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Décision

AC.2001.0192

TA - AC.2001.0192 - 2002-04-23 - BORCARD Daniel c/SAT

23 avril 2002Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Daniel Borcard est

propriétaire de la parcelle no 1096 de la Commune de Savigny sise en zone

agricole selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des

constructions du 27 février 1981 (ci-après : RPE). Cette parcelle, d'une

surface de 4'549 m2, supporte une villa construite sur la base d'un permis de

construire délivré le 28 février 1973.

B. Du 29 juin 2001 au 19

juillet 2001, Daniel Borcard a fait mettre à l'enquête publique la création

d'une véranda sur la terrasse existant à l'ouest de la villa et la fermeture

d'un balcon longeant la face sud; ces deux aménagements se situeraient au

niveau du premier étage. Daniel Borcard a en outre fait mettre à l'enquête publique

le remplacement par une dalle en béton de la toiture en éternit de l'appentis

non cadastré accolé à la façade ouest afin de créer une nouvelle terrasse.

Le 7 septembre 2001,

la municipalité a informé Daniel Borcard qu'elle ne pouvait pas délivrer le permis

de construire en raison du refus du Service de l'aménagement du territoire

(SAT) de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors

de la zone à bâtir.

C. Daniel Borcard s'est

pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 20 septembre

2001. Après avoir rencontré le recourant sur les lieux, le SAT a écrit à la

municipalité le 17 octobre 2001 pour l'informer qu'il était disposé à réformer

sa décision en ce qui concerne la construction de la terrasse. Dans ses déterminations

du 5 octobre 2001, la municipalité a précisé qu'elle n'avait pas de griefs à

formuler au sujet du projet du recourant et qu'elle s'en remettait pour le

surplus à justice. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a déposé

des déterminations le 9 octobre 2001 en s'en remettant à justice. Le SAT a

déposé sa réponse le 3 décembre 2001 en concluant au rejet du

recours. Le tribunal a tenu audience à Savigny le 20 mars 2002; à cette

occasion, il a procédé à une visite des lieux.

Considérants

1.

Vu le courrier adressé

par le SAT à la municipalité le 17 octobre 2001, dont une copie a été adressée

au Tribunal administratif, le remplacement de la toiture en éternit de

l'appentis accolé à la façade ouest par une dalle en béton faisant office de

terrasse n'est plus litigieux. Reste par conséquent à examiner le projet de

création d'une véranda sur la terrasse existant en façade ouest et la fermeture

du balcon en façade sud.

2.

a) La construction de

la véranda et la fermeture du balcon impliqueraient une extension de la surface

habitable, ceci quand bien même il n'y aurait pas d'augmentation de l'emprise

de la construction au niveau du sol. Comme le bâtiment existant se trouve en

zone agricole et qu'il n'a aucun caractère agricole, le projet ne saurait être

autorisé comme conforme à la zone au sens de l'art. 22 de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT); il doit par conséquent être

examiné sur la base des art. 24 ss LAT applicables hors de la zone à bâtir.

b) S'agissant de la

modification et de l'agrandissement d'un bâtiment existant, le projet doit en

premier lieu être examiné au regard de l'art. 24 c LAT. Cette disposition

prévoit ce qui suit :

"Hors de la zone à bâtir, les

constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur

destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone

bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

L'autorité compétente peut autoriser la

rénovation de telles constructions et installations, leur transformation

partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que

les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas,

les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."

Le champ d'application

de cette disposition est défini à l'art. 41 de l'ordonnance du Conseil fédéral

sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) à teneur duquel :

"L'art. 24c LAT est applicable aux

constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément

au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à

l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des

plans d'aménagement."

aa) En l'espèce, le

permis de construire délivré le 28 février 1973 l'a été sous l'empire d'un plan

communal des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 1965. La

parcelle 1096 se trouvait alors dans la zone dite "rurale et

périphérique" (zone sans affectation spéciale) prévue par le règlement

communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 1er avril

1966.

Selon les art. 49 à 51 de ce règlement, des villas pouvaient être

construites dans cette zone à condition que la surface de la parcelle soit de

4'500 m2 et que la construction n'excède pas le 1/15ème de la surface de la

parcelle. Pour sa part, l'art. 56 septies de l'ancienne loi du

5.

février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire

(LCAT), en vigueur à l'époque, prévoyait que des constructions non agricoles

pouvaient être érigées dans les zones sans affectation spéciale sur une

parcelle d'au moins 4'500 m2 avec un indice d'utilisation du sol n'excédant pas

0,1.

La construction

existante a une emprise au sol d'un peu plus de 130 m2. et elle est construite

sur une parcelle supérieure à 4'500 m2. Elle a par conséquent été érigée

conformément à la réglementation communale et cantonale applicable à l'époque

de la construction.

bb) Le respect du

droit matériel en vigueur, au sens où l'entend l'art. 41 OAT, doit également

être examiné au regard de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971

sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP). Entrée en vigueur le 1er

juillet 1972, la LPEP a en effet introduit pour la première fois une séparation

stricte des territoires constructibles et non constructibles (v. à cet égard le

document édité par le Département fédéral de l'environnement, des transports,

de l'énergie et de la communication et par l'Office fédéral du développement

territorial intitulé "Nouveau droit de l'aménagement du territoire.

Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et

recommandations pour la mise en oeuvre" p. 42; v. également arrêts TA AC

99/0223 du 9 janvier 2001 et AC 00/0191 du 26 juin 2001). Depuis le 1er juillet

1972, la zone sans affectation spéciale ne pouvait plus être considérée comme

une zone à bâtir: la jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé à

plusieurs reprises que ne pouvaient être assimilées à une zone à bâtir les

zones sans affectation spéciale de l'ancien droit cantonal (v. arrêt TA AC

01/0075 du 23 août 2001).

cc) En 1973, la

Commune de Savigny était déjà régie par un plan délimitant des zones à bâtir et

la construction litigieuse a pris place en dehors de ces zones. S'appliquait

par conséquent l'art. 20 LPEP qui, dans cette hypothèse, exigeait que le

constructeur démontre objectivement l'existence d'un besoin. La notion de

besoin était précisée à l'art. 27 al. 1 et 2 de l'ancienne ordonnance générale

du Conseil fédéral sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPEP) dont le

texte était le suivant :

"Le besoin de construire ou de transformer

un bâtiment ou une installation en dehors des zones à bâtir ou du périmètre

délimité par le plan directeur des égouts est considéré comme objectivement

fondé lorsque les constructions projetées constituent une nécessité absolue

pour le requérant et que leur éloignement est justifié par le but auquel elles

sont destinées, ou qu'elles sont souhaitables dans l'intérêt public. La

possibilité de raccordement à une canalisation ne justifie en aucun cas

l'existence d'un besoin objectivement fondé.

Les bâtiments et installations pour lesquels il

peut, objectivement, exister un besoin justifié au sens de l'art. 20 de la loi,

sont notamment, les suivants :

- exploitations agricoles, cultures maraîchères et horticoles;

- stations de chemins de fer de montagne, restaurants de montagne,

refuges de haute montagne;

- sanatoriums;

- installations militaires, de protection civile et douanière;

- installations destinées à l'exploitation de matières premières;

- installations servant à la fabrication et à l'entreposage de

marchandises dangereuses;

- stands et installations de tir."

Dans le cas d'espèce,

il n'est pas démontré que l'on se trouvait au moment de la construction en 1973

dans une des hypothèses prévues par l'art. 27 OGPEP. Le recourant ne le prétend

d'ailleurs pas, mais allègue que le propriétaire de l'époque avait été

exproprié pour l'exploitation d'une gravière à proximité. Or, il ne s'agit pas

d'un motif qui justifiait d'autoriser une construction en dehors de la zone à

bâtir en application des art. 20 LPEP et 27 de l'OGPEP: en effet, quand bien

même le propriétaire de l'époque aurait dû renoncer à construire sur une de ses

parcelles pour permettre l'exploitation d'une gravière, ceci n'impliquait

manifestement pas la nécessité de construire sur une autre parcelle sise hors

de la zone à bâtir, le propriétaire pouvant acquérir du terrain en zone

constructible. A cela s'ajoute que la version selon laquelle le propriétaire de

l'époque aurait été exproprié est sujette à caution dès lors que, selon les

explications fournies à l'audience par le représentant du SESA, il n'y a jamais

eu de base légale pour exproprier un propriétaire en relation avec l'exploitation

d'une gravière. Le fait que, dès l'origine, la construction aurait été

raccordée pour l'évacuation des eaux usées n'est pas non plus décisif puisque

l'art. 27 al. 1 in fine OGPEP prévoyait expressément que la possibilité de

raccordement à une canalisation ne justifiait en aucun cas l'existence d'un

besoin objectivement fondé.

dd) Il résulte de ce

qui précède que, au moment de la délivrance du permis de construire, la

construction n'était pas conforme aux art. 20 LPEP et 27 OGPEP. La construction

litigieuse n'a par conséquent pas été érigée conformément au droit matériel en

vigueur à l'époque au sens de l'art. 41 OAT. Partant, selon le texte clair de

cette disposition, les aménagements litigieux ne peuvent pas être autorisés sur

la base de l'art. 24c LAT.

c) Reste à examiner si

ces travaux pourraient être autorisés en application de l'art. 24 LAT.

L'art. 24 LAT prévoit

ce qui suit :

"En dérogation à l'art. 22, 2ème al., let.

a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou

installations, ou pour tout changement d'affectation, si :

a) L'implantation

de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par

leur destination;

b) Aucun

intérêt prépondérant ne s'y oppose."

Les aménagements

litigieux ne sauraient être autorisés sur la base de cette disposition. En

effet, ces aménagements impliquent une extension des surfaces destinées au

logement, ceci dans une habitation qui n'a aucun caractère agricole. Or, au

même titre que sous l'empire de l'ancien droit, on ne saurait considérer que

l'implantation ou l'extension d'un bâtiment d'habitation par un non exploitant

est imposée par sa destination: le logement hors de la zone à bâtir doit en

effet être réservé aux agriculteurs et cela à des conditions précises (v. AC

00/0191 déjà cité).

3.

Le recourant soutient

encore que le projet permettrait des économies d'énergie, une meilleure gestion

des eaux de pluie et qu'il corrigerait un défaut de construction et de

conception au niveau de l'étanchéité de la terrasse et de son exposition. Il

soutient en outre que la fermeture de la terrasse et du balcon assurerait une

protection contre les nuisances de la gravière située à proximité dont une

extension est prévue.

On vient de voir que

l'extension de la construction litigieuse, qui n'a aucun caractère agricole et

dont l'implantation hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par sa

destination, ne saurait être autorisé sur la base des articles 24 et suivants

LAT. Peu importe dès lors qu'une telle extension puisse avoir certaines

conséquences positives, notamment en ce qui concerne les économies d'énergie et

la protection contre les nuisances: il s'agit là en effet d'éléments dont il

n'y a pas lieu de tenir compte dans l'application des art. 24 et suivants LAT.

Par surabondance, on

relèvera que, en procédure, les services cantonaux spécialisés ont relativisé

l'intérêt du projet s'agissant des économies d'énergie, de la gestion des eaux

et de la protection contre les nuisances. Il n'y a toutefois pas lieu

d'examiner plus avant cette question vu ce qui vient d'être dit.

4.

Les considérations qui

précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Vu l'issue du pourvoi, le

recourant supportera les frais de la cause, fixés à 2'500 francs .

Conformément à la

jurisprudence du Tribunal administratif (v. notamment arrêts AC 00/0026 du 4

juillet 2000 et AC 01/0189 du 10 janvier 2002), le SAT n'a pas droit aux dépens

qu'il a requis, quand bien même il obtient gain de cause avec l'assistance d'un

avocat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

Service de l'aménagement du territoire du 17 août 2001 est confirmée.

III. Un émolument

de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Daniel

Borcard.

IV. Il n'est pas alloué

de dépens.

np/Lausanne, le 23 avril 2002.

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)