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Décision

AC.2001.0074

TA - AC.2001.0074 - 2002-01-16 - PIOT Jean-Claude c/SAT et Bournens

16 janvier 2002Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Thierry Piot exploite

sur le territoire de la Commune de Bournens un domaine agricole qui, en 1997,

totalisait environ 34 hectares. La plupart des terrains appartiennent au père

de Thierry Piot, Jean-Claude Piot; celui-ci est notamment propriétaire de la

parcelle no 199 (31'208 m2) située au lieu-dit "Le Carassat", en

bordure de la route reliant Bournens à Daillens.

Le territoire communal

est régi par un plan d'affectation légalisé en 1981. Le bien-fonds dont il

vient d'être question est classé en zone agricole.

B. Du 14 avril au 4 mai

1998 a été mis à l'enquête publique le projet de construction d'une halle

agricole sur la parcelle no 199. Le 3 juin 1998, la CAMAC a transmis sa

synthèse à la municipalité; plus particulièrement, considérant l'ouvrage

projeté "comme nécessaire à l'exploitation du domaine (rangement de

fourrages et machines agricoles) ainsi qu'à l'exercice de l'activité accessoire

de cette entreprise agricole (garde de chevaux en pension)", le Service de

l'aménagement du territoire (SAT) délivrait l'autorisation spéciale exigée hors

des zones à bâtir, moyennant l'inscription d'une charge foncière. Par acte

notarié du 11 août 1998, Jean-Claude Piot a constitué en faveur de l'Etat de

Vaud une charge foncière d'une valeur de 100'000 fr. : son but était de

garantir l'usage exclusivement agricole des bien-fonds et des bâtiments grevés,

y compris de la halle alors à l'état de projet.

Le permis de

construire a été délivré, à certaines conditions, en date du 18 août 1998. Il

autorisait la "construction d'une halle agricole pour entreposage de

fourrage et machines agricoles, avec 20 boxes à chevaux + place de débourrage

pour chevaux suisses en formation, à l'exclusion de toute activité

équestre".

C. Le 21 mars 2001, le SAT

s'est adressé à la municipalité dans les termes suivants :

"Suite à notre

entrevue sur place le 19 mars 2001 en présence du propriétaire et de

l'exploitant, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a constaté :

1) que l'exploitant Th. Piot dispose dans ses bâtiments

d'exploitation d'une trentaine de boxes pour chevaux, dont 20 se trouvent dans

la halle agricole ECA 172, le solde dans les bâtiments sis au village;

2) que ces boxes sont occupés par 5 chevaux propriété de

M. Piot (1 poulinière réformée, 1 poulinière en devenir et 3 jeunes) et 25

boxes loués à des tiers;

3) que le bâtiment ECA 172 a été autorisé par décisions

CAMAC 030666 et 028445 du 3 juin 1998 comme halle à usage exclusivement

agricole sur la base des indications fournies dans le dossier d'enquête. C'est

ainsi que le questionnaire 66 indique des besoins en rangement de machines (400

m2) et stockage de fourrage et paille (400 m2), le solde de la surface étant

occupée par 20 boxes et ses annexes.

Lors

de notre visite locale, nous avons pu constater que les 800 m2 environ prévus

pour les machines et les fourrages étaient recouverts des matériaux habituels

permettant l'évolution des chevaux en halle et que cet espace était mis à

disposition des locataires de stalles pour évoluer avec leurs animaux, cas

échéant pour se donner des conseils entre eux (pseudo-leçons d'équitation sans

professionnel).

4) Depuis quelques années, M. Piot a vendu une partie de

ses machines agricoles personnelles pour les remplacer par des machines plus

performantes en association avec d'autres agriculteurs de la région. Ses

besoins en rangement de machines ont donc passablement diminué par rapport à ce

qu'il prévoyait en 1997-98. Ces changements ne justifient cependant nullement l'usage

actuel de la halle.

Vu ce qui précède,

le SAT estime qu'il y a lieu d'ordonner au propriétaire et à l'exploitant de

respecter les termes de la charge foncière grevant en particulier cette halle

ECA 172 et garantissant son usage exclusivement agricole et en particulier :

- de transférer tous les chevaux qui sont sa

propriété dans la halle 172, de façon à faciliter cas échéant les besoins en

ébats et débourrage de ses animaux;

- d'exclure tout usage par des tiers ou les animaux

qui sont leur propriété de la partie de cette halle destinée au fourrage et aux

machines (800 m2);

- de ranger dans les bâtiments l'ensemble des

machines, matériel et fourrage actuellement entreposés à l'extérieur.

L'exécution des

ordres ci-dessus doit être effectuée dans un délai non prolongeable qu'il vous

incombe de fixer (un mois à notre avis).

Il est expressément

précisé que la notion de "débourrage" s'entend pour des animaux

d'élevage en formation, et non pour des animaux montés par des tiers.

(...)"

Le 28 mars 2001, la municipalité

a notifié cette correspondance à Jean-Claude Piot. Simultanément, elle lui a

imparti un délai d'exécution au 18 mai 2001.

D. Jean-Claude Piot a saisi

le Tribunal administratif par acte du 12 avril 2001, concluant à l'annulation

des décisions cantonale et municipale. Le SAT a proposé le rejet du recours; la

municipalité s'est déterminée dans le même sens. Par décision incidente du 3

août 2001, l'effet suspensif provisoire accordé au pourvoi a été confirmé : en

conséquence, le recourant a été autorisé à poursuivre l'utilisation critiquée

de la halle litigieuse jusqu'à droit connu.

Le tribunal a tenu

audience le 5 octobre 2001 : étaient présents le recourant accompagné de son

fils et assisté de son conseil, une délégation municipale ainsi qu'un représentant

du SAT. Luc Bardet, auparavant adjoint scientifique au SAT, a été entendu en

qualité de témoin. Il a été procédé à une visite des lieux.

Considérants

1.

Selon l'art. 36 LJPA,

le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,

y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la

constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à

l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse

n'est pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son

pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté

d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en

optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut

également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de

l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère

comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.

I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression

est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte

accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des

motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également

être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou

recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes

constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC

99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000 et AC 01/0086 du

15.

octobre 2001).

2.

En zone agricole, un

projet de construction peut être autorisé soit comme étant conforme à

l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 litt. a de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, LAT) soit à titre dérogatoire.

C'est la disposition précitée que le SAT avait appliquée en 1998, moyennant

certaines conditions tenant on l'a vu à l'utilisation de la halle en cause : la

première question qui se pose est donc celle de la conformité à la destination

de la zone agricole.

a) aa) Tel qu'il se

présentait en 1998, le droit fédéral (art. 16 LAT) liait étroitement à la

vocation du sol la conformité à l'affectation de la zone agricole. Le sol

devait être le facteur de production primaire et indispensable : ainsi,

n'étaient pas agricoles les modes d'exploitation dans lesquels il ne jouait pas

un rôle essentiel (ATF 125 II 278 = JT 2000 I 654).

Entrée en vigueur le

1er septembre 2000, la novelle du 20 mars 1998 a quelque peu élargi cette

définition. Désormais, la conformité à la destination de la zone agricole

englobe également les constructions qui servent au développement interne d'une

exploitation agricole (art. 16a al. 2 LAT; art. 34 à 38 de l'ordonnance du

28.

juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT); il y a

développement interne lorsqu'un secteur de production non tributaire du sol est

adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol, afin que

la viabilité de cette exploitation soit assurée (FF 1996 III 489).

bb) La jurisprudence

rendue sous l'empire de l'ancien droit considérait comme conforme à la

destination de la zone agricole l'élevage par l'exploitant de jeunes chevaux,

de même que la prise en pension de chevaux appartenant à des tiers pour autant

que la base fourragère provienne du domaine. En revanche, elle jugeait

contraires à l'affectation de la zone agricole le dressage et l'entraînement de

chevaux déjà formés : en effet, une construction mise à la disposition de tiers

venus de l'extérieur pour pratiquer l'équitation ne présente aucun lien avec la

culture du sol (ATF 122 II 160 = JT 1997 I 473; ATF non publié du 1er mai 2001

en la cause Quatrevaux).

A cet égard, le

nouveau droit n'est pas plus permissif que l'ancien. Il ressort d'ailleurs des

travaux parlementaires que le législateur fédéral a expressément entendu

continuer à bannir de la zone agricole la pratique de l'équitation en tant que

sport ou activité de détente : le Conseil national a en effet refusé une proposition

tendant à instaurer une pratique plus souple que celle suivie jusqu'alors

(Bulletin officiel du Conseil national 1997, p. 1845 ss). Ainsi, comme par le

passé, les manèges, parcours de saut ouverts au public et autres installations

similaires doivent prendre place soit dans des zones à bâtir, soit dans des

zones spécialement désignées à cet effet (Office fédéral du développement

territorial, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en

oeuvre, Berne 2000, ch. IV 2.3.1; Association suisse pour l'aménagement

national, Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, édition août 2000,

p. 49).

b) Le recourant fait

tout d'abord valoir que la municipalité n'avait pas réagi à une lettre du 21

décembre 1998, où son fils exposait dans quel sens il avait compris les

restrictions d'utilisation de la halle telles que définies lors de la signature

de la charge foncière : interdiction de donner des cours d'équitation, de

mettre à disposition des chevaux d'école ou de location ainsi que de permettre

l'accès à des chevaux ne logeant pas sur place. Le recourant prétend également

que le débourrage n'a jamais été réservé à ses propres chevaux, mais uniquement

limité aux chevaux suisses en formation. Il ajoute que ses besoins en machines

ont diminué; quant aux fourrages conditionnés en balles rondes plastifiées, il

n'est pas nécessaire de les placer à l'abri des intempéries. En conclusion, le

recourant tient les décisions incriminées pour contraires à la lettre comme à

l'esprit des art. 16 et 16a LAT.

La municipalité

objecte avoir fait preuve d'une attitude cohérente; affirmant n'avoir voulu que

la transparence et l'application équitable des réglementations en vigueur, elle

estime avoir eu tort de faire confiance au recourant et à son fils. Quant au

SAT, il reproche au recourant d'avoir fait en sorte de réduire après coup ses

besoins en volumes de rangement pour privilégier l'espace libre dans la halle;

il ajoute que, en tant que le recourant y favorise d'autres activités équestres

que le seul débourrage de ses propres chevaux, il outrepasse les limitations

imposées en 1998.

c) aa) Les plans

d'enquête de 1998 annonçaient une halle de 60 m sur 20 m. Il était prévu

d'y aménager 20 boxes et une sellerie; le solde de l'ouvrage (soit environ 40 m

sur 20 m) devait être voué au "stockage foin, paille et machines".

Lors de la visite des

lieux, la majorité des boxes était vide; la halle elle-même abritait quelques

piles de bottes de fourrage dans sa partie nord et, rangés sur les côtés, des

obstacles d'équitation. Le fils du recourant n'a pas cherché à contester que

les propriétaires des chevaux placés en pension chez lui venaient régulièrement

les monter dans la halle, plus particulièrement le soir durant la belle saison

ainsi que par mauvais temps; si cette prestation n'était désormais plus

offerte, le prix de la pension devrait être diminué selon lui d'une centaine de

francs par mois pour le moins.

bb) On peut tenir pour

possible que le fils du recourant s'en soit tenu à son interprétation de la

charge foncière telle qu'exposée dans sa lettre du 21 décembre 1998;

du moins n'est-il pas établi que la halle ait été le théâtre de leçons

d'équitation ni qu'elle ait abrité les évolutions de chevaux ne logeant pas sur

place. En revanche, du propre aveu du fils du recourant, les propriétaires des

chevaux placés en pension viennent régulièrement les monter dans la halle, où

ils sont certains de trouver de bonnes conditions en toute saison; c'est en

contrepartie de cette prestation qu'ils paient un prix plus élevé que la

normale. Il est d'ailleurs significatif que, même au début de l'automne, la

halle demeure presque vide. Ainsi cette construction, qui ne devait servir

qu'au débourrage des chevaux du propriétaire, abrite aussi des activités

équestres à caractère lucratif : or, une telle utilisation est indiscutablement

contraire à la destination de la zone agricole au sens des principes

jurisprudentiels susrappelés.

Enfin, comme le

rappelle opportunément le SAT, l'existence d'une charge foncière ne permet en

aucun cas de rendre conforme au droit une situation qui ne l'est pas. Le but

d'un tel procédé se limite en effet à obtenir de la part du propriétaire un

certain comportement (art. 782 al. 1 du Code civil); en contrepartie,

l'autorité compétente peut accorder certains allégements à l'application

stricte du droit des constructions, pour des motifs d'équité ou en vertu du

principe de la proportionnalité (ATF non publié du 14 septembre 1993 en la

cause Borgeaud).

d) En conclusion, les

décisions attaquées se révèlent pleinement fondées dans leur principe. Il reste

à examiner si, comme le soutient le recourant, elles violent les principes de

la bonne foi et de la proportionnalité.

3.

a) Le principe de la

bonne foi, qui s'impose en vertu des art. 5 al. 3 et 9 Cst., permet à l'administré

d'obtenir, dans certaines circonstances, le respect d'assurances données

éventuellement contraires au droit matériel. Il faut pour cela que l'autorité

ait agi dans une situation particulière, qu'elle ait été compétente ou censée

l'être, que l'administré n'ait pas pu de bonne foi reconnaître l'illégalité de

l'assurance donnée, qu'il ait pris sur cette base des dispositions

irréversibles et que la réglementation n'ait pas changé entre temps (ATF 125 I

209.

et la jurisprudence citée).

En l'espèce, le

recourant n'a été mis au bénéfice d'aucune assurance de la part des autorités :

tant la synthèse de la CAMAC du 3 juin 1998 que le permis de construire ne

laissaient en effet planer aucune doute au sujet des conditions d'utilisation

de la halle. S'agissant de la discussion ayant précédé la signature de la

charge foncière, il n'y a pas de raisons de mettre en doute les déclarations du

témoin Bardet, alors représentant l'Etat de Vaud : à l'audience, celui-ci a

affirmé sans être contredit qu'il n'avait jamais été question d'admettre dans

la halle d'autres activités équestres que le débourrage des jeunes chevaux du

propriétaire. Quant à la lettre du 21 décembre 1998 où le fils du recourant

exposait sa propre interprétation des restrictions convenues, elle ne saurait à

elle seule permettre à son auteur d'invoquer sa bonne foi; au demeurant, lors

d'une séance du même jour précisément consacrée à l'examen de cette

correspondance, le fils du recourant paraît avoir laissé entendre à la

municipalité que l'Etat venait de "lâcher du lest" alors que, dans la

réalité, il n'en avait rien été.

b) L'ordre de mettre

fin à une situation contraire au droit et pour laquelle une autorisation ne

peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la

proportionnalité : celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit en

effet s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir un état

conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur

(ATF 108 Ia 216). L'autorité doit en revanche renoncer à une telle mesure si

les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de

nature à justifier le dommage que la mesure causerait au maître de l'ouvrage,

si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir ou encore s'il y a

des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au

droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248).

Dans le cas

particulier, on vient de le voir, le recourant ne peut se prévaloir de sa bonne

foi. Pour le surplus, l'intérêt public à empêcher toute activité illégale hors

de la zone à bâtir est en soi important au regard des principes essentiels

régissant l'aménagement du territoire; au surplus, il l'emporte manifestement

sur l'intérêt du recourant à poursuivre ses activités dans une zone qui n'est

pas, juridiquement, destinée à les accueillir. Il est vrai que la suppression

de l'utilisation de la halle par les propriétaires des chevaux placés en

pension obligera le fils du recourant à baisser ses prix; toutefois, c'est

d'une situation totalement illicite qu'il tirait jusqu'ici cet avantage

économique supplémentaire.

c) En résumé, les

décisions attaquées se révèlent conformes aux principes de la bonne foi et de

la proportionnalité : elles doivent donc être confirmées et le recours rejeté.

Le délai d'exécution imparti par la municipalité étant parvenu à échéance en

cours de procédure, un nouveau délai sera fixé au recourant.

4.

Il y a lieu de mettre à

la charge du recourant, qui succombe, un émolument de justice arrêté à 2'500

fr. Le SAT et la municipalité obtiennent gain de cause sans l'assistance de

mandataires extérieurs à l'administration : ils ne sauraient donc prétendre ni

à des dépens ni - comme requis par la municipalité - à une indemnisation pour

frais de constitution du dossier.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. Les décisions

attaquées sont confirmées. Un délai au 28 février 2002 est fixé au

recourant pour s'y conformer.

III. Un émolument

de justice de deux mille cinq cents (2'500) francs est mis à la charge du

recourant.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 16 janvier 2002.

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)