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Décision

AC.2001.0067

TA - AC.2001.0067 - 2002-03-12 - PERRIN FRERES SA et crt c/SAT/Signy

12 mars 2002Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le Syndicat Chevalin de

Nyon et environs (ci après: syndicat), organisé sous la forme d'une société

coopérative, est propriétaire de la parcelle 114 du cadastre de la Commune de

Signy - Avenex. Cette parcelle, d'une surface de 234'798 m2, est colloquée en

zone agricole. Située à proximité immédiate de la jonction autoroutière de

Nyon, elle est bordée par l'autoroute Lausanne-Genève au sud-est, la route

cantonale 19 au sud-ouest et par une zone non-construite au nord. Le sud de la

parcelle fait partie du site 1261-302 du plan directeur des dépôts d'excavation

et de matériaux adopté par le Conseil d'Etat le 3 novembre 1997 (PPDEM). La

parcelle est également comprise dans le périmètre du pôle de développement

économique "Pôle Nyon".

B. Le syndicat a conclu une

convention avec l'entreprise Perrin Frères SA portant sur le remblayage partiel

de la parcelle 114 au moyen de dépôts d'excavation terreux et pierreux

provenant des travaux de réalisation de la nouvelle entrée en ville de Nyon du

chemin de fer Nyon-St-Cergue. Le 6 décembre 2000, le syndicat a mis à l'enquête

publique un projet de remblayage qui prévoit le comblement de la partie sud de

la parcelle 114 sur une surface d'environ 58'000 m2 par un remblai terreux d'un

volume de 130'000 m3. Le remblayage est prévu sur une durée d'environ deux ans.

Selon le rapport technique figurant au dossier de la mise à l'enquête publique,

l'accès depuis Nyon s'effectuera par la RC19 dans le sens Lac-Jura; après avoir

déchargé les déblais, les camions soit reviendront par la même route après

avoir franchi le giratoire de Signy-centre soit poursuivront leur route en

direction du giratoire du Moulin-Velliet avant de revenir vers Nyon.

C. Le 8 mars 2001, la

Centrale des autorisations du Département des infrastructures a adressé à la

Municipalité de Signy une synthèse mentionnant le refus du Service de

l'aménagement du territoire (SAT) de délivrer l'autorisation spéciale requise

pour les constructions hors zone à bâtir. Le 20 mars 2001, la municipalité a

transmis cette synthèse au syndicat en relevant le refus du SAT de délivrer

l'autorisation spéciale requise.

Les recourants se sont

pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 10 avril

2001. Dans des déterminations déposées le 24 avril 2001, la municipalité a

indiqué qu'elle approuvait le projet de remblayage, concluant implicitement à

l'admission du recours. Le SAT a déposé sa réponse le 20 juillet 200, concluant

au rejet du recours. Le Service des routes s'est déterminé le 9 août 2001 en

renonçant formellement à prendre des conclusions. Le Service des eaux, sols et

assainissement s'est déterminé le 23 août 2001 en concluant au rejet

du recours tout en laissant ouverte la possibilité d'une mesure de

planification. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 28

septembre 2001. Le tribunal a tenu audience le 19 décembre 2001 en présence de

représentants des recourants, assistés de l'ingénieur géomètre Schenk, auteur

du rapport technique figurant au dossier d'enquête et de leur conseil, du

syndic de la Commune de Signy-Avenex ainsi que de représentants du SAT, du

Service des eaux, sols et assainissement et du Service des routes.

Considérants

1.

L'art. 9 de

l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD) range les

matériaux d'excavation et les déblais non pollués parmi les déchets de chantier

(al. 1 lit. a). Il les distingue des déchets stockables définitivement en

décharge contrôlée pour matériaux inertes sans devoir subir un traitement

préalable (lit. b), des déchets combustibles, tels que le bois, le papier,

le carton et les matières plastiques (lit. c) et des autres déchets (lit. d).

Selon l'art. 16 al. 3

lit. d OTD, le plan de gestion des déchets que les cantons ont l'obligation

d'établir doit notamment tenir compte du principe selon lequel les matériaux

d'excavation et les déblais non pollués seront utilisés pour des remises en

culture. L'annexe 1 à l'OTD précise que le stockage définitif en décharge

contrôlée pour matériaux inertes de matériaux d'excavation et de déblais non

pollués est autorisé dans la mesure où il n'est pas possible de les utiliser

pour des remises en culture (ch. 12 al. 2). Le plan cantonal de gestion

des déchets, approuvé par le Conseil d'Etat le 3 décembre 1993, en déduit

que ces matériaux sont destinés en priorité au comblement de cavités

artificielles (gravières notamment) ou naturelles (dépressions, vallons). Il

fixe les principes régissant la planification des besoins en dépôts pour

matériaux d'excavation sur le plan vaudois, en prévoyant notamment la recherche

d'une coordination dans les périmètres visant à évaluer les volumes générés et

les besoins en volumes de stockage (principalement dans le but d'une réduction

des nuisances dues au transport) ainsi que la nécessité de trouver des zones

susceptibles de subir un réaménagement topographique (vallons, versants; v. ch.

2.3

, p. 50 et 51). La mise en oeuvre de ces principes a fait l'objet d'un

"plan directeur des dépôts d'excavation et de matériaux",

abrégé PPDEM, adopté par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1997. Dans

l'introduction au PPDEM, il est précisé que ce dernier constitue un plan

sectoriel du plan directeur cantonal et qu'il complète le chiffre 5.5 "gestion

des déchets".

Le secteur litigieux

fait partie du site 1261-302 du PPDEM. Sous la rubrique "synthèse des

contraintes", la fiche relative à ce site expose ce qui suit :

"L'épaulement

des talus jouxtant les voies d'accès à l'autoroute devra tenir compte d'un

projet d'urbanisation régionale, d'un usage futur du secteur comme zone

d'activité, ainsi que de la reconstitution de la bordure boisée le long des

chaussées (...)"

2.

Le SAT soutient que le

comblement litigieux n'est pas conforme à la destination de la zone agricole,

qu'il n'est pas imposé par sa destination au sens de l'art. 24 lit. a de la loi

fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et qu'il

mettrait en péril la constructibilité du site, ceci contrairement aux

objectifs du pôle de développement économique. Le SAT soutient également que le

projet nécessite une procédure de planification.

Pour leur part, les

recourants font valoir que le projet est conforme à la zone puisqu'il figure au

PPDEM avec un degré de priorité 1. Selon eux, on pourrait même considérer que

le projet est conforme à la zone agricole dès lors que les dépôts vont

améliorer la pratiquabilité du terrain. Les recourants soutiennent en outre

qu'une procédure de planification n'est pas nécessaire en raison du volume

réduit des terres qui seront entreposées, de leur nature et du fait que le

projet n'est pas soumis à une étude d'impact sur l'environnement en application

de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE)

et de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur

l'environnement (OEIE). Ils relèvent dans ce cadre qu'il serait prématuré de

définir d'ores et déjà toutes les possibilités de bâtir ou d'aménager dans ce

secteur. Ils soutiennent enfin que, si l'on considère que le projet n'est pas

conforme à la zone, ce dernier doit être admis en application de l'art. 24 LAT

dès lors que son implantation, prévue par le PPDEM, s'impose à cet endroit et

qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

a) L'art. 16 a al. 1

LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les

constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole

ou à l'horticulture productrice. Dans un arrêt du 7 octobre 1992 (AC 91/0216

résumé in RDAF 1995 p. 103), le Tribunal administratif a jugé qu'un projet de

décharge terreuse de 45'000 m3 n'était manifestement pas conforme à la zone

agricole. Cette jurisprudence vaut également pour le dépôt d'excavation

litigieux puisque le projet lui aussi aura pour conséquence de soustraire le

secteur considéré à l'agriculture, en tous les cas aussi longtemps que durera

le comblement. Il ne s'agit dès lors pas d'une construction ou installation

nécessaire à l'exploitation agricole ou à l'horticulture au sens de l'art. 16 a

al. 1 LAT. De même, on n'est manifestement pas en présence d'une construction

ou d'une installation servant au développement interne d'une exploitation

agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice au sens de

l'art. 16a al. 2 LAT puisque les recourants ne sont pas des exploitants

agricoles. On relèvera enfin que la conformité à l'affectation de la zone ne

résulte pas de l'inscription du site au PPDEM. Lors de l'adoption de ce plan,

le Conseil d'Etat était en effet conscient que l'affectation de la plupart des

sites retenus, situés en zone agricole ou en aire forestière, ne permettait pas

l'établissement de dépôts d'excavation et de matériaux et qu'il conviendrait

par conséquent de modifier préalablement cette affectation (cf. PPDEM

p. 17).

b) Dès lors que le

projet litigieux n'est pas conforme à la destination de la zone, il convient de

déterminer si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut

entrer en ligne de compte ou si l'importance du projet nécessite l'adoption

d'un plan d'affectation.

aa) Conformément à

l'art. 24 ter aCst (actuellement 75 Cst), il appartient aux cantons d'établir

des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et

une occupation rationnelle du territoire (v. notamment ATF 115 Ib 148; 113 Ib

148). Ce mandat constitutionnel est concrétisé au niveau législatif par l'art.

2.

LAT qui, à son alinéa 1, prévoit que, pour celles de leurs tâches dont

l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la

Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement

en veillant à les faire concorder. Selon la loi fédérale sur l'aménagement du

territoire, la planification doit se dérouler par étape : plan directeur, puis

plan d'affectation, puis autorisation de construire. Ces instruments de

planification ont un étroit rapport entre eux et doivent former un tout

judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est

dans une procédure assurant protection juridique (art. 33 ss LAT) et

participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans

d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 14 ss LAT),

après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1er

al. 1 2ème phrase et art. 2 al. 1 LAT) et sur les indications du plan

directeur (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de

bâtir, quant à elle, sert à vérifier si les constructions et installations sont

conformes à la réglementation exprimée par le plan d'affectation (art. 22

LAT); elle vise à assurer la réalisation du plan de cas en cas, mais ne doit

pas créer de mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne

dispense pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous

l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, à

compléter ou à modifier le plan d'affectation (v. notamment ATF 116 Ib 50

ss).

En application de

l'art. 24 LAT, des constructions ou installations peuvent, à titre exceptionnel,

être autorisées lorsqu'elles ne sont pas conformes à la destination de la zone

dès lors que l'implantation de ces constructions ou installations hors de la

zone à bâtir est imposée par leur destination (art. 24 lit. a LAT) et qu'aucun

intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 lit. b LAT). Même si ces conditions

sont réunies, l'octroi d'autorisations exceptionnelles en application de l'art.

24.

LAT trouve ses limites dans l'obligation de planifier rappelée ci-dessus

pour les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire au sens

de l'art. 2 al. 1 LAT. Une autorisation exceptionnelle ne peut ainsi pas être

octroyée pour des constructions ou des installations dont les dimensions ou les

incidences sur la planification locale ou l'environnement impliquent qu'elles

soient correctement étudiées dans le cadre d'une procédure de planification. Le

fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis

à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2 LAT se déduit des buts et des

principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan

directeur cantonal et de la portée du projet au regard du dispositif procédural

instauré par la LAT (art. 4 et 33 LAT; v. ATF 120 Ib 207 et références citées).

Le Tribunal fédéral a précisé que cette obligation d'aménager s'applique en

principe aux projets d'installation soumis à une étude de l'impact sur

l'environnement, dans la mesure où, aux termes de l'art. 9 LPE, ces

installations sont supposées affecter sensiblement l'environnement (ATF 119 Ib

439; arrêt non publié du 9 juin 1998 dans la cause Commune de G. contre

Tribunal administratif du canton de Vaud). En application de ces principes, le

Tribunal fédéral a notamment reconnu l'obligation de planifier pour un secteur exploité

comme gravière et décharge (ATF 120 Ib 207), pour une décharge

multifonctionnelle (ATF 116 Ib 53), pour une gravière (ATF 115 Ib 306), pour un

terrain de golf (ATF 114 Ib 314) et pour d'autres installations sportives ou de

loisirs importants (ATF 114 Ib 186), pour de grands parkings (ATF 115 Ib 513)

et des ports (ATF 113 Ib 371). Pour sa part, le Tribunal administratif a

notamment jugé qu'une procédure de planification était nécessaire pour un

projet de comblement d'une cuvette par un remblai terreux d'un volume de

195'300 m3 sur une surface d'environ 70'000 m2 (arrêt TA AC 94/0004 du 12

août 1997).

On ajoutera que le

PPDEM mentionne expressément que les dépôts d'excavation et de matériaux

doivent faire l'objet d'une procédure de planification, l'octroi d'une

autorisation exceptionnelle sur la base de l'art. 24 LAT n'étant concevable que

pour de petits dépôts, en général justifiés par un autre but que la seule

possibilité de disposer d'un endroit où se débarrasser de matériaux

d'excavation, terrassements ou aménagements de parcelles. Une procédure de

planification est ainsi prescrite pour tous les sites d'un volume supérieur à

50'000 m3 (cf PPDEM p. 17).

bb) Le projet

litigieux aura des incidences importantes sur la planification locale et

l'environnement. Ceci résulte déjà de sa dimension dans l'espace (58'000 m2) et

du volume qui sera déposé (130'000 m3). Il aura ainsi un impact sur le

paysage avec notamment la suppression de toute végétation sur une surface

considérable, même si c'est sur une durée limitée, ainsi que des remblais

allant jusqu'à plusieurs mètres de hauteur. Le projet aura également un impact

sur la circulation et le trafic avec environ huitante mouvements de camions par

jour. Or, les documents mis à l'enquête publique, et notamment le rapport

technique établi par le géomètre Bernard Schenk, n'indiquent pas si les camions

emprunteront des secteurs habités et quelles seront le cas échéant les

nuisances subies par les habitations. Le dossier ne permet ainsi notamment pas

d'examiner si, en application du principe de la prévention (art. 11 al. 2 LPE),

des mesures peuvent être prises pour diminuer les nuisances.

S'agissant des impacts

sur la planification, il convient notamment de prendre en considération le fait

que le secteur considéré est compris dans le pôle de développement économique

de Nyon (ci après:pôle Nyon).

Les pôles de

développement ont été mis en oeuvre afin de faciliter l'implantation

d'entreprises dans le canton, ceci dans une démarche combinant l'aménagement du

territoire et la promotion économique. Dans ce cadre, 19 pôles de développement

d'importance cantonale concernant 40 communes ont été identifiés, dont le pôle

Nyon, et le Grand Conseil a voté un crédit maximum de fr. 104'875'000 afin de

financer le soutien à la mise en oeuvre et à la promotion de ces pôles (v. BGC

nov. 1996 p 4117ss). Lors de l'audience finale, le syndic a produit un

document émanant du pôle Nyon dont il ressort que le secteur concerné devrait à

terme être affecté à des constructions dans le domaine des services et de

l'industrie. Le SAT prétend que le projet compromet les futures constructions

en raison de la nature des matériaux qui seront entreposés, ce qui est contesté

par les autres parties et notamment par la municipalité qui participe aux travaux

du pôle Nyon.

Il n'est pas

nécessaire que le tribunal tranche cette question dans le cadre de la présente

procédure. En l'état, il suffit de constater que, notamment en raison de son

appartenance au pôle Nyon, le secteur considéré est important pour le

développement au niveau communal, régional, voire cantonal. Or, le recours à

une procédure d'autorisation exceptionnelle plutôt qu'à une procédure

d'affectation ne permet pas de déterminer si, au niveau de l'aménagement du

territoire, le projet s'inscrit valablement dans ces différents objectifs de

développement.

c) Sur la base de ce

qui précède, on constate que seule une procédure de planification permettra de

prendre en considération et d'assurer une pesée complète de tous les intérêts

publics et privés qui entrent en ligne de compte. Peu importe à cet égard que

le projet ne soit pas assujetti à une étude d'impact en application de la LPE

et de l'OEIE. Si cet assujettissement justifie en effet en règle générale une

obligation de planifier en raison des impacts du projet sur l'environnement,

ceci n'implique pas, à contrario, que les installations non assujetties

puissent être systématiquement soustraites à l'obligation de planifier. Il

convient par conséquent d'examiner de cas en cas si les incidences d'un projet

sur la planification et l'environnement justifient une procédure de

planification, ce qui est manifestement le cas en l'espèce pour les motifs

mentionnés ci-dessus.

3.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Conformément à

l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge des

recourants déboutés. Il n' y a pas lieu d'allouer de dépens au SAT dès lors

que ce dernier n'a pas fait appel à un mandataire professionnel extérieur à

l'administration.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

Département des infrastructures du 8 mars 2001 est maintenue.

III. Un émolument

de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Perrin

Frères SA et Syndicat Chevalin de Nyon et environs, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 12 mars 2002.

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)