AC.2001.0219

TA - AC.2001.0219 - 2002-08-16 - MEYLAN Olivier et consorts c/Municipalité du Lieu

16 août 2002Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Sise au lieu dit "La

Chaux", la parcelle no 280 de la Commune du Lieu est

propriété du Hameau du Lieu; un réservoir d'eau s'implante sur ce bien-fonds de

1'559 m2, en nature de pré-champ. Dominant le village au nord,

les lieux sont exposés à la vue.

Le territoire communal

est régi par un plan d'affectation légalisé le 27 avril 1988. La parcelle no

280 est classée en zone d'utilité publique; elle se présente sous la

forme d'une enclave en zone agricole, à une cinquantaine de mètres en amont de

la limite nord de la zone à bâtir.

B. En automne 2000, le

Hameau du Lieu a conclu un bail de longue durée avec la société Orange

Communications SA. Le 30 mars 2001, celle-ci a requis l'autorisation d'édifier

sur la parcelle no 280 une installation de téléphonie mobile

composée d'un abri technique et d'un mât d'antenne; ouverte du 10 au 30 avril

2001, l'enquête publique a suscité une quarantaine d'oppositions. Le 26 avril

2001, la CAMAC a transmis sa synthèse à la municipalité; en particulier, le

Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) préavisait favorablement. En

date du 16 octobre 2001, la municipalité a fait savoir aux intéressés qu'elle avait

décidé de lever leurs oppositions; le permis de construire sollicité a été

délivré le même jour.

C. Le 7 novembre 2001,

Olivier Meylan, François Berthoud, Agnès Berthoud, Bertrand Auberson, Josette

Auberson, René Berthoud, Eliane Berthoud, Marie-Claude Guignard, Gérald Dubois,

Denise Dubois, David Guignard, Serge Meylan, Philippe Meylan, Gaston

Cherpillod, Sylvette Meylan, Jacques Meylan, Jacques-Edouard Aubert, Gabrielle

Aubert, Friederike Pilat, Lothar Pilat, Aline Meylan et Paulette Meylan ont saisi

le Tribunal administratif : ils concluent à l'annulation de la décision

municipale. La constructrice propose le rejet du recours; la municipalité et le

SEVEN se sont déterminés dans le même sens. En date du 16 février 2002, le

Conseil administratif du Hameau du Lieu a informé la constructrice qu'elle

entendait résilier le bail signé en 2000. Le tribunal a tenu audience le 5

juillet 2002, en présence de la plupart des recourants assistés de leur

conseil, d'une délégation de la municipalité, de l'adjoint au chef du SEVEN

ainsi que de représentants et du conseil de la constructrice; il a procédé à

une visite des lieux.

Considérants

1.

A teneur de l'article

37.

al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et procédure

administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne qui est

atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée. Si certains recourants habitent a priori trop

loin des lieux pour être considérés comme fondés à agir au sens de la

disposition précitée, d'autres en revanche disposent indiscutablement de la

légitimation active : il se justifie donc d'entrer en matière sur le fond du

litige.

2.

Selon l'art. 36 LJPA,

le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,

y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la

constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à

l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse

n'est pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son

pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté

d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en

optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut

également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de

l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère

comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.

I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression

est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte

accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des

motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également

être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou

recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes

constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC

99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000, AC 01/0086 du 15

octobre 2001 et AC 00/0194 du 12 mars 2002).

3.

A l'audience, les

recourants ont soutenu que la constructrice ne disposerait pas ou plus du titre

juridique nécessaire pour mettre son projet à exécution. Selon eux, il apparaît

déjà douteux que le bail conclu en 2000 entre le propriétaire de la parcelle no

280.

et la constructrice soit valable; ils se prévalent également de la

résiliation signifiée à la constructrice le 16 février 2002.

Certes le juge du

contentieux administratif peut-il être amené à trancher des questions

préjudicielles relevant de la compétence des tribunaux civils; encore que la

solution qu'il donne à ces questions ne peut apparaître que dans les considérants

de son arrêt, sans lier l'autorité compétente pour en connaître normalement

(voir notamment TA, arrêts AC 96/173 du 30 janvier 1997, AC 93/230 du 2 juillet

1997.

et AC 96/0258 du 21 janvier 1998). Ainsi est-il par exemple arrivé au

Tribunal administratif, saisi par un propriétaire d'étage, de se prononcer sur

la qualification juridique de travaux prévus par un autre propriétaire d'étage;

ou encore, sur recours du propriétaire d'un fonds dominant, de dire si la

réalisation d'un projet de construction aggraverait ou non l'exercice d'une

servitude.

En l'espèce toutefois,

il suffit de constater que les documents d'enquête portaient tous la signature

d'un représentant du propriétaire : il n'en fallait pas davantage au regard de

l'art. 108 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire

et les constructions (LATC), selon lequel la demande de permis doit être signée

par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter

sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Quant à la résiliation du

bail, elle n'est pas encore opérante. Pour le surplus, il n'existe aucune

raison de suspendre la présente procédure jusqu'à droit connu sur le plan civil

comme l'ont requis les recourants : en effet, son issue ne dépend en rien

de la validité matérielle de la conclusion du bail ou de sa résiliation.

4.

Les recourants font

valoir que la décision attaquée serait muette au sujet du respect des normes

prescrites par l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le

rayonnement non ionisant (ORNI) : elle devrait dès lors être annulée pour ce

motif déjà. Les recourants rappellent également que la question de la nocivité

d'installations telles que celle en cause est très discutée : ils estiment

ainsi le choix de son emplacement d'autant moins adéquat que la zone

d'habitation est toute proche.

a) aa) La question des

nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être

examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la

protection de l'environnement (LPE) et de ses dispositions d'application. La

LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou

incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al.

1.

LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou

incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs

d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI.

bb) Pour qu'une

installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites

d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de

prévention commande des limitations supplémentaires.

Ce principe postule

que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui

pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art.

1.

al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les

immissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent

l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela

soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de

prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur

lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une

marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long

terme des nuisances sur l'environnement.

cc) S'agissant

des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du

paysage (OFEFP) a été confronté aux incertitudes scientifiques concernant les

effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport

explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif à l'ORNI, le

concept suivant a été finalement retenu pour respecter les exigences de la LPE.

- Des valeurs limites

d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la

Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant

(ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur

des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits

de manière répétée dans des investigations expérimentales. Si elles sont

propres à éviter avec certitude certaines atteintes prouvées, elles ne

permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui postulent

que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la

science mais aussi à l'état de l'expérience (voir rapport précité de l'OFEFP,

p. 6 et 7).

- Une limitation

préventive des émissions a été prévue au moyen des valeurs limites des

installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs

limites d'immission évoquées ci-dessus. Orientées vers l'avenir, elles tendent

à maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles - qui ne peuvent

qu'être présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles - aussi bas que

possible. Ces valeurs visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2

LPE : elles fixent en effet la valeur limite de l'installation aussi bas que le

permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, tout en

demeurant économiquement supportable. Elles tiennent également compte du fait

que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler : il s'agit en

pareil cas de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions

de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas

dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Si ces valeurs n'ont pas à

être respectées partout, elles doivent impérativement l'être dans les lieux à

utilisation sensible (voir rapport précité de l'OFEFP, p. 7 et 8).

Dans un arrêt du 30

août 2000, le Tribunal fédéral a jugé que, en cas de respect des valeurs de

l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation, on ne pouvait pas

exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une

installation de téléphonie mobile. Il a considéré que, en adoptant l'ORNI, le

Conseil fédéral n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation (ATF 126 II

399).

b) aa) C'est à tort

que les recourants estiment la décision attaquée lacunaire sur ce point. En

effet, il a été abondamment question de l'ORNI à l'occasion d'une séance

organisée par la municipalité le 28 mai 2001, réunissant notamment la plupart

des recourants, un représentant du SEVEN ainsi que des délégués de la

constructrice : dans ce contexte, les recourants ne pouvaient se méprendre sur

le sens de la décision attaquée, où la municipalité expliquait notamment que

l'implantation retenue conciliait une bonne couverture du réseau et le respect

des valeurs limites.

bb) On tire du préavis

formulé en avril 2001 par le SEVEN l'extrait suivant :

"Selon

les informations contenues dans le document "Evaluation des immissions RNI

provenant des nouvelles stations de base des réseaux de radiocommunication

mobile - Procédure de calcul élaborée - VD 7006 F" le SEVEN peut se

déterminer de la manière suivante :

L'estimation

des immissions a été faite pour 3 antennes dont la fréquence d'émission est de

1805.

MHz et la puissance équivalente émise est de 1280 W par antenne.

fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation

est de 6.0 V/m.

Ainsi,

les immissions calculées pour les bâtiments les plus exposés sont inférieures

aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes (immissions

inférieures à 20% de la valeur limite de prévention, soit environ 1.2 V/m).

Les

calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées au pied

du mât et sur l'accès au réservoir d'eau (immissions inférieures à 8% de la

valeur limite d'immission).

Ainsi,

les exigences de l'ORNI sont respectées."

Le tribunal ne voit

aucune raison de s'écarter de cette appréciation, au demeurant corroborée par

l'avis de son assesseur spécialisé. A l'audience, les recourants n'ont

d'ailleurs pas conclu à une violation des valeurs limites prescrites par

l'ORNI.

cc) En revanche, les

recourants ont réaffirmé lors de la séance finale que d'autres localisations

seraient plus adéquates : ce faisant, ils soulèvent la question de l'étude des

variantes liée au principe de prévention quand bien même, on l'a vu, la valeur

limite de l'installation constitue à cet égard une mesure suffisante. Mais cet

argument doit être écarté.

L'une des alternatives

suggérées par les recourants consisterait à envisager l'édification de

l'installation critiquée dans la zone industrielle de La Combe : or, non

seulement cet endroit plus encaissé serait peu favorable sur le plan technique

mais encore, selon l'assesseur spécialisé du tribunal, il n'est a priori pas

certain que les valeurs limites prescrites par l'ORNI puissent y être

respectées par rapport à certaines habitations situées à l'horizontale. D'autre

part, comme le Service de l'aménagement du territoire l'a écrit à la

municipalité en date du 13 juillet 2001, une implantation en zone

inconstructible (en particulier derrière le réservoir ou encore au lieu dit

"Les Frassettes", solutions évoquées en procédure) n'entrerait pas en

ligne de compte dès lors que l'installation envisagée pourrait prendre place en

zone d'utilité publique : en effet, la nécessité d'une implantation hors de la

zone à bâtir au sens de l'art. 24 litt. a de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l'aménagement du territoire est en principe exclue lorsqu'un emplacement convient

en zone constructible (v. notamment Droit fédéral et vaudois de la

construction, Payot Lausanne, 2002, note 4.1.1 ad art. 24 LAT).

c) En résumé, le

projet critiqué se révèle conforme aux dispositions régissant la protection de

l'environnement.

5.

Enfin, les recourants

soulèvent la question de l'esthétique. Plus précisément, ils font valoir que

l'installation contestée (tant le local technique que le mât d'antenne) serait

visible loin à la ronde et, ainsi, porterait atteinte au paysage; ils déplorent

que l'antenne n'ait pas été prévue derrière le réservoir, où elle aurait été

moins exposée à la vue.

a) Une

interdiction de construire fondée sur la clause générale d'esthétique (v. art.

86.

LATC; v. aussi art. 67 du règlement communal) ne peut se justifier que par

un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un

bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques

remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa

construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé

qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale dispose d'une

latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter, non sans vérifier si

l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application

de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I

442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288).

L'examen de cette

question doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus

et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus. Il

importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute

appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par

référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288 ;

arrêt AC 00/0194 déjà cité).

b) Le projet contesté

prévoit l'édification d'un abri contenant deux armoires techniques : plus

précisément, il s'agira d'un chalet de camouflage occupant une vingtaine de

mètres carrés au sol et coiffé d'un toit à deux pans qui, par rapport au

terrain en aval, culminera à un peu plus de 4 m. Au nord de l'abri s'élèvera un

mât haut de 20 m. (abstraction faite du parafoudre), où seront fixées trois

antennes; ce support se composera de plusieurs éléments superposés allant en se

rétrécissant, la largeur du mât décroissant ainsi d'environ 60 cm à la base à

10.

cm au sommet. Quelques essences indigènes seront plantées aux abords de

l'installation.

c) Il est vrai que, en

raison de sa position dominante par rapport au village et à ses abords,

l'installation contestée sera exposée à la vue. Toutefois quand bien même les

lieux présentent le charme indéniable propre aux paysages jurassiens, il n'ont

fait l'objet d'aucune mesure de protection particulière et sont tout proches de

la partie urbanisée du territoire communal : aucune circonstance ne commande

donc une application restrictive des dispositions régissant l'esthétique. Au

demeurant, l'impact des deux ouvrages prévus doit être relativisé : le chalet

de camouflage n'aura en effet rien d'insolite et le mât, de forme très effilée,

sera revêtu d'une couleur propre à faciliter son intégration. A cela s'ajoute

que la réalisation du projet contesté répond à un intérêt public : la

législation fédérale sur les télécommunications impose en effet aux opérateurs,

en contrepartie de leurs concessions, d'assurer la couverture du territoire et

de mettre en place une structure de réseau optimale. Enfin, pour les raisons

exposés plus haut (v. consid. 4b cc), les emplacements moins exposés à la vue

doivent être écartés : or, il s'agit là d'un élément d'appréciation non

négligeable dans le cadre de la pesée des intérêts que postule l'application de

la clause d'esthétique.

Soit encore dit sur ce

point, il ressort du dossier que l'installation contestée a été dimensionnée

pour accueillir, le cas échéant, les antennes d'autres opérateurs; le 15 août

2001, la société Swisscom Mobile SA a d'ailleurs fait savoir à la municipalité

qu'elle n'excluait pas une co-utilisation du mât prévu par la constructrice.

Or, si dans le futur une telle solution se concrétisait, elle irait exactement

dans le sens de la convention passée en 1999 entre les opérateurs de téléphonie

mobile d'une part, le Département de la sécurité et de l'environnement ainsi

que le Département des infrastructures d'autre part : cet accord vise en effet

à coordonner dans le canton de Vaud les emplacements d'antennes de

radiotéléphonie mobile ainsi qu'à concilier, dans toute la mesure du possible, les

obligations des opérateurs et les autres intérêts publics (protection du

paysage et respect des normes en matière de rayonnement non ionisant) qui

entrent également en ligne de compte.

d) En conclusion, le

moyen pris par les recourants de la clause d'esthétique doit lui aussi être

écarté. En effet, la municipalité n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation

qui est le sien dans ce domaine.

6.

Les considérants qui

précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant au sens de l'art. 55 al.

1er LJPA, les recourants supporteront un émolument de justice, fixé à 2'500

fr.; par ailleurs, il y a lieu de fixer à 2'500 fr. le montant des dépens que

les recourants devront verser à la constructrice, qui obtient gain de cause

avec le concours d'un homme de loi.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

attaquée est confirmée.

III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille

cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Olivier Meylan et

consorts.

IV. Les recourants Olivier Meylan et consorts sont

les débiteurs solidaires de la constructrice Orange Communications SA de la

somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

mad/Lausanne, le 16 août 2002

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)