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Décision

AC.2000.0127

TA - AC.2000.0127 - 2000-11-28 - Société vaudoise pour la protection des animaux c/Vallorbe

28 novembre 2000Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. a) André et Olivier

Blanc exploitent actuellement au lieu dit "Mont d'Orzeires", sur la

parcelle no 1361 propriété de la Commune de Vallorbe, des installations

touristiques, comprenant notamment un restaurant et des parcs à bisons. Au vu

du succès de leur entreprise, ils en ont envisagé le développement, en

particulier par l'aménagement d'un parc à ours et à loups.

b) Préalablement à la

mise en oeuvre de ce projet, les autorités compétentes ont adopté, pour le

secteur en cause un plan partiel d'affectation du Mont d'Orzeires; la décision

du conseil communal de Vallorbe dans ce sens, du 7 février 2000, a été

approuvée par le Département des infrastructures le 16 mai suivant. Le plan en

question définit désormais une aire d'accueil, où prend place le restaurant,

ainsi que le parking, trois aires de pâturage et de parcs à bisons (périmètres

A, B et C) et enfin une aire destinée à accueillir un parc à ours et à loups

(voir à ce sujet art. 14 al. 1 du règlement de ce plan, ci-après : RPPA).

B. a) La commune de

Vallorbe, conjointement avec André et Olivier Blanc, ont soumis à enquête

publique, du 19 mai au 8 juin 2000, un projet de parc à ours et à loups, dans

le périmètre de l'aire prévue à cet effet par le PPA. Sur une surface de

l'ordre de 10'000 m², le projet prévoit, en bordure de forêt et au

sud-est du périmètre, la réalisation de trois enclos, destinés à accueillir des

ours et des loups, les deux espèces devant en effet cohabiter dans l'espace en

question. Selon les auteurs du projet, il s'agirait d'accorder ainsi à chaque

animal individuel une surface importante (beaucoup plus élevée que celle exigée

pour des animaux détenus dans des zoos) et de les présenter dans un cadre

didactique.

Agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Jacques H. Wanner, la Société vaudoise pour la

protection des animaux (ci-après : SVPA) a déclaré faire opposition au projet.

Sur la base d'un préavis favorable de la Conservation de la faune du 30 juin

2000, la municipalité, par décision du 7 juillet 2000, a levé l'opposition

précitée et autorisé l'aménagement du parc projeté.

On notera que la

Centrale des autorisations CAMAC a communiqué sa synthèse à la municipalité le

8 août 2000; on y trouve notamment l'autorisation spéciale délivrée par la

Conservation de la faune, laquelle confirme le contenu du préavis précité. Le

même document indique encore que le Service vétérinaire (ci-après SVET)

délivrait (ou délivrerait) l'autorisation spéciale requise si les installations

sont conformes aux exigences de l'ordonnance sur la protection des animaux, ainsi

qu'aux directives de l'Office vétérinaire fédéral.

b) Agissant par

l'intermédiaire de son conseil le 2 août 2000, soit en temps utile, la SVPA a

recouru auprès du Tribunal administratif; elle conclut avec dépens à la réforme

de la décision municipale en ce sens que le permis de construire requis est

refusé.

c) Le tribunal a

recueilli les déterminations du SVET, du 10 août 2000, et de la Conservation de

la faune, du 31 août suivant. Par ailleurs, la recourante a eu l'occasion de

compléter ses moyens, au sujet de la recevabilité du pourvoi, dans des

correspondances des 8, 14 et 26 septembre 2000. Quant à la municipalité,

représentée par l'avocat Olivier Freymond, elle s'est déterminée dans un

mémoire du 5 octobre suivant, en se limitant à la question de la recevabilité

du pourvoi; elle conclut avec dépens à l'irrecevabilité du recours.

Considérants

1.

A la lecture des pièces

du dossier, il apparaît que la recourante entend former une opposition de

principe à la création de nouveaux parcs zoologiques, à la suite de mauvaises

expériences rencontrées dans la gestion de telles installations (procès-verbal

de la séance du 28 juin 2000, pièce 11 produite par la municipalité).

La SVPA est une

association qui s'occupe de la protection effective et juridique des animaux

dans le canton de Vaud; elle s'efforce de prévenir et d'empêcher les mauvais

traitements envers les animaux et, s'il y a lieu, d'en provoquer la répression;

elle tend à ce que les animaux aient une existence convenable, qui s'achève

sans souffrances (art. 1 de ses statuts). Elle poursuit son but notamment par

des démarches auprès des autorités, par des publications, par l'entretien d'un

bureau et d'un inspectorat, respectivement de refuges pour chiens et chats

abandonnés, ainsi que de volières pour les oiseaux réclamant des soins et par

tout autre moyen destiné à venir en aide aux animaux (art. 2 des statuts). Elle

est par ailleurs membre de l'association "Protection Suisse des animaux

PSA". Cette dernière, selon son but statutaire (art. 2 des statuts)

s'engage en faveur de la protection du bien-être, de la vie, et de la dignité

des animaux. Ces efforts visent d'abord à la détention conforme aux besoins des

espèces et au traitement responsable et respectueux des animaux. La PSA

encourage les activités de protection animale sur les plans national et

international et épaule ses membres dans le domaine de la protection des

animaux. Pour atteindre ces buts, elle procède à des démarches politiques et

juridiques visant à améliorer la législation sur la protection animale; elle se

charge également de la prise en compte et de la "représentation" des

intérêts des animaux malmenés, dans le cadre de procédures de protection

animale ad hoc civile, pénale et administrative, en particulier par l'exercice

d'un éventuel droit de recours en vue de défendre les intérêts de l'association

et les intérêts publics (art. 2 al. 4 lit. e des statuts, pour ce dernier

point).

Par ailleurs, il

ressort des écritures de la recourante que celle-ci ne fait nullement valoir

que la décision attaquée comporte pour elle une atteinte à ses intérêts

propres; elle vise bien plutôt à sauvegarder les intérêts des animaux

susceptibles d'être détenus dans le parc projeté, ceux-ci devant notamment être

soumis à un stress très lourd, au moment de leur capture. Par ailleurs, la

recourante fait valoir concrètement la violation de diverses règles de la

législation fédérale sur la chasse et la protection des animaux, en déplorant

notamment l'absence au dossier de certaines autorisations cantonales; la

recourante fait également valoir des violations de la loi vaudoise sur la

faune.

a) Ces quelques

rappels débouchent sur la question de la légitimation active de la SVPA. A

teneur de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (ci-après : LJPA), le droit de recours appartient à toute

personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un

intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Il est

constant que la SVPA n'est pas atteinte dans ses intérêts propres par la

décision attaquée; dès lors, faute d'intérêt digne de protection, elle ne

saurait se voir reconnaître une qualité pour agir fondée sur cette disposition

(laquelle correspond d'ailleurs à la règle de l'art. 103 lit. a OJF, lequel

régit la recevabilité du recours de droit administratif au Tribunal fédéral).

La jurisprudence

assouplit quelque peu les exigences liées à l'intérêt digne de protection en

présence d'un recours formé par des associations qui ont pour but la défense

des intérêts de leurs membres; dans cette hypothèse, l'association en question

peut se voir reconnaître la légitimation active, quand bien même elle ne

défendrait pas ses intérêts propres, mais plutôt les intérêts de ses membres;

il faut alors, entre autres conditions, qu'une majorité de ceux-ci ou à tout le

moins un nombre important d'entre eux soit touché dans leurs intérêts propres

ou, en d'autres termes, que ceux-ci aient qualité pour agir à titre individuel

(voir, sur ce type de question, Pierre Moor, Droit administratif II 421 et les

références citées). Là encore, tel n'est pas le cas de la SVPA, la décision

attaquée ne portant pas atteinte aux intérêts des membres de cette association.

b) En réalité, comme

l'exprime d'ailleurs dans une certaine mesure les statuts de l'association

suisse PSA, le pourvoi a bien plutôt en vue la défense de l'intérêt public à la

bonne application de la législation sur la protection des animaux. Comme

l'indique Moor (op. cit., p. 427), la possibilité pour une organisation privée

à but idéal de former un recours contre des décisions administratives dans

l'intérêt de la loi constitue, d'une certaine manière, une compétence; or, la

délégation de compétence à des sujets de droit privé doit reposer sur une base

légale. Au demeurant, le Tribunal administratif a abandonné sa pratique

antérieure divergente dans un arrêt du 28 juin 1996 (RDAF 1996, 485); il n y a

pas de motif en l'occurrence de remettre en cause cette solution.

Parmi les dispositions

susceptibles d'entrer en considération dans le cas d'espèce, l'on peut

mentionner l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du

paysage (ci-après : LPN; RS 451), l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre

1983.

sur la protection de l'environnement (ci-après : LPE) ou encore l'art. 46

al. 3 de la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (ci-après : LFo). S'agissant

du droit cantonal, l'on peut songer essentiellement à l'art. 90 de la loi du 10

décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites

(ci-après : LPNMS).

On laissera ci-après

de côté l'art. 55 LPE; en effet, seuls les projets soumis à étude d'impact

peuvent faire l'objet de recours formés par des organisations nationales dont

le but est la protection de l'environnement. Or, le parc à ours et à loups

projeté n'est pas assujetti à une telle obligation. Quant à l'art. 46 al. 3

LFo, il se borne à renvoyer à l'art. 12 LPN quant aux conditions de

recevabilité des recours formés par les organisations d'importance nationale.

On peut noter au surplus que la réalisation du projet implique certes un

défrichement, mais que celui-ci a été autorisé par une décision aujourd'hui

définitive et exécutoire dans le cadre de la procédure d'adoption du PPA (on

ajoutera encore que les autorisations délivrées dans le cadre de la présente

procédure pour permettre des constructions en dérogation à la règle relative à

la distance à la lisière reposent sur le droit cantonal et n'ouvrent pas la

voie du recours de droit administratif, ce qui exclut l'application de la règle

de l'art. 46 al. 3 LFo précitée).

On se concentrera dès

lors ci-après sur l'application des art. 12 LPN et 90 LPNMS; ces dispositions

concordent au demeurant dans une large mesure, se distinguant essentiellement

par l'exigence d'une importance nationale de l'organisation recourante, pour la

première règle, respectivement cantonale, pour la seconde.

2.

Selon l'art. 12 al. 1

LPN, les organisations d'importance nationale à but non-lucratif qui existent

depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à la

protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou a des

tâches semblables ont qualité pour recourir notamment contre les décisions du

canton pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Pour analyser cette disposition (la même démarche doit être suivie

dans le cadre de l'art. 90 LPNMS), l'on peut procéder en deux étapes, soit en

déterminant d'abord les organisations habilitées à recourir, puis en examinant

les actes attaquables et les moyens susceptibles d'être invoqués.

a) aa) S'agissant des

organisations ayant vocation à recourir, il faut noter que l'art. 12 al. 2 LPN

prévoit que le Conseil fédéral désigne ces organisations; tel est l'objet de

l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 juin 1990 (RS 814.076). La Protection

suisse des animaux ne figure au demeurant pas dans cette liste. Cela constitue

un premier indice de l'absence de légitimation active de la recourante.

bb) A lui seul, il ne

permet toutefois pas une conclusion définitive, car l'ordonnance du Conseil

fédéral n'a, selon la jurisprudence, qu'une portée déclarative (ATF 112 I b

548, qui concernait il est vrai l'art. 55 al. 2 LPE; dans le même sens, voir

Peter Keller, in Commentaire de la loi fédérale sur la protection de la nature

et du paysage, Zurich 1997, no 13 ad art. 12 LPN et références citées). Par

ailleurs, la jurisprudence admet également que les organisations d'importance

nationale se fassent représenter dans les procédures cantonales par leurs

sections cantonales, cela sans qu'une procuration délivrée pour la procédure en

question soit nécessaire (ATF 119 I b 224, consid. 1b; dans le même sens

Keller, op. cit., no 12 ad art. 12 LPN). Ainsi, le fait que le recours ait été

déposé initialement par la seule SVPA et non par son organisation faîtière

suisse ne permettrait pas encore d'écarter préjudiciellement le pourvoi (on

pourrait toutefois se demander si les statuts de l'organisation faîtière ne

devraient pas prévoir, pour que cette jurisprudence soit applicable, un tel

pouvoir de représentation en faveur des sections cantonales).

cc) Par ailleurs

cependant, comme on vient de le rappeler ci-dessus, les organisations

habilitées à recourir doivent poursuivre un but idéal en relation étroite avec

la protection de la nature et du paysage. Selon la jurisprudence, il doit en

outre s'agir du but principal d'une telle organisation et non d'un simple

objectif accessoire (ATF 98 Ib 120 consid. 1, qui concerne des associations

sportives d'importance nationale). De même, le Tribunal fédéral a considéré que

les organisations suisses vouées à la protection des animaux, même si leurs

objectifs sont apparentés dans une certaine mesure à ceux de la protection de

la nature et du paysage, ne pouvaient pas bénéficier de la qualité pour agir au

titre de l'art. 12 LPN; leur action est concentrée sur l'animal lui-même en

tant qu'objet de protection, alors que la législation sur la protection des

animaux (en tant qu'elle couvre la protection de la faune) vise à assurer le

maintien des espèces et de leur espace vital. En conséquence, le but poursuivi

par des organisations de protection des animaux ne concorde pas avec ceux visés

à l'art. 12 LPN, de sorte que celles-ci ne peuvent se voir reconnaître la

légitimation active au regard de cette disposition; d'ailleurs, le législateur

fédéral, lors de la révision de la loi sur la protection des animaux a écarté

des propositions tendant à introduire dans cette loi la qualité pour recourir

de ces organisations d'importance nationale (sur tous ces points, voir ATF 119

Ib 305, spécialement consid. 2b). Ces considérations conservent toute leur

valeur et conduisent, également dans le cas d'espèce, à l'irrecevabilité du

recours.

b) aa) La

jurisprudence a par ailleurs limité la recevabilité de tels recours en relation

avec l'acte attaquable et les moyens soulevés. S'agissant des décisions

cantonales susceptibles d'un tel recours, le Tribunal fédéral a précisé

qu'elles devaient non seulement se fonder sur le droit fédéral, mais encore

être prises dans le cadre de l'exécution d'une tâche de droit fédéral,

susceptible de porter atteinte aux intérêts de la protection de la nature et du

paysage (sur cette question, voir Keller, op. cit., no 4 ad art. 12 LPN; sur la

notion de tâche fédérale, voir Jean-Baptiste Zufferey in Commentaire précité de

la LPN, spécialement nos 12 et 13 ad art. 2 LPN). Par ailleurs, de tels

pourvois, pour être recevables, doivent invoquer des motifs relevant de

l'intérêt public à la protection de la nature et du paysage (Keller, op. cit.,

no 19 ad art 12 LPN).

bb) Il est douteux que

la décision municipale attaquée puisse apparaître comme rendue dans le cadre de

l'exécution d'une tâche fédérale. Il est vrai que la recourante s'en prend -

indirectement et sans prendre de conclusions formelles à cet égard - à

l'autorisation cantonale nécessaire pour la détention d'animaux protégés (art.

10.

de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux

sauvages; ci-après : LChP; RS 922.0; voir également l'autorisation requise à

forme de l'art. 6 de la loi fédérale sur la protection des animaux; ci-après :

LPA; RS 455). Il est possible que de telles autorisations puissent entrer dans

la notion d'exécution d'une tâche fédérale, pour autant qu'elles déploient

certains effets sur la nature ou le paysage. Toutefois, encore faudrait-il que

la recourante invoque la violation de ces dispositions dans l'intérêt de la

nature et de la protection du paysage, ce qui n'est toutefois pas le cas ici;

elle admet en effet expressément qu'elle agit exclusivement dans l'intérêt des

animaux détenus; elle n'est donc pas mue par des préoccupations relevant de la

protection de la nature, au sens des exigences posées par la jurisprudence.

c) Selon l'art. 90

LPNMS, les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs

statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites,

ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la

LPNMS.

Les développements qui

précèdent - relatifs d'abord aux buts poursuivis par l'organisation concernée,

aux moyens ensuite qu'elle sont susceptibles de soulever dans le cadre d'un

recours - sont pleinement transposables au plan du droit cantonal. En effet, la

LPNMS n'a pas non plus pour objet la protection de l'animal en tant que tel,

mais bien plutôt : "... la sauvegarde de la nature, en ménageant

l'espace vital nécessaire à la flore et à la faune et en maintenant les milieux

naturels caractéristiques" (art. 1a de la loi).

On voit donc que la

législation cantonale, plus encore que la LPN, met l'accent principalement sur

la sauvegarde de l'espace vital nécessaire à la faune indigène.

d) Il découle des

considérations qui précèdent que le pourvoi doit être déclaré irrecevable, la

SVPA ne pouvant se prévaloir d'aucune disposition légale de droit fédéral ou

cantonal, fondant la légitimation active d'organisations à but idéal.

3.

Vu l'issue du recours,

la SVPA supportera l'émolument d'arrêt, ainsi que des dépens, dus à la Commune

de Vallorbe, laquelle est intervenue à la présente procédure par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument

d'arrêt mis à la charge de la Société vaudoise pour la protection des animaux,

à Lausanne, est fixé à 1'500 (mile cinq cents) francs.

III. La recourante

doit en outre à la Commune de Vallorbe un montant de 800 (huit cents) francs à

titre de dépens.

ls/Lausanne, le 28 novembre 2000

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)