AC.2000.0155

TA - AC.2000.0155 - 2002-10-15 - SI CHISSIEZ BON ATTRAIT SA c/SLOG Lausanne

15 octobre 2002Français32 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La société SI Chissiez

Bon Attrait SA, à Lausanne, est propriétaire de la parcelle no 5727 de la

commune de Lausanne. Un bâtiment d'habitation a été édifié en 1968 sur ce

bien-fonds, au no 35 du chemin de Bonne-Espérance. Il comporte quarante-neuf

logements.

Selon les informations

(non contestées) fournies par le Service de l'environnement, de l'hygiène et du

logement de la ville de Lausanne (SEHL), la gérance de cet immeuble est assurée

depuis le 1er décembre 1991 par une salariée de la société propriétaire, dont

le bureau a été installé dans un appartement de deux pièces (no 01) au

rez-de-chaussée est. A l'époque, ce changement d'affectation n'a pas fait

l'objet, d'une demande d'autorisation. Le loyer payé par le dernier locataire

était de 920 francs.

Depuis 1997, à quatre

reprises, la SI Chissiez Bon Attrait SA a réuni des appartements contigus d'une

et trois pièces pour en faire quatre appartements de quatre pièces. Les travaux

ont simplement consisté dans la création d'une ouverture entre les appartements

contigus, sans modification ni suppression des cuisines et des locaux

sanitaires de chacun d'eux. Ces transformations n'ont pas fait non plus l'objet

d'autorisations préalables. Selon l'état locatif au 27 mars 2000, les loyers de

ces nouveaux quatre pièces étaient de 1'600 fr. (2ème étage nord-ouest), 1'650

fr. (3ème étage sud-ouest, 3ème étage sud-est et 4ème étage sud-est).

B. Le 24 mars 2000, la SI

Chissiez Bon Attrait SA a requis une autorisation pour le changement d'affectation

de l'appartement du rez-de-chaussée en bureau, ainsi que la transformation des

huit appartements d'une et trois pièces en quatre appartements de quatre

pièces. Elle a en outre sollicité l'autorisation de louer meublés, avec des

baux à court terme et un service de blanchisserie, onze studios et un deux

pièces.

Le 28 juillet 2000, le

Service du logement a rendu la décision suivante :

"Le projet

présenté consiste en la régularisation d'une rénovation de maison d'habitation,

en la régularisation d'un changement d'affectation d'un logement de 2 pièces

ainsi qu'en une demande de changement de destination de locaux d'habitation. La

transformation et le changement d'affectation de locaux d'habitation sont

soumis à autorisation du Service du logement en vertu de la loi du 4 mars 1985

concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons

d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que

l'habitation.

CONSIDERANT :

- que la Commune de

Lausanne figure dans la liste des communes où sévit la pénurie de logements;

- qu'en conséquence

la transformation et le changement d'affectation de locaux d'habitation sont

assujettis au régime de l'autorisation;

- que la requête

concernée vise tout d'abord à la régularisation du changement d'affectation

d'un appartement de 2 pièces au dernier loyer mensuel net de fr. 920.-,

changement de destination opéré dès 1991 pour permettre à une salariée de la SI

Chissiez Bon Attrait SA d'exercer directement sur place la gérance du bâtiment,

dans des bureaux aménagés à cet effet;

- que l'autorité

communale considère que cette situation peut être régularisée, s'agissant d'une

activité commerciale destinée essentiellement aux besoins propres et exclusifs

de la société propriétaire, pour autant qu'elle soit assortie de certaines

conditions ayant trait à la personne de la société bénéficiaire;

- que le Service du

logement ne conteste pas l'appréciation de l'autorité communale;

- que, dans un tel

cas, l'autorisation requise peut être accordée pour les besoins propres et

exclusifs de la SI Chissiez Bon Attrait SA, propriétaire;

- que la présente

requête tend également à la régularisation de plusieurs transformations

d'appartements effectuées depuis 1997, lesquelles ont consisté en la

réunification d'appartements contigus de 1 pièce et 3 pièces pour créer 4

appartements de 4 pièces, sans que les aménagements de cuisines et sanitaires

initiaux n'aient été supprimés dans cette opération entreprise sans l'aval des

services communal et cantonal du logement;

- que, compte tenu

du caractère réversible de cette opération, d'une part (maintien des zones

sanitaires et des cuisines), et du fait que les appartements de 4 pièces

correspondent mieux aux besoins prépondérants de la population, d'autre part,

l'autorité communale préavise favorablement cette régularisation, "aux

loyers proposés par la société propriétaire, soit le prix moyen de fr.

196.-/m2/an ou le prix de fr. 1688.-/mois net, pour autant que soient

présentées, par écrit par la société propriétaire à l'autorité, une procédure

de consultation et les modalités de négociation de baux à loyer en application

de l'article 11 du règlement du 6 mai 1988 d'application de la loi, et que

Considérants

l'autorisation soit assortie d'un contrôle des loyers pour une durée de dix

ans, d'autre part";

- que, sur le

principe, le Service du logement ne conteste pas l'appréciation de l'autorité

communale, tout en réservant un certain contrôle en cas de réaffectation

ultérieure des logements en leur forme initiale;

- qu'il estime

toutefois qu'un contrôle des loyers limité à la première mise en location

suffit en l'espèce à atteindre les objectifs de préservation du parc locatif

tels qu'assignés au dispositif légal cité en titre;

- que, dans un tel

cas, sous réserve de l'instauration d'un contrôle des baux pour les logements

dont le statut actuel est souhaité comme étant définitif (appartements n°32/33,

n°34/35 et n°42/43), d'une part, et d'un contrôle des loyers lors du

réaménagement dans sa situation initiale de l'appartement n°27/28, d'autre

part, le Service du logement estime qu'une autorisation peut être accordée dans

le cadre de l'art. 4 al. 1 de la loi;

- que, concernant

cette double régularisation, l'Office communal du logement estime qu'il n'y a

pas lieu de procéder à une dénonciation préfectorale, en raison notamment de la

bonne collaboration du propriétaire dans cette procédure de régularisation;

- que le Service du

logement ne conteste pas cette appréciation;

- qu'enfin les

requérants sollicitent l'autorisation de changer l'affectation de 11 studios

(appartements n° 02 [rez], n°12, 18, 19 [1er étage], n°22, 25, 29 [2ème étage],

n°38, 39 [3ème étage], n°48 et 49 [4ème étage], d'une part, et d'un logement de

2.

pièces du 1er étage (appartement n°16), d'autre part, et ce pour les mettre

sur le marché non plus en la forme locative traditionnelle mais sous forme de

location para-hôtelière;

- qu'à cet effet une

société sera créée pour gérer ce nouveau type de location meublée sous forme de

conclusion de baux de courte durée, soit le société "Résidence du Midi

Sàrl";

- que, dans ce

cadre, les logements concernés seront meublés à raison de fr. 6'000.- par

studio et fr. 12'400.- pour le 2 pièces, les loyers étant alors proportionnels

au nombre d'occupants, soit fr. 1'500.- pour une personne et fr. 2'100.- pour

deux personnes pour les 1 pièce, fr. 2'600/fr. 3'000.-/fr. 3'200.- pour

respectivement 1/2/3 personnes en ce qui concerne le 2 pièces;

- qu'il convient de

relever qu'en sus de ces prestations "de base", une entreprise de

blanchisserie extérieure fera l'échange des draps deux fois par semaine pour un

prix de fr. 384.-/mois pour deux personnes;

- qu'à l'appui de

leur demande, les requérants invoquent le fait que les logements de 1 pièce ne

trouvent pas preneurs sur le marché traditionnel;

- qu'appelée à préaviser

cet aspect du dossier, l'autorité communale a préavisé négativement (préavis du

19.

juin 2000, reçu le 29 juin 2000), considérant en particulier que le type de

location pratiqué jusqu'alors par la société propriétaire ne permet pas de

louer facilement ces logements, jusqu'alors loués sous forme de baux à durée de

cinq ans, non renouvelables, soit des conditions relativement peu pratiquées

sur le marché;

- que l'autorité

communale estime dès lors qu'il n'est pas justifié d'admettre de changer

l'affectation de ces logements avant que le propriétaire n'ait tenté de

remédier à cet état de fait en les remettant en location sous forme de contrats

conventionnels;

- qu'enfin, au plan

statistique, la Commune de Lausanne relève que le taux de vacance global de logements

à Lausanne décroît de façon importante, la ligne indicative de 1,5% à 2% tous

appartements confondus ayant été franchie, ce qui est le signe d'un marché

tendu et déséquilibré, de sorte qu'il n'apparaît pas concevable de priver le

marché locatif de ces appartements, dont les taux de vacance (base : 1er

décembre 1999) s'élèvent respectivement à 1,65% pour les studios et 0,68% pour

le 2 pièces;

- que le Service du

logement relève qu'à teneur de l'article 4 du règlement du 6 mai 1988

d'application de la loi, "seuls les logements répondant de par le prix, le

nombre de pièces et, de façon générale, les caractéristiques à un besoin de la

population peuvent entrer dans une catégorie à pénurie";

- que, s'agissant

des 11 studios concernés, le Service du logement a pu constater sur la base des

chiffres postérieurs au préavis communal que de tels logements ont un taux de

vacance de 2,05% actuellement à Lausanne (base : enquête semestrielle de juin

2000), d'une part, et que leur niveau de loyer actuel se situe à fr. 661.-

mensuel moyen net ou le prix de fr. 248.-/m2/an environ, de sorte que l'on peut

douter qu'ils entrent réellement dans des catégories dites "à

pénurie", et ce tant au plan qualitatif que quantitatif;

- que, dans un tel

cas, après avoir procédé à une pesée extrêmement attentive des divers intérêts

en présence, le Service du logement estime que l'autorisation requise peut être

accordée dans le cadre des art. 3 a contrario et 4 al. 1 de la loi, sans qu'il

y ait lieu de l'assortir de conditions particulières;

- qu'en revanche,

concernant le logement de 2 pièces sis au 1er étage de l'immeuble au dernier

loyer mensuel net de fr. 850.-, le Service du logement estime qu'il appartient

à une catégorie dite "à pénurie", tant au plan qualitatif (dernier

loyer mensuel net de fr. 192.-/m2/an) que quantitatif (0,76% de vacance);

- que, dans un tel

cas, l'autorisation requise doit être refusée en application de l'article 3 de

la loi;

- que, pour ce

logement, il se justifie de suivre l'appréciation négative de l'autorité

communale et de refuser le changement de destination sollicité, aucune

"circonstance exceptionnelle" ne commandant impérativement l'octroi

d'une autorisation;

Dispositif

PAR CES MOTIFS :

Le Service du

logement :

A) régularise le

changement d'affectation du logement de 2 pièces sis au rez-de-

chaussée, pour les besoins propres et exclusifs de l'activité de la SI

Chissiez

Bon Attrait SA, toute location ou sous location en la forme commerciale

étant

interdite. En cas de cessation d'activité ou de départ de la société

bénéficiaire, ces

locaux devront impérativement être réaffectés à des fins d'habitation.

B) régularise la

transformation de 8 logements de 1 et 3 pièces en 4 logements de

4 pièces à la condition suivante :

L'état locatif de ces 4 appartements ne peut

excéder la somme fr. 81'504.- ou le

prix de fr. 196.-/m2/an. Une copie des baux à loyer existant devra être

produite

pour contrôle au Service du logement.

Toute

réaffectation ultérieure des locaux en leur forme initiale devra faire l'objet

d'une autorisation préalable du Service du logement, qui se réserve

expressément,

le moment venu, de fixer l'état locatif admissible des logements qui

seraient remis

sur le marché sur la base de leur valeur objective.

C) malgré le

préavis négatif de l'autorité communale, accorde l'autorisation de

transformer les logements de 1 pièce sis dans l'immeuble chemin de Bonne-

Espérance 35 à Lausanne, et de les affecter à une location sous forme

para-

hôtelière.

Il est

expressément précisé que le changement d'affectation des studios en

système de location para-hôtelier ne pourra devenir effectif qu'une fois

que les

autorisations requises en matière de Police du commerce (obtention

nécessaire

d'une patente d'hébergement fondée sur la Loi du 11 décembre 1984 sur les

auberges et les débits de boissons) et de Police des constructions (art.

103 de la

Loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions)

auront été obtenues.

et enfin

D) refuse

l'autorisation de changer l'affectation du logement de 2 pièces n°16 sis au

1er étage de l'immeuble; ce logement devra impérativement être loué à des

fins

d'habitation traditionnelle. Une copie du bail à loyer lors de la première

mise en

location de cet appartement devra être produite au Service du logement

lors de sa

remise en location en la forme traditionnelle, le revenu locatif dudit

logement ne

pouvant excéder la somme de fr. 196.-/m2 analogue à celle des 1 et 3

pièces

transformés, soit fr. 865.-/mois.

..."

C. La SI Chissiez Bon

Attrait SA a formé un recours contre cette décision le 13 septembre 2000,

concluant à ce que la décision soit annulée "sub A) dans la mesure où

la régularisation de l'appartement n° 1 de 2 pièces sis au rez-de-chaussée est

subordonnée à l'usage exclusif de la société propriétaire de ces locaux et au

rétablissement de l'affectation à l'habitation traditionnelle en cas de départ

de la SI Chissiez Bon Attrait SA; sub B) dans la mesure où la régularisation

des quatre appartements de 4 pièces est subordonnée - au blocage des loyers

pour un total de Chf 81'504 ou à Chf 196/m2/an, - au contrôle des baux et des

loyers des appartements susdits de la part du Service du logement, - à une

autorisation préalable du Service du logement pour la réaffectation ultérieure

des locaux en leur forme initiale, et à la faculté de ce dernier d'établir

d'une façon discrétionnaire l'état locatif admissible des logements qui

seraient remis sur le marché; sub D) dans la mesure où la décision a rejeté la

demande d'affecter l'appartement n° 16 de 2 pièces à une activité

para-hôtelière, en imposant de le louer à des fins d'habitation traditionnelle

et à un loyer de Chf 850. Arrêter en même temps que la matière sort du domaine

d'application de la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la

transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que

l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation.".

Dans sa réponse du 19

octobre 2000, le Service cantonal du logement conclut, avec suite des frais et

dépens, au rejet du recours et au maintien de sa décision. Dans ses

observations du 19 octobre 2000, le SEHL estime, pour sa part, que la décision

querellée doit être maintenue, à l'exception du changement d'affectation des

onze appartements d'une pièce destinés à une exploitation para-hôtelière, pour

lesquels l'office communal allègue qu'ils entrent dans une catégorie où sévit

la pénurie et dont le changement d'affectation devrait être refusé selon lui.

Invités par le juge

instructeur à préciser sur quelle base ils se fondaient pour considérer que les

appartements concernés par la décision attaquée entraient dans des catégories

de logements pour lesquels sévit une pénurie, le Service cantonal du logement

et le SEHL ont complété leurs observations. La recourante a répliqué le 8

février 2001. Le Service cantonal du logement a déposé le 1er mars 2001 une

duplique qui a été communiquée à la recourante. Les arguments des parties

seront repris ci-après pour autant que besoin.

Le tribunal a statué

par voie de circulation.

1. La décision attaquée a

été communiquée à la recourante le 28 juillet 2000. Déposé dans les vingt jours

suivant cette communication, le recours est intervenu en temps utile (art. 31

al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

[LJPA]). Il est au surplus recevable en la forme.

2. La loi du 4 mars 1985

concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons

d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que

l'habitation (LDTR) soumet ces opérations à autorisation (art. 1er al. 1), à

moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette

autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend

des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée

lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement

d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de

salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres

circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de

l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle

des loyers afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé

par la loi (art. 4 al. 2 et 3).

Par rapport au

dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'agit de faire face à une

pénurie de logements non plus quantitative, mais "catégorielle",

qui ne touche que certains types d'appartements et qui n'affecte que certaines

couches de la population, notamment celles à revenus bas (v. BGC, février 1985,

p. 1423; rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du

logement, BGC, février 1987, p. 1625). Le règlement d'application du 6 mai 1988

(RDTR) précise ainsi que la loi est applicable dans l'ensemble des communes du

canton (art. 3 al. 1), mais que seuls les logements correspondant par le prix,

le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin

de la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie

(art. 4).

3. Cette réglementation

répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le

loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles) et elle

est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le Tribunal fédéral

a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5 décembre 1962

concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et

d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a

succédé (v. ATF 89 I 178; 101 Ia 502; v. aussi, pour une réglementation

analogue, ATF 113 Ia 132 consid. 7 et 119 Ia 355 consid. 3b; v. également ATF

116 Ia 401, relatif à la réglementation genevoise correspondant à la

législation ici en cause). La compatibilité de la LDTR avec les articles 26 al.

1 Cst (garantie de la propriété) et 49 al. 1 Cst (primauté et respect du droit

fédéral) a encore été confirmée récemment par le Tribunal fédéral dans deux

arrêts (ATF du 21 décembre 2000 dans la cause 1P.457/2000, non publié, et ATF

du 24 septembre 2001 dans la cause 1P.705/2000, RDAF 2002 I 49). Le recours est

donc mal fondé en tant qu'il soulève le grief d'une violation de la garantie de

la propriété.

La recourante prétend

par ailleurs que la décision querellée ne serait pas conforme à l'art. 1 du

Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et

des Libertés fondamentales (protection de la propriété). Ce point de droit n'a

pas à être examiné ici car, si ce protocole additionnel a bien été signé par la

Suisse le 19 mai 1976, cette dernière ne l'a pas ratifié; ce protocole

additionnel n'est donc pas entré en vigueur pour la Suisse.

4. a) Pour déterminer si

un appartement appartient à une catégorie touchée par la pénurie, on se réfère en

premier lieu (quand ces données sont disponibles) à la statistique des

logements vacants dans la commune, répartis en fonction du nombre de pièces;

l'existence d'une pénurie est admise lorsque le taux de vacance est inférieur à

1,5 % (TA, arrêts AC 01/0263 du 9 juillet 2002; AC 94/0250 du 26 juin 1997). Il

faut ensuite déterminer si les logements en cause, de par leur prix, répondent

aux besoins de la majeure partie de la population. A cet égard le Service du

logement s'en remet dans une large mesure à l'appréciation de la commune,

censée mieux informée en la matière (v. à ce sujet BGC, février 1985, p. 1494).

L'analyse est sur ce point facilitée lorsqu'il existe des statistiques

communales portant également sur le niveau des loyers, par catégorie d'appartements.

Tel est le cas à Lausanne où, selon les chiffres fournis par le SEHL, la

situation se présentait de manière suivante au 1er juin 2000 :

Vacance des

logements à louer (1er juin 2000)

Nb.

pièces

Parc

lausannois

Ensemble

des logements vacants

Nb.

logmts

Nombre

en %

Loyers moyens

Loyers

moyens

Nb.

absolu

Nombre

en %

Taux de vacance

10'609

15.59

544

549

222

41.57

2.09

19'276

28.32

742

835

147

27.53

0.76

22'175

32.58

938

1'172

130

24.34

0.59

9'823

14.43

1'250

1'578

4.49

0.24

et +

6'182

9.08

1'648

2'133

2.06

0.18

Totaux

68'065

100

534

100

0.78

Nb.

pièces

Logements

à loyers

abordables (1)

Logements

à loyers

élevés (2)

Logements

à loyers

supérieurs (3)

Loyers

Nb.

absolu

Nombre

en % (4)

Loyers

Nb.

absolu

Nombre

en % (4)

Loyers

absolu

Nombre

en % (4)

450

15.32

450

800

183

82.43

800

2.25

700

4.76

700

1'200

139

94.56

1'200

0.68

1'200

58.46

1'200

1'600

37.69

1'600

3.85

1'515

37.50

1'515

2'000

50.00

2'000

12.50

et +

1'700

36.36.

1'700

2'600

36.36

2'600

27.27

Totaux

130

24.34

387

72.47

3.18

(1) Loyers abordables : Loyers

correspondant aux revenus de la majorité de la population

(2) Loyers élevés : Loyers situés entre le

niveau maximum supportable pour la majorité des ménages lausannois et le prix

estimé des loyers de logements ordinaires et neufs

(3) Loyers supérieurs : Loyers supérieurs

au prix de logements ordinaires et neufs

(4) Nombre de logements vacants par catégorie

de loyer rapporté au total de logements vacants de même taille

Dans le tableau

susmentionné, le niveau maximum des loyers considérés comme abordables pour la

majorité de la population est déterminé sur la base d'une ventilation de

l'ensemble des ménages en différentes catégories (personnes seules, couples ou

familles avec un enfant, familles avec deux enfants, etc.) elles-mêmes

réparties dans différentes classes de revenu (revenu imposable net, avant déductions

sociales) auxquelles sont appliqués un taux d'effort variable correspondant à

la part maximum du revenu pouvant être affectée au logement. Le plafond de

1'200 fr. pour un appartement de trois pièces correspond ainsi à 24 % d'un

revenu annuel de 60'000 fr., en-deçà duquel se trouvent 57 % des familles

recherchant ce type d'appartement (couples sans enfant ou familles avec un

enfant). Sur la base de ces données, le SEHL établit le niveau des loyers

correspondant à un besoin prépondérant de la population lausannoise de la

manière suivante :

Logements

Loyers

déterminants

(selon la demande solvable)

Loyers maximum supportables

Loyers

comparatifs

Parc

lausannois

Nombre de pièces

Selon

classes de revenus et taux d'effort

Pondéré

par le nombre de ménages par classes de revenus

Pondéré

par le nombre de logements du parc lausannois

APRES TRAVAUX

Loyers

mensuels selon

Statistiques

OESES

MIN

MAX

425

350

339

350

450

544

425

700

677

450

700

742

1'200

1'035

1'016

1'040

1'200

938

1'515

1'380

1'355

1'380

1'515

1'250

et plus

1'515

1'724

1'694

1'515

1'725

1'648

Moyenne

par pièces

339

346

339

315

372

341

b) Le dernier loyer de

l'appartement de deux pièces au rez-de-chaussée est était, avant qu'il ne soit

utilisé comme bureau par la société propriétaire, de 920 fr. par mois.

L'appartement de deux pièces, au 2ème étage ouest, que la recourante envisage

d'inclure dans son projet para-hôtelier, était loué 850 fr. par mois. Quant aux

loyers des appartements d'une pièce et de trois pièces réunis pour former

quatre appartements de quatre pièces, ils étaient respectivement de 682 et

1452 fr. par mois, selon les indications du SEHL. Tous ces appartements

atteignaient ainsi des prix excédant la limite maximum permettant de les

considérer comme répondant aux besoins de la majorité de la population.

Invité à exposer sur

quelle base il avait considéré qu'ils entraient néanmoins dans des catégories

où sévit la pénurie, le Service du logement relativise l'importance qu'il

convient à ses yeux d'accorder à la statistique communale, qui ne fournirait

qu'une indication; il conviendrait "de procéder dans tous les cas à une

analyse objective de l'ensemble des circonstances de chaque cas d'espèce avant

de statuer, ne serait-ce que pour garantir une égalité de traitement sur

l'ensemble du territoire cantonal". Cette approche s'imposerait

d'autant plus "que l'ensemble des communes concernées ne disposent pas

d'indicateurs chiffrés aussi précis que ceux dont peuvent disposer les communes

plus importantes dotées d'un office spécialisé en matière de logement".

Cette argumentation ne convainc guère. Le fait que dans la plupart des communes

aucunes données statistiques ne soient disponibles rend certes l'application de

la LDTR (comme celle de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation

d'appartements loués) passablement aléatoire, pour ne pas dire chaotique, mais

ne constitue en aucune façon une raison d'ignorer ces données là où elles sont

disponibles, ou de s'écarter sans motif suffisant des conclusions qui peuvent

en être tirées. Le respect de l'égalité de traitement et la sécurité juridique

postuleraient plutôt que l'on développe sur l'ensemble du canton des

instruments permettant d'appliquer les lois susmentionnées sur la base de

données objectives ou qu'on exprime de manière plus précise que ne le fait

l'art. 4 RDTR quelles sont les catégories de logements répondant à un besoin de

la population.

c) Le Service du

logement rappelle certes que dans plusieurs arrêts le Tribunal administratif a

relativisé l'importance qu'il convenait de donner aux statistiques communales

et que, pour déterminer si un logement entrait ou non dans une catégorie

touchée par la pénurie, il fallait également faire intervenir d'autres critères

d'appréciation comme les caractéristiques intrinsèques de l'habitation

concernée, la qualité générale de l'immeuble ou encore la vocation du quartier

(v. arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996, consid. 3d; GE 93/0059 du 12 juin

1997, consid. 3; FO 97/0037 du 7 juillet 1999, consid. 5c; FO 98/0019 du 8

octobre 1999, consid. 3b/aa). Le Service du logement se réfère plus

particulièrement à l'arrêt GE 93/0059 dans lequel le Tribunal administratif

avait considéré qu'un logement de deux pièces à 852 fr. par mois pouvait être

considéré comme entrant dans une catégorie "à pénurie", même

si les statistiques établies par l'autorité communale qualifiaient son loyer

d'élevé. On observera toutefois que cet arrêt, fort peu motivé sur ce point,

paraît étendre de manière discutable la portée du précédent auquel il fait

référence (arrêt GE 93/0059 du 12 juin 1997) : dans cette affaire en effet, le

Tribunal administratif avait d'abord constaté que, par son loyer, l'appartement

en cause ne répondait pas aux besoins de la majorité de la population, mais

entrait au contraire dans la catégorie des logements à loyer élevé selon la

répartition effectuée par le SEHL, et que, de surcroît, ses caractéristiques

intrinsèques (surfaces généreuses, grande hauteur de pièces, plafonds moulurés

et boiseries ouvragées, parquets de qualité, cheminée de salon), de même que la

qualité générale de l'immeuble dans son ensemble, en faisait dès l'origine un

logement de type résidentiel, n'entrant a priori pas dans les catégories où

sévit la pénurie. L'arrêt FO 98/0019 du 8 octobre 1999 comporte une motivation

analogue. On ne peut pas en déduire, inversement, que l'appartement qui ne

présenterait aucune caractéristique de luxe entrerait de facto dans les

catégories où sévit la pénurie, malgré un loyer (non abusif selon les critères

du droit privé) qui le rendrait inabordable à la majeure partie de la

population. Comme l'a rappelé plus récemment le Tribunal administratif, savoir

si un logement appartient à une catégorie touchée par la pénurie dépend en

premier lieu de la statistique des logements vacants; il faut ensuite apprécier

si le logement en cause, par son prix, appartient ou non à une catégorie où

sévit la pénurie, soit une catégorie répondant à un besoin de la population;

enfin, l'appréciation prendra en compte, comme l'indique l'art. 4 RDTR, les

caractéristiques générales du logement considéré (cf. arrêt AC 00/0082 du 13

décembre 2000, consid. 3a/aa). On ne saurait dès lors considérer, comme le fait

le Service du logement, que les appartements litigieux appartiennent à une

catégorie où sévit la pénurie du seul fait qu'ils se trouvent dans un immeuble

bien situé, dans un quartier calme et tranquille, entouré de verdure, proche

des transports urbains et des commerces, à vingt minutes à pied de la gare et

du centre ville.

d) Le SEHL observe

pour sa part que son évaluation des loyers maximum qui peuvent être considérés

comme accessibles à la majeure partie de la population se fonde sur le revenu

net des contribuables lausannois, selon le ch. 20 de la déclaration d'impôt, "mais

que les moyens financiers réels des lausannois sont supérieurs de 20 % à 27 %

selon les catégories de revenus". On comprend cependant mal quelle

conclusion il faudrait tirer de cette constatation : la part du revenu excédant

le revenu net correspond à des dépenses (frais d'acquisition du revenu,

intérêts passifs, primes d'assurance, etc.) qui grèvent le budget des ménages

en plus des montants nécessaires pour l'entretien et le logement; elle n'est

donc pas disponible pour acquitter des loyers plus élevés que ceux que l'on

considère comme admissibles à l'issue d'une analyse fondée sur les revenus

nets. On observera de surcroît qu'à Genève les appartements d'une et de deux

pièces (avec cuisine) sont considérés comme accessibles à la majorité de la

population lorsqu'ils sont compris entre 400 et 537 fr. 50 par mois,

respectivement 600 et 806 fr. 25 (v. art. 6 al. 3 de la loi du 25 janvier 1996

sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation - L

5 20). Avec une limite supérieure de 450, respectivement 700 fr. par mois, on

voit que les appartements considérés par le SEHL comme abordables pour la

majorité des lausannois se trouvent exactement dans ces fourchettes. Quant au

montant de 1'200 fr. par mois pour un appartement de trois pièces, il est plus

élevé que la limite supérieure genevoise pour un appartement correspondant

(1'075 fr. par mois). Cette comparaison montre que, pour cette dernière

catégorie d'appartements en tout cas, la limite lausannoise n'est pas

sous-évaluée.

e) C'est enfin à tort

que le Service du logement prétend que ces limites reviendraient à vider la loi

de sa substance en excluant de son champ d'application 75 % des appartements à

louer. Il est en effet inexact de tirer de la statistique du SEHL que "seuls

24,34 % des logements à Lausanne répondraient encore aux besoins de la

population". Cette proportion se rapporte exclusivement au nombre de

logements vacants à loyers abordables (130) par rapport à l'ensemble des

logements vacants au 1er juin 2000 (534). Elle ne correspond évidemment pas à

la part des logements à loyers abordables par rapport à l'ensemble du parc

lausannois des appartements à louer.

5. Selon le SEHL les

appartements litigieux appartiendraient néanmoins à une catégorie où sévit la

pénurie dans la mesure où leur "loyer objectif calculé"

devrait se situer aux alentours de 554 fr. pour une pièce, 834 pour deux pièces

et 1'133 pour trois pièces. Pour sa part le Service du logement relève qu'il a

renoncé à procéder à une calculation de la valeur objective des appartements

avant travaux, mais que ce mode de faire aurait vraisemblablement abouti à la

prise en compte de loyers plus bas que les loyers réels. Il se réfère à cet

égard à une "pratique constante" du Tribunal administratif qui

consisterait à permettre à l'autorité de s'écarter du dernier loyer convenu. En

fait, il s'agit plus exactement d'une pratique du Service du logement que le

Tribunal administratif a cautionné à plusieurs reprises, mais dans des

circonstances diverses, et dont il serait abusif de tirer une règle générale.

Dans un arrêt du 13 décembre 2000, le Tribunal administratif a d'ailleurs

observé que cette méthode de calcul des loyers ne paraissait pas à l'abri de

toute critique (v. AC 00/0082, consid. 3a/dd/bbb, p. 11).

Dans l'arrêt FO 94/0036

du 13 novembre 1996, le Tribunal administratif s'exprimait en ces termes :

"Pour déterminer si, de par son prix, l'appartement litigieux répond à

un besoin de la population, on ne saurait s'en tenir au montant du loyer payé

par le dernier locataire. Ce loyer peut en effet, selon les circonstances, se

situer à un niveau supérieur ou inférieur à celui (non abusif) pour lequel

l'appartement pourrait être remis sur le marché de la location". Il a

ainsi admis que le Service du logement prenne en considération un loyer "objectif"

compris entre 1'046 et 1'308 fr. par mois pour un appartement de cinq pièces de

157 m² dans un immeuble ancien, le dernier loyer, de 660 fr. par mois,

représentant manifestement un prix de faveur. Un arrêt du 12 juin 1997 a confirmé

que le loyer payé par le dernier locataire n'était pas déterminant suivant les

circonstances (GE 93/0059, consid. 3, p. 10). Dans une autre affaire, où la

propriétaire soutenait qu'au prix où les appartements litigieux devraient être

mis en location pour lui assurer une rentabilité convenable, ils ne seraient

plus accessibles à la majeure partie de la population, le tribunal s'était

aussi rallié aux loyers "objectifs" fixés par le Service du logement,

dont les calculs se fondaient sur une évaluation de la valeur de l'immeuble,

rentabilisé à 7 %. Il avait toutefois vérifié que l'état locatif résultant de

cette évaluation permettait d'assurer un rendement équitable des fonds propres

investis, selon les critères du droit privé en matière de protection contre les

loyers abusifs (arrêt AC 94/0250 du 26 juin 1997).

La manière dont le

Service du logement calcule le loyer "objectif" varie selon

les cas. En règle générale, il commence par déterminer, en fonction du volume

du bâtiment (ou des seuls appartements en cause), une valeur à neuf estimée sur

la base d'un coût de construction standard, puis opère une déduction de

vétusté, soit par l'application d'un coefficient annuel, soit en retranchant le

coût des travaux nécessaires à une remise en état selon les standards actuels

de confort. L'état locatif admissible est déduit du montant ainsi obtenu

(valeur intrinsèque) en le multipliant par un coefficient équivalant au taux

hypothécaire de référence, augmenté de 1,5 % (pour des exemples de ce type de

calculs, v. notamment arrêts FO 97/0037 du 7 juillet 1999, consid. 5a/bb, p. 7;

AC 94/0250 du 26 juin 1997, consid. 3c, p. 5; RDAF 2001 I 344, consid. 5a, p.

360). Malgré son caractère schématique, une telle évaluation peut se justifier

et reste compatible avec la garantie de la propriété, pour autant que les

loyers recalculés assurent au propriétaire un rendement suffisant des fonds

propres qu'il a investis dans l'acquisition et la rénovation de l'immeuble en

cause (v. ATF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001, RDAF 2002 p. 49, consid. 3c, p.

60).

En l'occurrence on a

vu que le Service du logement avait renoncé à procéder à une calculation de la

valeur objective des appartements avant travaux. Quant au SEHL, on ignore sur

quelles bases il se fonde pour fixer des loyers "objectifs"

sensiblement inférieurs à ceux qui résultent de l'état locatif. Les dossiers

produits ne contiennent pas les éléments de calcul permettant de justifier les

chiffres avancés, ni de vérifier que de tels loyers assureraient à la

recourante un rendement suffisant de ses fonds propres. Dans ces conditions, il

apparaît que l'autorité intimée n'a pas suffisamment motivé et documenté sa

conviction que les appartements concernés appartiennent à des catégories où

sévit la pénurie.

Le principe

inquisitorial, qui domine la procédure administrative (ATF 111 II 284 c. 2;

Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3, p. 175), impose à

l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre

sa décision (ATF 110 V 52 c. 4a et la jurisprudence citée); elle doit

entreprendre elle-même les investigations nécessaires (en requérant au besoin

la collaboration des intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow,

Schweizerische Verwaltungsrechts-prechung, Nr. 88 B I, p. 550). La décision attaquée

ne répond manifestement pas à ces exigences. Il n'appartient pas au tribunal de

céans d'y remédier en procédant lui-même aux investigations nécessaires. Un tel

procédé aurait pour effet de priver l'intéressée d'une instance de recours

(dont la fonction est d'assurer le contrôle de la légalité - voire dans

certains cas de l'opportunité - d'une décision censée prise aux termes d'une

procédure complète et régulière, et non de remédier aux carences de l'autorité

de première instance). Il convient dès lors d'annuler la décision attaquée et

de renvoyer la cause au Service du logement, afin qu'il statue à nouveau, sur

la base d'un examen complet de la situation.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Service du logement communiquée par la Centrale des autorisations du

Département des infrastructures (CAMAC) le 28 juillet 2000 est annulée et la

cause renvoyée audit service pour nouvelle décision.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais ni dépens.

ft/Lausanne, le 15 octobre 2002

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Composition

Faits

Considérants

2.

19.

Dispositif