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Décision

AC.2001.0142

TA - AC.2001.0142 - 2001-09-28 - WWF VAUD et WWF SUISSE c/Démoret

28 septembre 2001Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Municipalité de

Démoret (ci-après : la municipalité) a soumis à l'enquête publique du 1er au

21 juin 2001 un projet de construction d'une halle d'engraissement à

poulets présenté par Daniel et Philippe Jaquiery. La fondation WWF Vaud et en

tant que de besoin l'association WWF Suisse ont formé une opposition au projet,

datée du 21 juin 2001. L'opposition a été déposée à l'office de poste de

la gare de Lausanne le 21 juin 2001 à 18h40 et elle a été reçue le lendemain 22

juin 2001 par la municipalité.

B. Par lettre du 22 juin

2001 la municipalité a informé la Centrale des autorisations cantonales en

matière de construction que le projet n'avait pas soulevé d'oppositions ou

d'observations pendant le délai de l'enquête publique. Par décision du

5 juillet 2001, elle a déclaré l'opposition de la fondation WWF Vaud

irrecevable, car elle était parvenue au greffe municipal le lendemain du dernier

jour de l'enquête.

La fondation WWF Vaud

et en tant que de besoin l'association WWF Suisse ont recouru contre cette

décision le 9 juillet 2001. Elles estiment que l'opposition, déposée à un

bureau de poste le dernier jour du délai d'enquête, a été formée en temps

utile. Le recours, adressé au Service de l'aménagement du territoire, a été

transmis le 11 juillet 2001 au Tribunal administratif.

La Municipalité de

Démoret s'est déterminée sur le recours le 9 août 2001 en concluant à son

rejet. Le Service de l'aménagement du territoire s'est également déterminé sur

le recours le 31 juillet 2001.

Considérants

1.

a) L'art. 12 de la loi

fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966

(LPN), dans sa dernière teneur modifiée le 24 mars 1995, accorde aux communes

et aux organisations d'importance nationale à but non lucratif qui ont pour but

la protection de la nature et du paysage la qualité pour recourir contre les

décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral ou d'un recours administratif au Conseil fédéral (al. 1). Ces

organisations, désignées par voie d'ordonnance par le Conseil fédéral (al. 2),

sont habilitées à faire usage des voies de droit cantonales et à faire

opposition (al. 3). Selon l'art. 12a al. 2 LPN, lorsque le droit fédéral ou

cantonal prévoit une procédure d'opposition préalable à la décision, la qualité

pour recourir des communes et des organisations est subordonnée à la condition

qu'elles soient intervenues dans la procédure d'opposition à titre de partie.

Cette exigence permet à l'autorité de tenir compte des objections ou demandes

des communes ou organisations avant de prendre une décision sur le projet et

elle assure ainsi plus de rigueur à la procédure (Conseil fédéral, Message concernant la révision de la loi

fédérale sur la protection de la nature in FF 1991 III p. 1137 ss, 1151).

b) L'art. 55 de la loi

fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE)

accorde aux organisations d'importance nationale à but non lucratif qui ont

pour but la protection de l'environnement la qualité pour recourir contre les

décisions portant sur des objets soumis à l'étude d'impact au sens de l'art. 9

LPE et qui sont susceptibles de faire l'objet d'un recours de droit administratif

au Tribunal fédéral ou d'un recours administratif au Conseil fédéral (al. 1).

Le Conseil fédéral est également chargé de désigner ces organisations (al. 2 ),

qui sont habilitées à user des moyens de recours prévu par le droit cantonal

(al. 3), la qualité pour recourir étant subordonnée à la condition qu'elles

interviennent en qualité de partie dans le cadre de la procédure d'opposition,

lorsqu'elle est prévue par la loi régissant la procédure décisive applicable au

projet (al. 4). L'annexe de l'ordonnance relative à la désignation des

organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de

l'environnement et de la protection de la nature et du paysage du 27 juin 1990

(ODO) mentionne au chiffre 3 le WWF Suisse, comme organisation habilitée à

intervenir dans les domaines de la protection de l'environnement et de la

protection de la nature et du paysage.

c) En l'espèce, le

projet contesté est une halle destinée à l'élevage et à l'engraissement de

poulets, située dans la zone agricole de la commune de Démoret. Une telle

installation nécessite une autorisation spéciale cantonale pour les

constructions hors des zones à bâtir, qui peut faire l'objet en dernière

instance d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (ATF 117 Ib

270.

ss, 379 ss et 502 ss); le projet est en outre soumis à la procédure

d'autorisation de construire régie par les art. 103 ss de la loi vaudoise sur

l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC);

cette procédure prévoit une enquête publique de 20 jours avec la possibilité de

déposer des oppositions ou des observations pendant le délai d'enquête (art.

109.

LATC). Le WWF Suisse a donc en principe qualité pour recourir contre une

décision autorisant la réalisation du projet, mais son droit de recours est

subordonné à la condition qu'il ait participé à la procédure d'opposition, ce

qui implique qu'il se soit manifesté dans les formes et délais prévus par la

loi régissant la procédure applicable au projet. Ainsi, la décision attaquée,

qui déclare l'opposition du WWF Suisse irrecevable, a pour effet de supprimer

la qualité pour agir dans la suite de la procédure d'autorisation de

construire. Le WWF Suisse a donc un intérêt digne de protection à contester la

décision communale dans la mesure ou elle a pour effet de supprimer le droit de

recours qui est accordé par le droit fédéral (voir ATF 116 Ib 465 ss).

2.

a) Selon l'art. 109

LATC, la demande de permis de construire est mise à l'enquête publique par la

municipalité pendant vingt jours (al. 1). L'avis d'enquête est affiché au

pilier public et publié dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud et

dans un journal local au moins; il indique de façon précise le propriétaire,

l'auteur du projet, le lieu d'exécution des travaux projetés et, s'il s'agit

d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les dérogations éventuelles demandées

(al. 2). Les oppositions motivées et les observations sur le projet sont

déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d'enquête, durant lequel

elles peuvent être consultées par tous les intéressés (al. 4). Le nouvel alinéa

3.

de l'art. 72 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) précise encore que les

délais d'intervention ou d'opposition courent dès le lendemain de la

publication dans la Feuille des avis officiels. En l'espèce, l'avis d'enquête a

été publié le vendredi 1er juin 2001 dans la Feuille des avis officiels du

Canton de Vaud (v. p. 2296-2297). Le délai d'enquête de vingt jours, calculé

conformément au nouvel article 72 al. 3 RATC, arrive ainsi à échéance le

21.

juin 2001. La municipalité soutient que le dépôt de l'opposition

qui n'a été reçu au greffe municipal que le 22 juin 2001, serait tardif en

raison du fait que les termes de l'art. 109 al. 4 LATC précisent

expressément que les oppositions motivées et les observations "sont

déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d'enquête".

Les recourante soutiennent au contraire que le dépôt de l'opposition le dernier

jour du délai à un bureau de poste respecte l'exigence de l'art. 109 LATC.

b) Le texte de l'art.

109.

LATC ne réserve pas expressément le cas de l'opposition remise à un bureau

de poste le dernier jour du délai de l'enquête publique au lieu du greffe municipal.

En revanche, les dispositions fédérales et cantonales en matière de procédure

administrative règlent cette hypothèse. Par exemple, l'art. 31 de la loi sur la

juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA)

prévoit que le recours, qui s'exerce par écrit dans les vingt jours dès la

communication de la décision attaquée, doit être adressé à l'autorité de

recours, mais l'art. 32 al. 1 LJPA précise encore que :

"Sont réputés déposés en temps utile les

actes remis à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus

tard."

La loi fédérale sur la

procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA) prévoit à l'art. 51

que le recours doit être adressé à l'autorité de recours (al. 1) tout en

précisant à l'art. 21 al. 1 PA que le délai est réputé observé lorsqu'il est

déposé à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus tard.

L'art. 32 de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ)

prévoit que le délai n'est considéré comme observé que si l'acte a été accompli

avant son expiration et que les écrits parviennent à l'autorité compétente pour

les recevoir ou ont été remis à son adresse à un bureau de poste suisse le

dernier jour du délai au plus tard. Enfin, le code de procédure civile vaudois

du 14 décembre 1966 (CPC) prévoit à l'art. 458 que le recours qui s'exerce par

acte écrit, signé par la partie ou son mandataire, doit être déposé soit au

greffe du tribunal ou du président qui a statué s'il s'agit d'un jugement de la

Cour civil, ou soit en main du juge qui a statué s'il s'agit d'un jugement du

juge de paix ou encore au greffe du Tribunal cantonal s'il s'agit d'une

sentence arbitrale. L'art. 33 CPC précise cependant que les actes doivent

parvenir à l'office compétent pour les recevoir ou avoir été remis à son

adresse à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus tard.

c) Il ressort des

textes mentionnés ci-dessus que l'exigence légale selon laquelle un acte de

procédure doit être adressé dans un délai donné en main d'une autorité n'exclut

pas que le délai fixé pour l'exécution de l'acte soit considéré comme respecté

s'il a été déposé à un office de poste suisse le dernier jour du délai. Le

tribunal ne saurait considérer qu'en l'absence de toute réglementation dans la

législation vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions

concernant les modalités du dépôt de l'opposition auprès d'un office de poste

suisse puisse être interprété comme un silence qualifié qui exclut cette

possibilité; l'exposé des motifs du Conseil d'Etat ne comporte en effet aucune

indication dans ce sens (BGC automne 1985 p. 485). Il se pose en revanche la

question de savoir s'il s'agit d'une lacune. Selon la jurisprudence, un texte

est entaché d'une pure lacune lorsqu'il ne répond pas à une question dont son

application nécessite la solution; le comblement d'une lacune suppose donc

qu'une règle est nécessaire pour apporter une solution à une question juridique

(ATF 118 II 199, consid. 2; p. 200, ATF 103 I a 503). Est entaché par exemple

d'une lacune un texte qui prévoit un recours sans fixer le délai de son dépôt

ou si, se substituant à une réglementation qui l'abroge, il ne détermine pas le

sort des procédures ouvertes avant qu'il n'entre en vigueur. L'autorité chargée

d'appliquer le droit administratif doit corriger les pures lacunes, dans toutes

les hypothèses, même en l'absence d'un droit coutumier, sans quoi elle

commettrait un déni de justice (André

Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 95). Ainsi, le Tribunal

administratif a jugé que la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure

administrative comportait une pure lacune qui devait être comblée par le juge

en n'indiquant pas les motifs de révision des arrêts du Tribunal administratif

ni la procédure applicables aux demandes de révision (arrêt TA CP 98/0005 du

12.

octobre 1998); il en allait de même concernant l'absence d'une

distinction entre les décisions finales et incidentes quant à leurs effets

juridiques respectifs et les voies de recours possibles contre les décisions

incidentes (arrêt TA PS 99/0052 du 28 septembre 1999).

d) L'absence d'une

réglementation spécifique à l'art. 109 LATC sur le dépôt des oppositions auprès

d'un bureau de poste le dernier jour du délai de l'enquête publique constitue

une pure lacune qui doit être comblée par le juge; Selon la jurisprudence, dans

les cas où le juge est amené à combler une lacune d'une loi, il doit agir de la

même manière que s'il intervenait comme législateur, en appliquant les

principes généraux du droit (ATF 112 I a 263 consid. 5). En l'espèce, il n'est

pas douteux que le législateur vaudois aurait arrêté, pour réglementer le dépôt

d'une opposition dans le délai de l'enquête publique, les mêmes principes qu'il

a retenus à la fois pour le dépôt du recours au Tribunal administratif (art. 32

al. 1 LJPA) et le dépôt des recours au Tribunal cantonal en matière civile

(art. 33 CPC); selon ces dispositions, l'acte déposé auprès d'un bureau de

poste suisse le dernier jour du délai est réputé exécuté en temps utile. Cette

solution n'est pas contraire aux principes généraux du droit dès lors qu'elle

est également reprise par le droit fédéral aux art. 21 PA et 32 OJ. Ainsi, le

délai de l'enquête publique de 20 jours fixé par l'art. 109 LATC est respecté

lorsque l'opposition a été déposée le dernier jour du délai d'enquête dans un

office de poste suisse, à l'adresse du greffe municipal.

e) En l'espèce,

l'opposition des recourantes a été déposée au bureau de poste de la gare de

Lausanne le 21 juin 2001, soit le dernier jour du délai d'enquête; l'opposition

a donc été formée en temps utile, c'est à dire dans le délai d'enquête de vingt

jours qui a couru du 1er au 21 juin 2001; l'opposition est donc recevable et

elle doit être transmise aux autorités cantonales compétentes pour statuer sur

les autorisations spéciales cantonales en application des art. 113 al. 2, 116

et 120 à 123 LATC.

3.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée. Compte tenu des circonstances particulières du cas d'espèce,

notamment de l'absence d'une jurisprudence sur la question soulevée par la

municipalité, qui a appliqué de bonne foi le texte de l'art. 109 LATC, il

convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Municipalité de Démoret du 5 juillet 2001 déclarant irrecevable l'opposition

de la fondation WWF Vaud et de l'association WWF Suisse est annulée.

III. Il n'est pas

perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 28 septembre 2001

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Dans la mesure où il applique le droit

public fédéral, il peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral dans les trente jours dès sa notification. Le recours s'exerce

conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS

173.110)