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Décision

AC.2001.0076

TA - AC.2001.0076 - 2006-04-28 - NUFER/Département des infrastructures, Municipalité d'Yvorne, Municipalité de Roche

28 avril 2006Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Willy Nufer exploite depuis 1962 sur la parcelle no 9 du

cadastre de la commune d’Yvorne un camping-caravaning au lieu-dit « Les

Ecots » (ci-après : le camping). Ce terrain, d’une surface de 60'024

m2, fait l’objet d’un plan partiel d’affectation (PPA) au lieu dit Les Ecots, approuvé

par le Conseil d’Etat le 6 septembre 1991. Le PPA délimite une zone de camping

et une zone de caravaning résidentiel, où sont autorisés les aménagements

définis à l’art. 1er de la loi du 11 septembre 1978 sur les campings

et caravanings résidentiels (LCCR ; RSV 935.61), ainsi qu’une zone de

caravaning résidentiel, selon la définition qu’en donnent les art. 28 et 29

LCCR. A l’est, le camping est dominé par un secteur forestier en forte pente,

propriété de la commune d’Yvorne, formant le flan sud-ouest de la combe de

Plan-Favey.

B.

Le secteur des Ecots, de même que celui de « La

Coche » au nord-ouest, objet du PPA « La Coche » approuvé par le

Conseil d’Etat le 20 mai 1988 et du PPA « Hameau Les Ecots » approuvé

par le Conseil d’Etat le 7 décembre 1994, sont confrontés à certains dangers

naturels, tels qu’inondation statique et dynamique, charriage de solides et

chute de blocs. Le 8 juillet 1996, suite à de fortes précipitations, une crue

avec charriage de solides est descendue dans la combe de Plan-Favey. Une digue

(d’une longueur de 100 m environ), construite dans les années 70 sur le

territoire de la commune d’Yvorne et sur une parcelle propriété de l’autorité

précitée afin de dévier les eaux en direction de la commune de Roche (ci-après :

la digue), a été complètement obstruée par les matériaux transportés. Le

camping du recourant a été en grande partie inondé.

A la suite de ces évènements, la municipalité

d’Yvorne (ci-après : la municipalité) a engagé des études, confiées aux

bureaux Karakas et Français SA et Tecnat SA, afin, d’une part, d’évaluer les

risques, et, d’autre part, de choisir, parmi plusieurs variantes, les mesures

de protection à prendre. Toutes les variantes étudiées prévoyaient le

démantèlement de la digue susmentionnée, en raison notamment des désagréments

inacceptables que cet ouvrage présentait pour cette commune et du fait que

cette digue n’était pas à même de supporter l’impact d’une lave torrentielle

importante, d’où son inefficacité pour des évènements majeurs (cf. Karakas et

Français SA et Tecnat SA, Etude des variantes, octobre 2000, ci-après :

Etude, ch.3, p. 5). Une carte de danger établie dans le cadre de cette étude

montre qu’après suppression de la digue actuelle (et sans autres mesures de

protection), une partie importante de la zone du camping (près de 50% du

périmètre, soit plus de 25'000 m2) est exposée à l’invasion de

matériaux graveleux et plus fins (processus de lave torrentielle), et cela avec

une probabilité d’occurrence moyenne à forte. Selon l’Etude : « Ces

dépôts brutaux impliquent la destruction des biens et un danger pour la vie

humaine » (Etude, ch. 6.2.2, p. 12, et carte de danger B). La partie

nord-est du camping est également menacée « par des dangers de chutes

de pierres et de blocs, sur une surface de 10'000 m2, avec une

périodicité de quelques décennies » (Etude, ch.6.1.2, et 6.2.2 p. 10

et 13). En conclusion, les ingénieurs ont proposé de retenir la

variante 3, destinée à sécuriser tous les secteurs en cause avec la mise en

oeuvre de mesures diverses permettant de supprimer les dangers liés aux crues

sur la commune de Roche, tout en assurant la protection de la zone située au

pied de la combe de Plan Favey. Les principales caractéristiques de ces mesures

impliquaient notamment le démantèlement de la digue existante, la

transformation de la forêt en taillis dense dans les chenaux d’écoulement

permettant de retenir naturellement les matériaux instables, ainsi que

l'adaptation de la réglementation communale régissant les différents PPA légalisés

dans la zone concernée (Etude, ch..5.1, p. 22).

C.

En relation avec les mesures de protection susmentionnées,

la municipalité a mis à l’enquête, du 27 mars au 25 avril 2001, un plan partiel

d’affectation intitulé « Mesures de protection contre les laves

torrentielles et les inondations dans la région « Plan-Favey – Les

Ecots » (ci-après : le projet de PPA) ayant notamment pour objet de

modifier le PPA au lieu dit Les Ecots. Le recourant a fait opposition au projet

de PPA et la municipalité a abandonné ce projet.

D.

Antonia Allegrini est propriétaire de la parcelle no 3 du

cadastre communal, d’une surface de 6'574 m2 et englobée dans le plan partiel

d’affectation « La Coche » mentionné ci-dessus (lettre B). En février

2001, elle a présenté à la municipalité une demande d’autorisation préalable

d’implantation pour cinq villas sur sa parcelle, alors non bâtie. Ce projet a

été refusé au motif que le secteur dans lequel il se trouvait présentait des

dangers naturels nécessitant la mise en oeuvre de mesures de protection contre

les laves torrentielles et les inondations. Le recours interjeté auprès du

tribunal de céans a été admis le 31 mai 2002, la décision attaquée étant

annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu’elle statue à nouveau

dans le sens des considérants (arrêt TA AC.2001.0061). Ces derniers exposaient

ce qui suit :

« (…)

L'art. 89 LATC dispose que toute construction sur un

terrain ne présentant pas une solidité suffisante, ou exposée à des dangers

spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de

terrain, est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'expert, à

le consolider ou à écarter ces dangers.

En l'espèce, il résulte du dossier (plus

spécialement du document "Etude des risques" établi en décembre 1999 par Karakas et Français SA) que le

secteur La Coche n'est actuellement que très faiblement exposé à des risques,

et qu'il s'agit exclusivement d'inondations, soit par écoulement du versant

soit par remontée de la nappe phréatique (p. 4 et 11). (...) Dans ce secteur,

les mesures de protection prévues consistent à ajouter des mesures de sécurité

en cas de nouvelles constructions (art. 7), mesures qui se bornent à rehausser

les accès de 50 cm par rapport à la planie du terrain, à prévoir des verres de

sécurité pour les fenêtres et les sauts-de-loup situés moins de 50 cm au dessus

de la planie du terrain, à imposer des citernes et des conduites de mazout

pouvant résister à la mise en flottaison, enfin à disposer aux étages

supérieurs des constructions les installations électriques importantes. Pour le

surplus, le PPA mis à l'enquête en mars 2001 réaffirme qu'il s'agit de

permettre la réalisation des nouvelles constructions prévues et d'assurer

l'insertion correcte dans le coteau de La Coche de bâtiments à caractère mixte,

destinés à l'habitat ou à l'artisanat.

Cela signifie que, l'affectation de la

parcelle de la recourante à la construction n'étant pas remise en cause, seules

des mesures ponctuelles devront être prises, en fonction d'un projet de construction,

pour protéger celui-ci contre un risque "faible" d'inondations

résurgentes de la nappe phréatique. Il est dans ces conditions contraire au

principe de proportionnalité de refuser un permis d'implantation pour des

raisons de sécurité. Lorsque des projets concrets seront établis et soumis à

l'autorité municipale en vue d'une autorisation de construire, il suffira à

cette dernière de veiller à ce que les quelques mesures spéciales de protection

recommandées par les experts soient respectées. (...)."

E.

Par lettre du 29 mars 2001, le Département des

infrastructures (ci-après : le département) a avisé Willy Nufer qu’en

raison des études en cours, aucune autorisation d’exploiter n’avait pu être

délivrée jusqu’à ce jour pour l’exploitation de camping, que le chenal réalisé

en forêt au-dessus de la zone concernée (digue de Plan-Favey) limitait les

risques, mais qu’il avait été comblé par les dernières intempéries, de sorte

que sa fonction protectrice n’était plus assurée. Se fondant sur l’art. 19 de

la loi sur les campings et caravanings résidentiels du 11 septembre 1978

(LCCR), le département a ordonné « la fermeture immédiate de la zone

délimitée sur le plan annexé (Annexe 2), avec évacuation des installations

mobiles qui y sont implantées (tentes, caravanes, mobilhomes notamment) ».

La zone interdite selon le plan précité représente plus de la moitié du

périmètre du camping et correspond à la zone exposée à l’invasion de laves

torrentielles selon la carte de danger B établie par le bureau Karakas et

Français SA. S’agissant de l’autre partie du camp, le département a précisé

qu’une autorisation provisoire d’exploiter pourrait être délivrée par la

commune, en application de l’art. 17 LCCR.

F.

Willy Nufer a recouru contre cette décision le 12 avril

2001, en concluant à son annulation. Il fait valoir en substance que, depuis

les évènements de 1996, la digue a été complètement refaite et régulièrement

entretenue par la commune, de sorte que la sécurité est assurée. A l’appui de

cette affirmation, il a produit un rapport établi le 28 juin 2001 par le bureau

d’ingénieurs Pascal Tissières, à Martigny, (ci-après : le rapport

Tissières) dont il résultait, en conclusion, que « les décisions de

l’Administration cantonale reposent sur une prémisse (obstruction de la digue

de Plan-Favey) qui n’est plus remplie. La vulnérabilité du camping face aux

dangers décrits ci-dessus n’est donc pas en situation aiguë. Il n’y a pas

d’aggravation des risques par rapport à 1996 ».

G.

Par décision incidente du 6 juillet 2001, le juge

instructeur a octroyé l’effet suspensif au recours. En bref, il a considéré que

le démantèlement de la digue et le rétablissement des écoulements naturels,

sans autre mesure de protection, feraient courir des risques inacceptables au

camping, que ce démantèlement n’interviendrait éventuellement qu’après

l’adoption du projet de PPA et, qu’en l’état actuel cette digue remplissait son

rôle protecteur. Cette décision n’a pas fait objet de recours.

H.

Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 12

septembre 2001. La cause est ensuite demeurée en souffrance, malgré de nombreux

rappels des parties réclamant la notification du jugement et les promesses

répétées du juge instructeur annonçant que l’arrêt serait rendu prochainement.

I.

A la suite des intempéries de l’été 2005, la municipalité

a ordonné, par lettre du 25 août 2005, la fermeture immédiate du camping, « aussi

longtemps que des mesures exigées par la situation décrite dans le courrier du

29 mars 2001 n’auront pu être réalisées afin d’assurer la protection du

périmètre concerné, ce d’autant plus que la digue censée protéger la zone a

cédé ». M. Nufer a recouru contre cette décision le 26 août 2005,

concluant implicitement à son annulation et requérant que l’effet suspensif

accordé à son précédent recours soit étendu à la décision du 25 août 2005. Le département

est intervenu, par courrier du même jour, pour appuyer la décision municipale

et pour solliciter la levée de l’effet suspensif. Par lettre du 31 août 2005,

la municipalité a toutefois révoqué la décision précitée.

J.

Dénoncé au Grand Conseil par la municipalité le 25 octobre

2005, puis violemment pris à partie le 15 novembre de la même année pour

n’avoir ni statué sur l’effet suspensif ni rendu l’arrêt au fond, le juge

instructeur s’est récusé le 22 novembre 2005. L’instruction de la cause a été

reprise le 23 décembre 2005 par le juge soussigné qui, par décision incidente

du même jour, a levé l’effet suspensif accordé le 6 juillet 2001 et – dans

l’ignorance de la révocation de la décision municipale du 25 août 2001 – rejeté

la requête d’effet suspensif accompagnant le recours contre ladite décision.

Willy Nufer a recouru contre cette décision le 3

janvier 2006, concluant à son annulation, au maintien de l’effet suspensif

accordé le 6 juillet 2001 et à ce qu’il soit pris acte de la révocation de la

décision municipale du 25 août 2005. Il a produit un nouveau rapport du bureau

d’ingénieurs et géologues Tissières SA, du 19 janvier 2006, concernant la digue

et les inondations d’août 2005 aux Ecots (ci-après : le nouveau rapport Tissières).

Se fondant tant sur l'Etude que sur une étude des risques effectuée antérieurement,

soit en décembre 1999 également par le bureau Karakas et Français (ci-après : étude

préliminaire), la section des recours du Tribunal administratif a rejeté le recours

du 3 janvier 2006 et confirmé la décision du juge instructeur du 23 décembre

2005 par arrêt incident du 9 février 2006 (RE.2006.0001).

K.

Le 20 février 2006, le tribunal de céans a procédé

à une nouvelle inspection locale du camping en présence des parties et de leurs

représentants, assistés de leur conseil respectif. A cette occasion, le

recourant a produit copie de l’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 11

avril 1995 (AC.1994.0031) suite à son recours interjeté contre une décision de la

municipalité lui impartissant un délai au 31 octobre 1994 pour regrouper dans

le parking du camping toutes les installations mobiles situées à moins de dix

mètres de la lisière de la forêt. Dans les considérants de cet arrêt, le

Tribunal administratif a notamment retenu que Willy Nufer

avait soumis à l'enquête publique du 29 janvier au 1er mars 1993 le plan

d'aménagement et d'équipement de son camping caravaning résidentiel, que ce

projet avait suscité l'opposition de l'inspecteur forestier d'arrondissement, laquelle

avait été retirée par la suite. La municipalité ayant, par décision du 24

février 1994, imparti un délai au 31 octobre 1994 pour regrouper dans le

parking du camping toutes les installations mobiles situées à moins de dix

mètres de la lisière de la forêt, Willy Nufer avait recouru contre cette

décision, qui avait été confirmée, un nouveau délai échéant le 31 octobre 1995

étant fixé à l’intéressé pour donner suite à la décision précitée.

L.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

M.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le

recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la

décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et

satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En

outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a

manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte

qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) S’agissant de la procédure applicable à la délivrance

du permis de construire, le chapitre II LCCR (art. 2 à 7) soumet les projets de

terrains de camping, dont l’impact sur les sites et les conséquences pour la

vie des collectivités locales sont sérieux, aux principes fondamentaux de la

LATC et de son règlement d’application du 19 septembre 1986 (ci-après :

RATC ; Exposé des motifs et projet de loi sur les campings et caravanings

résidentiels du 2 mai 1978, BGC printemps/septembre 1978, 1, p. 225). Plus

précisément, en vertu de l’art. 3 LCCR, l’aménagement d’un terrain de camping

est subordonné à l’octroi d’un permis de construire, celui-ci ne pouvant être

accordé qu’après autorisation spéciale de l’Etat, délivrée conformément à

l’art. 82 LCAT, soit actuellement à l'art. 120 LATC. Aux termes de l’art. 120

lettre c LATC,

« Indépendamment des dispositions qui précèdent,

ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits,

agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination :

(…)

c. les constructions, les ouvrages, les entreprises et

les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou

susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un

risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une

liste annexée au règlement cantonal ; cette liste, partie intégrante de ce

dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser

l’autorisation exigée. Le Conseil d’Etat peut déléguer ces autorisations aux

communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera

l’objet d’un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières

feront l’objet de décisions qui seront publiées dans la feuille des avis

officiels.»

L’art. 121 lettre c LATC précise que les autorités

compétentes en la matière sont les départements désignés dans la liste des

catégories d’établissements et de constructions prévues par l’article 120,

lettre c, sous réserve d’une délégation de compétence aux communes. Cette liste

fait l’objet de l’annexe II au RATC (« liste des ouvrages, activités,

équipements et installations qui doivent faire l’objet d’une autorisation ou

d’une approbation par l’autorité cantonale »). Sous la rubrique

« ouvrages particuliers » figurent les campings et/ou

caravanings résidentiels pour lesquels l’autorité compétente était, lorsque la

décision attaquée a été rendue en mars 2001, le Département des infrastructures.

b) Par ailleurs, selon l'art. 120 al. 1 lettre b

LATC, les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières

de protection contre les dangers d'incendie et contre les dommages causés par

les forces naturelles font l'objet d'une autorisation spéciale délivrée par le

Département de la prévoyance sociale et des assurances (depuis le 5 décembre

2001, le Département de la sécurité sociale et environnement; art. 121 lit. b

LATC). L'annexe II au RATC confirme que les constructions situées dans une zone

de glissement, d'avalanche ou d'inondation font l'objet d'une autorisation

spéciale de ce département. L'autorité cantonale statue alors sur les

conditions de situation de construction ainsi que sur les éventuelles mesures

de surveillance indépendamment des dispositions des plans et règlements communaux

d'affectation. Elle impose s'il y a lieu les mesures propres à assurer la

salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement (art. 123 LATC;

AC.1998.0005 du 30 avril 1999).

c) Dans le cas présent, Willy Nufer n’est au

bénéfice d’aucune autorisation des départements au sens des dispositions

énumérées ci-dessus, ni d’ailleurs d’aucune autorisation d’exploiter délivrée

par la municipalité (art. 17 ss LCCR). Certes, il a soumis à l’enquête

publique, en début de l’année 1993, un plan d’aménagement et d’équipement de

son camping caravaning. Dans le cadre de cette procédure, un délai lui a

toutefois été fixé au 31 octobre 1995 pour regrouper dans le parking toutes les

installations mobiles situées à moins de dix mètres de la lisière de la forêt (cf.

arrêt TA AC.1994.0031 déjà cité). On ignore quelle suite exacte a été donnée à

cette injonction. Quoi qu’il en soit, aucune pièce du dossier ne permet de

constater aujourd’hui que l’aménagement du camping aurait été autorisé, ni en

application de l’art. 120 lettre c LATC ni en application de 120 al. 1 lettre b

LATC. De plus, force est de constater que si une demande d'autorisation

spéciale au sens décrit ci-dessus était aujourd'hui présentée par l'intéressé,

elle ne pourrait que lui être refusée pour la partie du camping désignée dans

la décision attaquée, les exigences en matière de sécurité n'étant à l'évidence

pas satisfaites (art. 120 lettre b LATC).

aa) En effet, si la vulnérabilité de la zone du

camping en cas de glissement de terrain n'a été estimée qu'à 20%, ce qui est

faible, le glissement de terrain n’est toutefois pas le seul danger auquel est

exposée la zone du camping, puisque l'expert a évalué à 100% la vulnérabilité du

terrain concernée au risque de crue et à 80% sa vulnérabilité au risque de crue

avec charriage de matériaux (étude préliminaire, p. 11), ce qui représente des

facteurs de vulnérabilité respectivement maximal et très élevé. L’étude préliminaire

a conclu, au sujet de la zone du camping, que celle-ci était la zone la plus

sensible en cas de démantèlement de la digue existante et de rétablissement des

écoulements naturels sans mesures de protection et que le danger résiduel après

exécution de mesures de protection était l’inondation par montée de la nappe

phréatique pour les trois variantes proposées, à condition que les dangers liés

aux crues et au charriage de matériaux soient réduits à néant par les mesures

proposées. Les dangers dus aux chutes de blocs étaient tenus en revanche pour

faibles en l’état actuel. Toutefois, l’état général de la falaise devait faire

l’objet d’une surveillance régulière et le degré de danger de la zone camping devait

être modifié en cas de dégradation notable de la roche (étude préliminaire, p.

11). Le rapport Tissières n'a pas contesté cette évaluation lorsqu’il

affirmait que tant que la digue de Plan-Favey était maintenue, le charriage par

les eaux de ruissellement resterait confiné sur le replat de Pré l’Ecot sans

atteindre le camping Clos de la George. Dans la mesure où la digue était à

l’époque en état d’exercer sa fonction protectrice, on pouvait donc admettre

que le camping n’était peut-être pas menacé à court terme par le risque de

crue, avec ou sans charriage de matériaux.

bb) Or, il n’en va manifestement plus de même depuis

les inondations des 21 et 22 août 2005. Selon le nouveau rapport Tissières, si

la partie inférieure de la digue (située entre 650 et 670 m d’altitude) est en

bon état et peut jouer son rôle de déviateur d’eau jusque dans le dépotoir de

Pré l’Ecot, à l’extrémité amont de la digue, le chenal est rempli de dépôts

torrentiels pierreux et celle-ci ne joue plus son rôle protecteur. En ce

qui concerne les causes de l’inondation du 22 août 2005, le même rapport ajoute

qu'elles ont pour raison principale le remplissage presque complet du chenal

délimité par la digue de protection, dans sa partie supérieure, et que ce jour

là, les eaux du torrent ont cheminé à travers les dépôts torrentiels accumulés

dans le chenal, avant de submerger la digue à l‘endroit où le chenal change de

direction. Passant tout droit, les eaux ont suivi une ravine qui les a

conduites jusqu’au vignoble des Ecots. Si les eaux avaient cheminés légèrement

plus à gauche à l’aval de la digue, elles auraient emprunté une autre ravine,

conduisant à proximité du camping. Ces constatations confirment la pertinence

de la carte de danger B accompagnant l'Etude, laquelle montre qu’en l’absence

de digue ou, comme c’est le cas aujourd’hui, en présence de brèches dans cette

dernière, une partie importante du camping est menacée par des dépôts de

matériaux alluvionnaires impliquant la destruction des biens et un danger pour

la vie humaine (Etude, p. 12). Les évènements d’août 2005 confirment également

que la digue n’est pas en mesure de supporter l’impact d’une lave torrentielle

importante, d’où son inefficacité pour des évènements majeurs (Etude, p. 5).

S’agissant du danger d’inondation dans un futur proche, le nouveau rapport

Tissières mentionne encore qu’au cours des évènements du 22 août 2005, les eaux

du torrent se sont creusé un nouveau lit dans le chenal délimité par la digue

de protection et ont traversé la digue elle-même. Même si en cas d’intempéries,

c’est apparemment en premier lieu les habitations des Ecots qui seront à

nouveaux menacées, et non pas le camping, une modification du nouveau lit du

torrent reste cependant possible en cas de crue importante. Il en résulte qu'en

raison d'une modification sensible de la situation, il existe désormais un

risque bien réel de voir le camping envahi par des laves torrentielles, avec

les menaces majeures que cela représente pour les personnes et les biens qui

s’y trouvent. Ainsi, la présence d’un danger concret pour les biens et les

personnes dans le secteur du camping démontre à l’évidence que le département

ne saurait délivrer une quelconque autorisation au sens de l'art. 120 lettre b

LATC.

cc) Les considérants qui précèdent expliquent

également les raisons pour lesquelles le Tribunal ne saurait suivre dans la

présente cause le raisonnement qu'il avait adopté dans l'affaire Antonina

Allegrini (AC.2001.0061 cité sous lettre D ci-dessus). Dans cet arrêt,

l'application de l'art. 89 al. 1 LATC, selon lequel toute construction sur un

terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers

spéciaux (tels que l’éboulement et l'inondation notamment) est interdite avant

l’exécution de travaux propres, à dire d’experts, à le consolider ou à parer à

ces dangers (cf. arrêts TA AC.1998.0005 déjà cité et AC.1995.0157 du 24

décembre 1997), avait pu être écartée, le secteur concerné n'étant que très

faiblement exposé à des risques de ce genre. Au surplus, des mesures

ponctuelles avaient été imposées pour protéger la future construction. En

l'occurrence, l'existence concrète et actuelle des risques énumérés ci-dessus démontre

clairement que la situation du recourant est totalement différente de celle d'Antonia

Allegretto et que Willy Nufer ne saurait dès lors en tirer aucun argument en sa

faveur (sur le principe de l'égalité de traitement, cf. ATF 118 Ia 2 et, parmi

d'autres, arrêt TA GE.2003.0082 du 8 octobre 2004 + réf. cit.).

3.

a) Conformément à l’art. 105 al. 1 LATC, la municipalité,

à son défaut, le département est en droit de faire suspendre et, le cas

échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne

sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la

jurisprudence, la seule violation des dispositions de forme relatives à la

procédure d'autorisation de construire n'est en principe pas suffisante pour

justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé dès l'instant où

ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979

p. 231). Même dans cette hypothèse, la non-conformité d'un ouvrage aux

prescriptions légales ou réglementaires n’impose toutefois pas encore dans tous

les cas un ordre de remise en état. Cette question doit en effet être examinée

en application des principes constitutionnels, dont celui de la

proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les

dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de

nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au

maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à

construire, ou encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la

construction comme conforme au droit. Dans de tels cas, l'autorité s'efforcera

de remédier à l'illégalité par d'autres moyens; si elle n'y parvient pas, elle

se bornera à prendre des sanctions prévues par la loi. Il serait contraire au

principe de la proportionnalité de supprimer un bâtiment ou une installation

susceptible d'être reconstruit immédiatement. Ce principe s'oppose aussi à la

destruction totale d'un ouvrage qui doit être considéré comme partiellement

conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 et ss; 104 Ib 303

consid. 5b; SJ 1989, p. 408).

b) Pour sa part, le recourant se prévaut d’une

situation acquise, dans la mesure où il exploite son camping depuis une

quarantaine d’années et qu’à défaut de s’être vu expressément refuser l’autorisation

de l’exploiter, il était en droit de déduire du silence de l’autorité que rien

ne s’opposait à la poursuite de l’exploitation de son camping.

Le principe de la

confiance se rattache en droit administratif au droit constitutionnel de la

bonne foi consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst (cf. Häfelin/Müller, op. cit.,

n° 522; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.

II, Berne 2000, n° 1117). Il confère à l'administré le droit d'être protégé

dans la confiance qu'il place légitimement dans certaines assurances ou dans

certains comportements des autorités (ATF 125 I 219, cons. 9c; 121 II 479,

cons. 2c; Häfelin/Müller, ibidem) et tend à prévenir le préjudice que pourrait

subir l'administré du fait de la rupture de cette confiance (parmi d'autres,

JAAC 65.77, cons. 3). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra déroger

à la loi. Plus précisément, elle pourra adapter dans le cas concret le régime

légal dans la mesure nécessaire à son respect. Mais la règle reste que le

principe de la légalité prime : celui de la bonne foi, respectivement de la

confiance, ne l'emporte qu'en présence de circonstances exceptionnelles dans

lesquelles l'application de la loi entrerait manifestement en contradiction

avec son but même. Et la solution devrait s'inspirer précisément de la finalité

de la règle (P. Moor, op. cit., vol. I, p. 429 et les références; cf. également

Häfelin/Müller, op. cit., n° 528 ss).

La protection de la

confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un

comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une

confiance qui mérite d'être protégée ("Vertrauensgrundlage", cf.

Häfelin/Müller, op. cit., n° 532; J. P. Müller, Grundrechte, p. 489; B. Weber-Dürler,

Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p.

79.

et les références citées). Le fondement de la confiance peut théoriquement

consister, comme en l'espèce, dans la tolérance temporaire par l'autorité d'un

état de fait contraire au droit. En effet, tant la municipalité que le

département ont toléré, à tout le moins depuis les événements survenus en 1996,

voire depuis l’échéance du délai de cinq ans de l’art. 43 al. 3 LCCR, soit fin

1983, la présence du camping caravaning non conforme au droit jusqu’à ce que le

département en exige la fermeture partielle le 29 mars 2001. Dans un tel cas,

il est toutefois admis en principe que l'inaction de l'autorité durant un

certain laps de temps ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en

conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité

de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou

partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller,

op. cit., n° 549; Weber-Dürler, op. cit., op. 228; en matière d'ordres de

démolir une construction élevée sans droit, cf. Grisel, op. cit., p. 650). Il

n'y aurait de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de

l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très

long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de

moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, cons. 3b; cf. également

arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, cons. 3b). Dans l'arrêt

précité notamment, le Tribunal administratif zurichois a refusé de reconnaître

au propriétaire d'une construction illégale le bénéfice d'une situation acquise

bien que l'autorité administrative ait toléré cet état de fait durant plus de

15.

ans sans réagir.

c) Dans le cas

présent, le comportement des autorités concernées ne saurait manifestement

servir de fondement à la confiance du recourant. Quand bien même la passivité

de la municipalité a duré plusieurs années – on ne comprend d’ailleurs pas à cet

égard les raisons pour lesquelles celle-ci n’a pas poursuivi ses démarches en

vue de l’adoption du plan partiel d’affectation destiné à instaurer des mesures

de protection dans la région Plan-Favey – Les Ecots -, la situation dans

laquelle se trouve le camping de l’intéressé contrevient directement aux

exigences relatives à un intérêt public particulièrement prépondérant. Il

s’agit en effet de protéger la sécurité, voire la vie, des usagers du camping

et la protection des installations y relatives. Les objectifs visés par les art.

120.

et 123 LATC, lesquels appartiennent à la protection de l'environnement au

sens large, constituent en tant que tels un intérêt public capital dans la

mesure où ils visent notamment à préserver la santé et la sécurité des êtres

humains, ainsi qu’à garantir un environnement de qualité. Cela étant, la

fermeture partielle du camping devrait de toute façon être exigée sur la base

de la pesée des intérêts opposés à laquelle il y a lieu de procéder dans tous

les cas (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 561; Weber-Dürler, op. cit., p. 112

ss; J. P. Müller, Grundrechte, p. 491). L'appréciation de l'intérêt privé

dépend naturellement des dispositions prises par l'intéressé sur la base du

comportement de l'autorité, autrement dit des inconvénients qui résulteraient

pour lui du rétablissement d'une situation conforme à la loi (Weber-Dürler, op.

cit., p. 120). En l’occurrence, le recourant exploite son camping depuis plus

de quarante ans et l’on peut aisément imaginer les conséquences, notamment sur

le plan financier, que la fermeture partielle de son exploitation impliquera,

cela d’autant plus que cette fermeture englobe une partie importante de

la zone du camping (près de 50% du périmètre, soit plus de 25'000 m2). Ces incidences ne sauraient toutefois prévaloir sur l'intérêt public

à l'application des normes sur la garantie d'un environnement sécurisé (art. 103

ss et 120 lettre c LATC) et l'intérêt économique de Willy Nufer doit sans

aucun doute céder le pas devant l'intérêt public, car sinon le but des règles

régissant la protection de l’intérêt mentionné ci-dessus ne pourrait jamais

être atteint (en matière d'aménagement du territoire, cf. ATF 116 Ib 228, cons.

3b; en matière de protection des monuments, cf. parmi d'autres ATF 118 Ib 384,

cons. 5e; 120 Ia 270, cons. 6c; 126 I 219, cons. 2c; cf. également

Weber-Dürler, op. cit., p. 122).

d) Il se pose encore

la question de savoir si, en approuvant en 1991 le PPA qui délimitait une zone

de camping et de caravaning résidentiel sur la parcelle no 9 et en lui

conférant ainsi force obligatoire (art. 26 LAT et 61 LATC), l'autorité

cantonale avait - implicitement du moins - donné au recourant une assurance

quant à la possibilité de maintenir le camping. Tel n'est cependant pas le cas

car la LCCR ne fait pas déduire de l'approbation de la zone de camping le droit

d'exploiter, mais bien celui d'obtenir un permis de construire et des

autorisations spéciales requises par l'art. 120 lettre c LATC et 7 LCCR. De

plus, des faits nouveaux et déterminants imposent une modification de la zone

de camping prévue par le PPA. Les graves dangers constatés en 1996 et qui se

sont confirmés et même accrus en été 2005 nécessitent un réexamen du périmètre

de la zone de camping. L'art. 15 LAT exige en effet comme condition fondamentale

pour qu'un terrain puisse être classé en zone à bâtir qu'il soit "propre à

la construction". Cette condition est remplie lorsque les qualités du

terrain répondent aux exigences que pose l'utilisation prévue. Il s'agit d'une

part de la qualité du terrain et de sa situation de fait (topographie,

exposition, climat, etc.). D'autre part, il faut, pour l'utilisation projetée,

respecter les objectifs et principes qui régissent la matière, principalement

ceux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire. Selon la

jurisprudence fédérale, les secteurs exposés au danger de glissements de

terrains ne sont pas propres à la construction au sens de l'art. 15 al. 1 LAT,

même si les dangers pour la vie humaine semblent écartés et ne subsistent que pour

les biens matériels (ATF 114 Ia 245, JT 1990 I 460, spécial. p. 464 + réf. cit).

Or, en l'espèce, comme cela a déjà été exposé, le terrain du recourant est

incontestablement exposé à des dangers (principalement celui d'inondation) non

seulement pour les biens matériels mais surtout pour la vie humaine. Ces

dangers doivent être considérés comme suffisamment graves, importants et

imminents pour que la protection de la bonne foi tirée de l'existence d'un plan

d'affectation approuvé par l'autorité cantonale ne puisse ici encore être

qualifiée de prépondérante par rapport à l'intérêt public visant à supprimer

une situation à hauts risques; cela d'autant plus que le PPA doit en

l'occurrence être révisé pour tenir compte de ces nouveaux éléments.

4.

Pour terminer, il y a lieu de rappeler que les mesures tendant à rétablir une situation conforme à l'ordre et la

sécurité publics doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la

jurisprudence, le perturbateur est non seulement celui qui a occasionné le

dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de

sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerce

un pouvoir de fait ou de droit sur l'objet qui a provoqué une telle situation

(perturbateur par situation; sur ces notions, v. ATF 122 II 70 consid. 6a; 119

Ib 502; 118 Ib 415; 114 Ib 51; 113 Ib 338; 117 Ia 19). En l'occurrence, la

source du danger qui menace le camping réside dans la nature même du terrain qui

le surplombe du côté Est et les dégâts qui se sont produits tant en 1996 qu’en

2005.

ont été causés par des phénomènes naturels. En tant que propriétaire du

terrain affecté par les dangers d'instabilité identifiés par les experts en

2000.

et de la digue défectueuse, la commune d’Yvorne a qualité de perturbateur

par situation et il lui incombe aussi de s'associer aux différentes mesures

adéquates en vue de parer à ces menaces.

Selon l'art. 19 de la loi fédérale du

4.

octobre 1991 sur les forêts (LFo), les cantons doivent assurer la sécurité

des zones de glissement de terrain, d'érosion et de chute de pierres là où la

protection de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige. La

sécurité de ces territoires dangereux comprend notamment des travaux contre les

glissements de terrain ou le ravinement, les drainages nécessaires et la

protection contre l'érosion (v. art. 17 al. 1 lit. d de l'Ordonnance du 30

novembre 1992 sur les forêts (OFo). Sur le plan vaudois,

c'est au Département de la sécurité et de l'environnement qu'il appartient de

mettre en oeuvre les mesures de protection (v. art. 24, 25 et 67 de la loi

forestière cantonale). C'est donc à lui de décider si les mesures de protection

envisagés dans l’Etude, s’agissant plus particulièrement de "la

transformation de la forêt en taillis dense dans les chenaux d’écoulement"

(Etude, ch. 6.5.1, p. 22), relèvent de l'art. 19 LFo et, dans l'affirmative, de

déterminer par qui ils doivent être entrepris. Cette mesure, qui n’en est

qu’une parmi de nombreuses autres, relève à l’évidence du canton mais elle doit

être coordonnée dans le cadre de l'adoption du projet de PPA avec les autres

mesures nécessaires à l'assainissement de la situation. A cet égard, la

municipalité est seule compétente pour reprendre et, cas échéant, compléter

l'étude de ce projet, qui aurait contribué, de l’avis des

experts - que rien ne permet de mettre en doute -, à assurer une protection

efficace contre des laves torrentielles et des inondations dans la région

concernée.

En définitive, il

appartiendra aux autorités, tant cantonale que communale, de procéder de

concert, conformément au principe de coordination défini à l'art. 2 LATC, à

l'adoption des diverses mesures préconisées en vue de réduire les dangers dans

le cadre d'un plan partiel d'affectation. Dans l'immédiat, la décision attaquée,

en tant qu'elle ordonne la fermeture immédiate d'une partie du camping et

l'évacuation des installations mobiles qui y sont implantées, représente une

mesure de protection urgente, qui s'avère absolument nécessaire. Elle ne peut

dès lors qu'être confirmée. A toutes fins utiles, le

tribunal rappellera encore au département la procédure prévue à l’art. 45 al. 2

LATC lui permettant, dans l’hypothèse où la municipalité ne modifierait pas sa

réglementation alors qu’elle aurait été mise en demeure de le faire, d’établir lui-même

le plan d’affectation envisagé au printemps 2001 déjà.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du

recours et au maintien de la décision attaquée. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA,

l'émolument sera mis à la charge du recourant débouté. Ce dernier supportera

également les dépens auxquels peut prétendre la commune d’Yvorne, qui a procédé

par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause. En revanche l’Etat,

dont le Département des infrastructures a également procédé par l'intermédiaire

d'un avocat, n’a pas droit à des dépens (arrêts TA AC.2001.0189 du 10 janvier

2002.

; AC.2000.0026 du 4 juillet 2000 ; ATF 18.755/2001 du 11 mars

2002.

dans la cause AC.2001.0097).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département des infrastructures du 29 mars

2001 est confirmée.

III.

Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq

cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV.

Willy Nufer versera à la Commune d’Yvorne un montant de 2'000

(deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 avril 2006

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.