TA - AC.2001.0045 - 2001-08-14 - X.________ SA c/SESA

aperçu avant l'impression

N° affaire:

AC.2001.0045

Autorité:, Date décision:

TA, 14.08.2001

Juge:

FK

Greffier:

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

X.________ SA c/SESA

PERTURBATEUR

POLLUTION

LEaux-54

LPE-59

Résumé contenant:

Confirmation de la jurisprudence selon laquelle, en cas de pluralité de perturbateurs, l'autorité ne peut pas mettre l'intégralité des frais d'intervention à la charge du perturbateur de son choix mais doit faire une application analogique des articles 50 al. 2 et 51 al. 2 CO. Rappel des exigences en ce qui concerne les investigations que l'autorité compétente doit effectuer pour établir les causes de la pollution et pour déterminer les parts de responsabilité des différents perturbateurs.

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt

du 14 août 2001

sur le recours interjeté par X.________ SA

à A.________, dont le conseil est l'avocat Stéphane Riand, à Sion,

contre

la décision du Service des eaux, sols et

assainissement du 28 février 2001 mettant à sa charge l'entier des frais

d'intervention consécutifs à la pollution survenue à B.________ le 2 mai 2000.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition

de la section: M. François

Kart, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Bernard Dufour, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A. Le 28 avril 2000,

l'entreprise de transport X.________ SA a pris livraison auprès de l'entreprise

1.******** à C.________ de 36 fûts métalliques d'une capacité d'environ 200

litres chacun contenant de l'alpha ionone. Ces fûts, qui provenaient de l'usine

2.******** à D.________ (Etats-Unis), devaient être livrés à l'entreprise 3.********

SA à E.________. L'alpha ionone est un extrait synthétique floral fortement

concentré qui entre dans la fabrication des parfums. Il s'agit d'un produit

inflammable, toxique pour les eaux, qui peut entrainer une sensibilisation pour

l'homme en cas d'inhalation ou de contact avec la peau.

Le chauffeur affirme

qu'il ne s'est pas occupé du chargement des fûts et qu'il est resté dans la

cabine de son camion pendant cette opération. Constatant qu'une croix noire sur

fond orange (indiquant un produit potentiellement nuisible à la santé ou

irritant) était apposée sur les fûts, le chauffeur aurait demandé si ces

derniers contenaient des produits dangereux au sens de l'accord européen

relatif au transport international des marchandises dangereuses par route

(ADR). Il lui aurait alors été précisé que tel n'était pas le cas.

Le chauffeur s'est

ensuite rendu à F.________, où il a chargé une dizaine de palettes de

marchandise contenant des biscuits et des cartons. Le samedi 29 avril 2000, il

a laissé son camion et sa remorque à G.________ après avoir effectué les

formalités douanières. Le lundi 1er mai 2000, il a récupéré son train routier à

G.________ et effectué différentes livraisons à H.________, I.________, J.________

et au K.________. Informé du fait que le 1er mai était férié à E._______, le

chauffeur a renoncé à s'y rendre pour livrer les fûts à l'entreprise 3.********.

Vers 14h00, il a laissé sa remorque dans la zone industrielle de P.________ à B.________

dans un endroit en cul-de-sac proche du bâtiment du Service communal des eaux.

Selon ses déclarations, le chauffeur avait déjà parqué son camion à cet endroit

avec l'accord du personnel du Service des eaux. Le chauffeur, qui avait congé

le mardi 2 mai 2000, s'est ensuite rendu ensuite à son domicile en Valais avec

l'intention de récupérer sa remorque le lendemain.

B. Le 2 mai 2000 en fin

d'après-midi, il a été constaté qu'un liquide s'écoulait sous la remorque, dont

émanait une forte odeur. Ceci a entraîné une intervention des pompiers de de L.________,

ainsi que de la gendarmerie, qui ont constaté la présence des fûts dans la

remorque. Les pompiers ont procédé à un bouclage de la zone et informé le Service

cantonal de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), qui a délégué sur place

une chimiste. Cette dernière a identifié le produit contenu dans les fûts,

après avoir notamment pris contact avec le responsable de la sécurité de

l'entreprise 3.********. Elle a ensuite fait décharger la remorque puis fait

recharger les fûts sur un camion envoyé par l'entreprise 3.********.

Lors de ces

opérations, il a été constaté qu'un des derniers fûts manipulé était entaillé à

sa base, le métal étant oxydé. Ce fût, qui était à l'origine de la fuite

constatée, a été sécurisé en vue de son élimination. Le liquide toxique a été

récupéré au moyen d'un produit absorbant et il n'y a eu ni pollution ni

dommage. Le bouclage du secteur a été levé le 3 mai 2000 à 15h00.

Outre la chimiste du

SEVEN, les différentes opérations liées à la sécurisation du secteur pollué, au

déchargement et chargement des fûts et à l'élimination du fût endommagé a

impliqué l'intervention de 8 agents de la gendarmerie cantonale, de 2 agents de

la police municipale de M.________, de 15 hommes et de 7 véhicules des pompiers

de N.________, de 18 hommes et 8 véhicules des pompiers de L.________, de 11

hommes et 2 véhicules des pompiers d'O.________, de 10 hommes et de 3 véhicules

des pompiers de B.________, de 11 hommes de la protection civile de la Riviéra,

ainsi que de 2 hommes, 2 médecins et 1 ambulance du CSU de L.________.

C. Le 31 août 2000, le

Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a adressé à X.________ SA une

facture de 49'544 fr. 35 correspondant aux frais qu'il avait dû prendre en

charge pour rémunérer les différents intervenants. Le 6 octobre 2000, le SESA a

adressé à X.________ SA une facture complémentaire de 2'932 fr. 50.

X.________ SA ne

s'étant pas acquitté de ces factures, le SESA lui a adressé le 28 février 2001

une lettre dont la teneur était la suivante :

Nous nous référons à nos courriers des 31 août

et 6 octobre 2000 par lesquels nous vous transmettions les factures relatives à

la pollution citée en titre. Restés sans nouvelles de votre part à ce jour,

nous vous notifions par la présente la décision relative à votre responsabilité

administrative et à la mise à votre charge des divers frais (selon frais et sur

facture en annexe) liés à la pollution précitée.

Faits

Les faits sur lesquels se fonde la présente

décision ont été établis par le rapport de gendarmerie daté du 10 mai 2000 dont

copie vous a été faxée le 12 septembre 2000.

Considérants

En vertu des art. 54 de la loi fédérale sur la

protection des eaux contre la pollution et 9 de la loi vaudoise sur la

protection des eaux contre la pollution, les frais provoqués pas les mesures

que les autorités compétentes prennent pour empêcher une pollution imminente

des eaux ainsi que pour déterminer l'existence d'une pollution et y remédier peuvent

être mis à la charge de ceux qui en sont la cause. Il s'agit des frais

d'intervention à proprement parler, des frais d'assainissement, des frais de

prévention, des frais administratifs et des frais liés aux autres mesures

nécessaires.

La responsabilité administrative qui découle

des dispositions légales précitées se base sur la notion de perturbateur qui

est plus large que la notion de responsabilité pénale ou civile. Elle ne

nécessite notamment pas de faute de la part du responsable, ni de lien de causalité

entre le comportement dommageable et le dommage.

La fixation des frais d'intervention et autres

mesures en cas de pollution fait l'objet d'un règlement du Conseil d'Etat du 12

février 1997.

(...)"

D. X.________ SA s'est

pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 16 mars 2001,

concluant principalement à son annulation. Le SESA a déposé sa réponse le 3

avril 2001, concluant au rejet du recours. Le conseil du recourant a déposé un

mémoire complémentaire le 8 juin 2001.

Le tribunal a délibéré

à huis clos.

Considérant en droit:

1.

Adressé au tribunal

conformément à l'art. 4 de la loi vaudoise sur la procédure et la juridiction

administratives (ci-après : LJPA), dans le délai fixé par l'art. 31 LJPA, le

recours, déposé par le destinataire de la décision entreprise, est recevable en

la forme.

2.

a) Dans la décision

attaquée, l'autorité intimée se réfère à l'art. 54 de la loi fédérale du 24

janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux). Dans sa réponse déposée dans

le cadre de la procédure, elle se réfère également à l'art. 52 (recte 59) de la

loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE).

L'art. 54 LEaux

dispose que :

"Les coûts résultant des mesures prises

par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un

constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué

ces interventions."

L'art. 59 LPE dispose

quant à lui que:

"Les frais provoqués par des mesures que

les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en

déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est

la cause."

b) Les art. 54 LEaux

et 59 LPE ne contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité

applicables (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par

équivalent, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa

jurisprudence relative à l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971

sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), dont sont directement

inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités (ATF 122 II 26 c. 3), le Tribunal

fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" - actuellement

"qui ont provoqué"- des mesures de sécurité et qui doivent en

supporter les conséquences financières non pas en recourant à la théorie de la

causalité adéquate, mais aux notions de perturbateur par comportement et de

perturbateur par situation (ATF 118 Ib 407 c. 4c; Rouiller, op. cit. p. 597,

TA, arrêt GE 99/0154 du 5 décembre 2000). Le perturbateur par comportement est

celui dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui,

ont provoqué l'atteinte, une omission ne pouvant entraîner une responsabilité

que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder la sécurité

et l'ordre (ATF 114 Ib 44 c. 2c/bb, JT 1990 I 482, ATF non publié du 24 juin

1998.

en la cause 1A 286/1997 c. 2). Le perturbateur par situation est une

personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre

public, en raison de ses liens de fait ou de droit avec cette chose,

généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou

possesseur (TA, arrêt GE 99/0154 précité). Le critère déterminant procède donc

du pouvoir de disposition qui permet à celui qui le détient de maintenir les

choses dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la

source du danger. La façon dont la situation contraire au droit a été créée est

sans importance. La perturbation peut être produite par des tiers, par des événements

naturels, par un cas de force majeur ou par des caprices du hasard. Ce qui est

déterminant, c'est le fait objectif que la perturbation existe et que la chose

constitue elle-même directement la source du danger (ATF 114 Ib 44 précité, c.

2c/aa; ATF du 12 février 1988, ZBl 1987, p. 301 c. 1b; arrêt GE 99/0154

précité). Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais

occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit toutefois pas que sa

situation et son comportement soient en relation de causalité avec la menace ou

l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut encore que le lien de causalité

soit immédiat, c'est à dire que la cause elle-même ait franchi les limites de

la mise en danger ("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur

par comportement est donc celui dont le comportement a causé immédiatement le

danger ou l'atteinte. De même, pour qu'il y ait perturbateur par situation, il

faut en ce sens que la chose elle-même ait constitué directement la source du

danger (ATF 118 Ib 407 précité c. 4c; ATF 114 Ib 44 précité c. 2a; ATF 1A.

286/1997 du 24 juin 1998 précité; arrêt GE 99/0154 précité).

c) Au regard du

principe de la causalité immédiate tel qu'énoncé ci-dessus, seuls les

comportements ou les biens qui constituent une condition sine qua non de

l'avènement du dommage sont déterminants pour désigner le perturbateur (E.

Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, in DEP 1995

p. 384). La désignation du perturbateur selon le droit de police est donc indépendante

des questions de savoir s'il a commis une faute et s'il devrait répondre du

dommage selon les règles du droit privé ou du droit pénal. En particulier,

l'art. 54 LEaux règle le sort des frais occasionnés par des mesures déterminées

indépendamment du point de savoir si celui qui y était obligé s'est rendu

coupable d'un acte illégal (ATF 114 Ib 44 précité c. 2c/bb; Rouiller, op. cit.

p. 598, arrêt GE 99/0154 précité).

d) En cas de pluralité

de perturbateurs, l'autorité ne peut pas mettre l'intégralité des frais

d'intervention à la charge du perturbateur de son choix, mais doit au contraire

les répercuter sur l'ensemble des perturbateurs selon la part de responsabilité

de chacun d'eux dans la survenance du dommage, par une application analogique

des principes contenus aux art. 50 al. 2 et 51 al. 2 CO (ATF 1A. 286/1997 du 24

juin 1998 précité c. 2; ATF 102 Ib 203 c. 5c; ATF 101 Ib 410 c. 6; Rouiller,

op. cit. p., 599 et ss; arrêt GE 99/0154 précité). Les notions de faute, de

négligence ou d'intention reprennent alors toute leur importance dans cette

répartition (Bétrix, op. cit., p. 385; arrêt GE 99/0154 précité). Il y a lieu

de distinguer selon le titre auquel intervient le perturbateur et le rôle que

son action ou son omission a joué dans la survenance du dommage. Celui qui crée

des situations qui, avec ou sans la faute d'un tiers, peuvent conduire à des

pollutions des eaux doit également participer à la répartition des coûts des

mesures de prévention ou d'assainissement (ATF du 12 octobre 1999, ZBl 1991, p.

212.

c. 6a; arrêt GE 99/0154 précité). Dans cette perspective, l'autorité

s'adressera en premier lieu au perturbateur par comportement qui s'est rendu

coupable d'une faute et en dernier recours au perturbateur par situation qui

répond en principe même en l'absence de toute faute (ATF 1A 288/1997 et 102 Ib

203.

précités, arrêt GE 99/0154 précité). Dans l'application de ces principes,

l'autorité jouit d'une certaine liberté d'appréciation (Bétrix, op. cit., p.

384) et peut également recourir à des considérations d'équité pour trouver une

solution pratique tenant compte de toutes les circonstances objectives et

subjectives (ZBl 1998, p. 128 c. 6a; Trueb, in Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, No 47 et 48 ad. art. 59; ATF 1A 288/1997 précité, arrêt GE

99/0154 précité).

e) Dans un cas

concret, il incombe à l'autorité intimée de rechercher soigneusement toutes les

causes possibles de la pollution, d'identifier les personnes à qui elles sont

imputables et de déterminer, d'après l'ensemble des circonstances, quelle est

la part de responsabilité de chacun des perturbateurs. A cet égard, la maxime

inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité

d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa

décision (ATF 110 V 48, c. 4a et la jurisprudence citée). Elle doit procéder

spontanément aux investigations nécessaires (en requérant au besoin la

collaboration des intéressés) sans être limitée par les allégués et les offres

de preuve des parties. C'est à elle qu'incombe la responsabilité de

l'établissement des faits pertinents et, dans la mesure où l'on peut

raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les

règles habituelles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent

pas (arrêt GE 99/0154 précité p. 10 et réf. citées). Lorsque la loi se réfère à

des circonstances concrètes précises, l'autorité de ne saurait se satisfaire

d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8, c. 3b; P. Moor, droit

administratif, vol. II p. 176). Elle doit au contraire déterminer en droit et

en équité tout de qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des

preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la

procédure probatoire (ATF 104 V 209 et les arrêts cités; arrêt GE 99/0154

précité).

3.

La décision attaquée

met l'ensemble des frais d'intervention à la charge de la recourante en se

référant exclusivement, s'agissant des faits, au rapport de gendarmerie du 10

mai 2000. Au regard des principes mentionnés ci-dessus, il convient d'examiner si

l'autorité intimée n'a pas omis d'autres causes à l'origine de la pollution,

susceptibles d'impliquer d'autres perturbateurs.

a) En ce qui concerne

les causes de la pollution, le rapport de gendarmerie retient qu'un des fûts

contenant de l'Alpha Ionone a été endommagé (déchirure de 1 cm²), ceci

vraisemblablement lors du chargement de la remorque. Le rapport retient

également que l'augmentation de la température à l'intérieur de la remorque a

provoqué une dilatation du produit et que, sous l'effet de la pression, une

quantité limitée de ce dernier s'est écoulé par la déchirure constatée sur le

fût. Il résulte également du rapport d'intervention établi par la chimiste du

SEVEN que le fût lui même n'était pas en parfait état puisqu'il présentait des

signes d'oxydation

Le rapport de

gendarmerie et le rapport d'intervention établi par la chimiste du SEVEN

soulèvent ainsi implicitement la question de la responsabilité de l'entreprise

qui a procédé au chargement des fûts ainsi que celle de l'entreprise qui a initialement

rempli ces derniers, voire celle du fabriquant des fûts.

b) La responsabilité

de la recourante comme perturbatrice par comportement paraît clairement engagée

dès lors que son employé a laissé une remorque exposée au soleil avec des

produits potentiellement dangereux pendant un jour et demi, ceci sans

surveillance particulière. Sa responsabilité comme perturbatrice par situation

paraît également engagée dès lors qu'elle était détentrice des fûts au moment

où la pollution s'est produite. Cette responsabilité doit toutefois être

confrontée à celle des différents protagonistes mentionnés ci-dessus, en tenant

compte des fautes commises de part et d'autre. Dans ce cadre, l'autorité

intimée devait notamment prendre en considération que, apparemment, le

chauffeur de la recourante avait reçu confirmation de 1.******** selon laquelle

les produits n'étaient pas dangereux au sens de l'ADR. On relève également que

seul le fût endommagé a provoqué une fuite, ce qui implique que l'état de ce

fût, pour lequel la responsabilité de la recourante ne saurait être engagée, a

joué un rôle décisif. Pour juger de la part de responsabilité à la charge de la

recourante, il faut également tenir compte du fait que l'on se trouvait à une

époque de l'année (début du mois de mai) où les températures ne sont pas très

élevées, même en cas de fort ensoleillement; d'ailleurs, selon le rapport de

gendarmerie, la température moyenne ne dépassait pas 17,1 degrés le 1er mai

2000.

et 17,3 degrés le 2 mai 2000.

c) On constate ainsi

que l'autorité intimée a décidé de mettre la totalité des frais à la charge de

la recourante sans procéder aux investigations nécessaires pour établir les

causes de la pollution et pour déterminer les parts de responsabilité des

différents perturbateurs. Partant, elle n'a pas respecté les devoirs découlant

de la maxime inquisitoire. C'est à elle de supporter les lacunes de

l'établissement des faits pertinents et, dans ces conditions, la décision

attaquée doit être annulée (v. arrêt GE 99/0154 précité).

4.

Dans son pourvoi, la

recourante fait valoir essentiellement, sous l'angle du principe de la

proportionnalité, que les mesures prises n'étaient pas justifiées en fait et

que leur coût est excessif. Elle estime notamment que le degré de dangerosité

du produit en cause, identifié dès le départ de l'intervention, ne justifiait

en aucun cas la mise en oeuvre de 75 personnes et de 13 véhicules.

a) Si, pour prévenir

ou réparer un dommage aux eaux ou à l'environnement - pour autant dans ce

dernier cas, qu'il s'agisse d'un accident majeur ou d'un accident chimique (ATF

118.

Ia 407; Bétrix, op. cit., p. 375, ch. 3.1 in fine) - l'urgence présidant à

la prise de décision de l'intervention autorise l'autorité à mettre en oeuvre

tous les moyens qui lui paraissent efficaces et indispensables au vu des

éléments connus, mais également probables ou potentiels, seuls les frais utiles

au but de protection poursuivi pourront faire l'objet d'une demande de

remboursement (ATF 102 Ib 203 c. 6; arrêt TA GE 98/0153 du 13 septembre 1999 ).

La désignation du ou des perturbateurs n'implique donc pas nécessairement que

tous les frais pourront leur être imputés. L'autorité supporte ainsi le risque

financier lié à l'ampleur de son intervention et devra cas échéant garder à sa

charge la part de frais qui s'avéreraient manifestement disproportionnés, quand

bien même la mesure qui est à l'origine de ces frais lui est apparue comme

adéquate au moment de l'intervention (Bétrix, op. cit., p. 380 et 385; arrêt GE

98/0153 précité). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, on doit toutefois

examiner la question de l'opportunité des mesures prises avec retenue et ne

renoncer à facturer aux perturbateurs que les dépenses qui, à l'évidence,

résultent d'opérations manifestement inutiles et décidées de manière

irréfléchie (ATF 102 Ib 203 précité, c. 6).

b) Les informations

obtenues par la chimiste du SEVEN sur le degré de dangerosité du produit,

notamment pour les eaux, justifiaient d'identifier la source de la fuite et de

sécuriser le ou les fûts endommagés. Or, selon les explications données par

l'autorité intimée dans le cadre de la procédure, le refroidissement survenu

pendant la nuit du 1er au 2 mai 2000 avait stoppé l'écoulement lorsque les fûts

étaient posés à plat, ce qui a impliqué de décharger et de recharger tous les

fûts avant de découvrir l'origine de la fuite. En outre, cette opération a été

rendue particulièrement difficile par l'absence de palettes et de pont

élévateur.

Vu ce qui précède,

l'opération mise en oeuvre par la responsable du SEVEN pour prévenir tout

dommage aux eaux ou à l'environnement n'apparaît pas à posteriori manifestement

inutile ou irréfléchie au sens de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, ceci

aussi bien en ce qui concerne son principe que son ampleur. Même si, à première

vue, le nombre d'intervenants et les moyens utilisés peuvent sembler

considérables, le tribunal n'a ainsi pas de raison de mettre en doute leur

adéquation, ceci notamment au regard du nombre de fûts à manipuler, de la

nature du produit concerné et des mesures de sécurité à mettre en oeuvre.

5.

Il résulte du

considérant 3 que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.

L'autorité ayant agi dans le cadre de ses fonctions de droit public, le présent

arrêt sera rendu sans frais et l'avance effectuée par la recourante lui sera

restitué. La recourante obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat: elle a

droit à des dépens, arrêtés à 1'000 fr.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 28 février 2001 par le Service des eaux, sols et assainissement est

annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.

III. Les frais de

la procédure sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. L'Etat de Vaud

versera à X.________ SA la somme de 1000 (mille) francs à titre de dépens.

np/pe/Lausanne, le 14 août 2001.

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)