien la portée des diverses règles ici en cause, en

particulier la divergence entre les art. 63 et 75 al. 2 LATC. Cette dernière

disposition ouvre en effet à tous les intéressés, à savoir même à celui,

propriétaire ou non, qui invoquerait uniquement un intérêt général à adapter

les mesures d'aménagement du territoire à l'évolution des circonstances ou se

prévaudrait d'autres motifs sans rapport direct avec les possibilités

d'utilisation de sa propriété, un droit d'initiative, moyennant le respect d'un

délai de quinze ans (ce délai était auparavant, soit dans la version qu'avait à

examiner le Tribunal fédéral, de dix ans) dès l'entrée en vigueur du plan

d'affectation. En d'autres termes et sous réserve du délai précité, les

exigences formelles pour l'exercice de ce droit d'initiative sont moins

strictes dans le cadre de l'art. 75 al. 2 LATC que celles auxquelles une

requête en réexamen du plan fondée sur les art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC est

soumise. S'agissant de ces dernières règles, elles confèrent uniquement aux

propriétaires fonciers, faisant valoir des circonstances nouvelles, le droit de

requérir une modification de l'affectation de leur propre bien-fonds ou de

parcelles voisines (le Tribunal fédéral écarte ainsi la position exprimée

précédemment à ce sujet par André Grisel, Traité de droit administratif, II

697, reprise par Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal,

thèse Lausanne 1990, 130 s. pour qui les propriétaires privés ne disposaient

d'aucun droit d'initiative en cette matière).

c) Dans le cas

d'espèce, le recourant n'intervient pas uniquement en qualité d'intéressé, au

sens de l'art. 75 al. 2 LATC, mais bien plutôt en tant que propriétaire foncier

visant à obtenir le réexamen du statut de son propre bien-fonds. Ce faisant, il

exerce un droit de nature formelle que lui confère l'art. 21 al. 2 LAT

(confirmé par l'art. 63 LATC en droit vaudois), que le législateur cantonal

n'avait pas la faculté de rendre plus difficile, par exemple en le soumettant à

un délai de quinze ans à compter de l'entrée en vigueur des dispositions à

réviser.

L'autorité intimée

s'est donc fondée à tort sur l'art. 75 al. 2 LATC, la présente espèce devant

s'examiner plutôt au regard des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC.

3.

a) On a déjà rappelé

ci-dessus la teneur de l'art. 21 al. 2 LAT. Au demeurant, même si le texte

légal ne le laisse pas apparaître d'emblée, celui-ci suppose deux pesées

d'intérêts successives. En premier lieu, il s'agit en effet d'examiner la

nécessité ou non d'entrer en matière quant à une révision du plan

d'affectation; il faut à ce stade vérifier s'il existe effectivement des

circonstances nouvelles importantes pour la planification. Dans un second

temps, l'autorité, après avoir apprécié ces éléments nouveaux, examinera si

ceux-ci conduisent à abandonner l'affectation en vigueur pour lui préférer un

nouveau régime (v. sur ce point Thierry Tanquerel in

Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, éditeurs, Commentaire de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, no 28 ss ad art. 21 LAT). L'auteur précité relève

toutefois que cette distinction ne doit pas être comprise de manière trop

absolue, dès lors qu'il est difficile d'opérer la première pesée d'intérêts

sans avoir une idée des modifications envisagées, lesquelles devront reposer

sur la seconde étape du raisonnement; en d'autres termes, s'il est utile de

décrire ces deux paliers du processus de révision, il ne faut pas perdre de vue

qu'ils sont étroitement imbriqués, sinon indissociables.

b) L'art. 63 LATC ne

comporte aucune précision quant aux compétences respectives de la municipalité

et du conseil général ou communal dans le processus de révision. L'art. 63,

2ème phrase renvoie il est vrai aux art. 56 à 62 LATC. Le recourant en déduit

que sa demande aurait dû être traitée, non pas par la municipalité, mais par le

conseil de la commune intimée.

A vues humaines

toutefois, il paraît à première vue judicieux d'admettre ici l'application par

analogie des règles de procédure de l'art. 75 al. 2, voire celle de l'art. 67

al. 2 LATC. Il en résulterait une attribution uniforme de compétence dans le

processus de révision des plans d'affectation : la municipalité serait alors

compétente, dans un premier temps tout au moins, pour examiner l'opportunité de

l'adaptation du plan, lorsque celle-ci fait suite à l'exercice d'un droit

d'initiative par les propriétaires fonciers intéressés; ce n'est que dans un

second temps, une fois le principe de la révision tranché de manière positive,

que le conseil de la commune serait saisi.

c) Cette question peut

toutefois demeurer indécise, dans la mesure où la municipalité est assurément

compétente pour examiner seule l'existence ou non de circonstances sensiblement

modifiées, justifiant une révision du plan, au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63

LATC - ce qui correspond à la première pesée d'intérêts décrite plus haut. Or,

en l'occurrence, même si elle l'a fait parfois de manière quelque peu

maladroite et tardivement, c'est à juste titre que la municipalité a considéré

que de telles circonstances n'étaient pas réunies en l'espèce.

aa) Le recourant a

affirmé à plusieurs reprises que les zones à bâtir de la commune étaient

quasiment saturées. Or, à lire le document établi par la municipalité le 19

octobre 2000 (v. ci-dessus partie Faits E/c), tel n'est pas le cas, quand bien

même le territoire communal a connu une activité très forte dans le domaine de

la construction.

bb) Par ailleurs, le

transfert d'un bien-fonds sis en zone intermédiaire dans un territoire à bâtir

suppose que soit réunies les conditions posées à l'art. 15 LAT. Selon cette

disposition, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la

construction qui sont déjà largement bâtis (lit. a) ou seront probablement

nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés

dans ce laps de temps (lit. b). Dans le cas d'espèce, seule cette seconde

hypothèse doit être examinée.

On rappellera à cet

égard que cette règle vise à éviter la création et le maintien de zones à bâtir

trop vastes qui conduisent à un développement anarchique des constructions et à

un suréquipement; elle permet aux autorités chargées de l'aménagement de

choisir les parcelles qu'elles affecteront à la construction et vise également

à garantir une offre suffisante en terrains à bâtir. Ce dernier aspect ne

constitue toutefois qu'un élément parmi d'autres à prendre en considération

(sur ces questions, v. Alexandre Flückiger, in Aemisegger et al., Commentaire

précité, no 69 ss ad art. 15 LAT). Ainsi, parmi les différents éléments significatifs

pour déterminer le besoin en terrains à bâtir, l'on peut mentionner les

suivants : réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles,

utilisation passée et future des terrains à bâtir, volonté communale de

maîtriser la croissance, développement démographique, développement économique,

développement régional, état et développement du réseau des transports publics,

possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipements

notamment (Flückiger, op. cit., no 81 ad art. 15 LAT). L'énumération même qui

précède démontre que la jurisprudence a relativisé dans une très large mesure

le critère du besoin de terrains à bâtir face aux autres exigences de

l'aménagement du territoire (Flückiger, op. cit., no 87 s. ad art. 15 LAT et

références citées); en d'autres termes, le fait que l'offre de surfaces

constructibles soit insuffisante ne conduit pas déjà à rendre nécessaire une

extension des zones à bâtir; une conception restrictive par rapport à la

demande de tels terrains est ainsi admissible. De même, les collectivités

locales qui souhaitent maîtriser leur développement, voire freiner leur

croissance en ont la possibilité, cela sans violer l'art. 15 LAT (v. à cet

égard notamment ATF 118 Ia 151, spéc. consid. 4d, p. 158; 117 Ia 430, spéc. p.

432; 434, consid. 3f, p. 439; 116 Ia 328 consid. 4c; 339, spéc. p. 341; 114 Ia

364, consid. 4, spéc. p. 370).

S'agissant par

ailleurs de la question plus spécifique à résoudre ici, savoir celle de

l'existence ou non de circonstances sensiblement modifiées, l'ATF 120 I 227

fournit également quelques précisions (lesquelles vont d'ailleurs dans le sens

de la jurisprudence précitée). Il rappelle en effet la tension entre deux

postulats, à savoir le principe de la stabilité des plans d'une part, respectivement

la nécessité d'adapter les plans aux circonstances nouvelles; il évoque à cet

égard notamment l'hypothèse dans laquelle les prévisions sur lesquelles étaient

fondées l'adoption du plan se sont révélées par la suite inexactes, notamment

quant à la surface des terrains nécessaires pour la construction dans les

quinze ans à venir. De telles constatations pourraient en théorie justifier une

adaptation périodique fréquente du plan d'affectation, si l'on faisait

abstraction de l'exigence opposée d'une certaine stabilité des plans

d'affectation. Cela étant, le Tribunal fédéral exige que le propriétaire qui

demande le classement de son bien-fonds dans une zone à bâtir - comme en

l'espèce - démontre non seulement que les besoins pour les quinze années suivant

l'adoption du plan ont été mal ou sous-estimés, mais encore que, sur les autres

points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120

I 231 à 233).

Or, en l'espèce, à

supposer même que l'on tienne pour démontré que les zones à bâtir légalisées de

la commune sont aujourd'hui saturées, force est de constater que le recourant

n'a, pour le surplus, apporté aucune démonstration d'une évolution sensible sur

les autres éléments déterminants à prendre en considération dans la planification;

il n'établit notamment pas que celle-ci serait aujourd'hui inadaptée, ni que la

volonté communale de maîtriser la croissance des constructions sur son

territoire est aujourd'hui dépourvue de fondement.

c) Le recourant

n'ayant pas établi de manière suffisante l'existence de circonstances

sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, la municipalité était

dès lors fondée à refuser d'entrer en matière sur la demande du recourant. Cela

conduit au rejet du recours.

4.

Vu l'issue du pourvoi,

le recourant supportera l'émolument d'arrêt; il n'aura au surplus pas droit à

l'allocation de dépens. Quant à la municipalité, elle n'en a pas requis, à

juste titre; son mandataire n'est en effet intervenu qu'en fin de procédure,

sans déposer de véritables écritures; on renoncera dès lors à lui en allouer

(sur tous ces points : v. art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue sur recours le 21 juin 2000 par le Département des infrastructures est

maintenue.

III. L'émolument

d'arrêt mis à la charge de Jean Grisel est fixé à 1'500 (mille cinq cents)

francs.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

ft/Lausanne, le 8 janvier 2001

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint