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Décision

AC.2002.0119

TA - AC.2002.0119 - 2002-12-12 - COMMUNE DE GRANDSON c/DINF

12 décembre 2002Français30 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. a) Le territoire de la

commune de Grandson est régi par un plan général d'affectation et des zones

approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1984.

Ce plan colloque les

parcelles 327, 368 et 369 en zone intermédiaire. Il s'agit d'une portion de

territoire de 27'521 m² délimitée par le chemin du Stand en amont, la route cantonale

en aval, le cordon boisé du Rio des Combes au nord-est et la zone de villas des

Tuileries au sud-ouest.

b) Le secteur en

question a fait l'objet de diverses études qui ont conduit à l'établissement

d'un projet de plan de quartier, lequel a été soumis à l'examen préalable des

services de l'Etat qui ont rendu un rapport le 10 novembre 1995. La

Municipalité de Grandson a approuvé le plan de quartier dans sa séance du 26

septembre 1996 et l'a mis à l'enquête du 1er novembre au 2 décembre 1996.

Soixante-trois oppositions ont été formées, dont quarante-cinq sous la forme

d'une lettre collective.

A l'issue de

l'enquête, la municipalité a déposé en mains du conseil communal un préavis no

345 daté du 26 mai 1999 dans lequel elle prie le Conseil communal de Grandson

d'adopter le plan de quartier "Aux Combes", ainsi que son règlement

et d'accepter les propositions de réponse de la municipalité aux opposants.

Après plusieurs séances de la Commission d'urbanisme et le dépôt d'un rapport

de majorité recommandant le refus du préavis et d'un rapport de minorité

favorable à son acceptation, le Conseil communal de Grandson a refusé le

préavis en date du 18 novembre 1999 par vingt-six voix contre quinze.

c) C'est contre cette

décision que Jean-Paul Michel et consorts (ci-après : les propriétaires) ont

recouru au Département des infrastructures pour conclure principalement à ce

que le plan de quartier "Aux Combes" soit adopté, subsidiairement à ce

qu'il soit renvoyé au conseil communal pour nouvelle décision.

De son côté, la

commune de Grandson a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à

son rejet.

Dans sa décision du 13

juin 2002, le Département des infrastructures admet le recours, annule la

décision du conseil communal refusant d'approuver le plan de quartier "Les

Combes" et renvoie le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision

dans les sens des considérants. La décision précitée, confiée à la Poste par

lettre-signature du 17 juin 2002, est parvenue en mains du conseil de la

commune de Grandson le lendemain.

B. Par acte déposé par

l'intermédiaire de l'avocat Sulliger le 8 juillet 2002, soit en temps utile, la

commune de Grandson a recouru au Tribunal administratif contre cette décision;

elle conclut avec dépens à l'annulation de cette dernière.

Le Service de

l'aménagement du territoire, ainsi que les propriétaires (à l'exclusion d'Aygen

Arikök, qui ne s'est pas déterminé) ont pris position sur le recours. Par

l'intermédiaire de leur conseil, les propriétaires ont conclu expressément et

avec dépens au rejet du pourvoi. Quant au Département des infrastructures, dans

une lettre du 11 septembre 2002, il a fourni diverses explications au sujet de

la portée à donner à la décision attaquée.

On notera enfin

qu'aucune des parties n'a requis la fixation d'une audience, dans le délai qui

leur avait été imparti à cet effet (v. lettre du magistrat instructeur du 13

septembre 2002, restée sans suite).

Considérants

1.

Devant le département,

la commune de Grandson avait conclu à l'irrecevabilité du recours des

propriétaires (aujourd'hui intimés à la procédure); la commune ne reprend

toutefois pas cette argumentation dans son pourvoi; à juste titre. En effet, la

jurisprudence du Tribunal administratif a retenu que le propriétaire d'un

bien-fonds situé dans le périmètre d'un plan spécial, qui a participé à

l'élaboration de celui-ci et qui n'avait dès lors pas de motif d'intervenir

dans le cadre de l'enquête relative à ce plan, bénéficie de la qualité pour

recourir dans l'hypothèse où la décision rendue par le conseil communal lui

serait en définitive défavorable (notamment si elle retient une modification du

plan; TA AC 00/0165, du 19 février 2002, consid. 2). Il n'y a pas lieu de

revenir sur cette jurisprudence.

2.

Le prononcé litigieux

(consid. III) retient en premier lieu que le conseil communal, dans le

processus qui a conduit à sa décision du 18 novembre 1999, a commis une

violation du droit d'être entendu des propriétaires; il en déduit que cette

dernière décision doit être annulée. Néanmoins, le département intimé ne s'est

pas borné à ce constat, mais a au contraire poursuivi l'examen du litige sur le

fond (lit. e, p. 17 de la décision attaquée).

Cette approche du

département n'est pas des plus claire. En effet, si une autorité de recours

retient l'existence d'une violation de la garantie du droit d'être entendu par

l'autorité de première instance et qu'en outre celle-ci apparaît comme n'étant

pas réparable, il n'y a pas lieu de procéder à l'analyse du recours sur le

fond. Cependant, il est très fréquent qu'un tel vice de procédure soit

susceptible d'être guéri devant l'autorité de recours, auquel cas cette

dernière étend logiquement son examen aux questions de fond. Dans le cas

d'espèce, le département n'a retenu aucune de ces deux approches; cependant, en

étendant sa cognition aux aspects relevant des problèmes de fond, il donne à

tout le moins à penser que la violation retenue du droit d'être entendu

revêtait un aspect secondaire, même s'il n'examine pas - sans d'ailleurs

expliquer pour quel motif - la possibilité d'une guérison de ce vice. On notera

d'ailleurs que rien ne s'opposait à un tel processus de "rattrapage"

d'une violation éventuelle du droit d'être entendu en l'occurrence, dès lors

que le pouvoir d'examen du département, qui s'étend aux questions

d'opportunité, est aussi large que celui du conseil communal lui-même.

Quoi qu'il en soit de

ces questions, on examinera ci-après le bien-fondé de la solution retenue par

le département à ce propos.

a) Le droit d'être

entendu, à la date où la décision du conseil communal a été rendue, trouvait

son fondement à l'art. 4 al. 1 a Cst. (aujourd'hui l'art. 29 al. 2 Cst.). La

jurisprudence du Tribunal fédéral en a tiré diverses conséquences, pour

l'essentiel encore valables aujourd'hui, qui doivent être considérées comme des

standards minimaux. En d'autres termes, pour cerner la portée du droit d'être

entendu, il convient de se référer au premier chef au contenu du droit

cantonal, puis de vérifier si celui-ci respecte les exigences minimales précitées

(sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif II 274 ss).

b) Il ressort du

dossier que l'étude du plan de quartier ici en cause est en cours depuis 1986.

Or, la loi du 4

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions aménage

diverses possibilités pour les propriétaires des terrains compris dans le

périmètre du plan de quartier à l'étude, d'une part, pour les tiers, d'autre

part, pour faire valoir leur droit d'être entendu. Selon l'art. 68 LATC, la

municipalité convoque et entend les propriétaires intéressés avant

l'élaboration du plan de quartier (v. aussi art. 67 al. 2; dans ce cadre, les

propriétaires eux-mêmes bénéficient d'un droit d'initiative en vue de

l'établissement d'un tel plan). Ultérieurement, mais avant que le projet ne

soit soumis à l'examen préalable du SAT, la municipalité doit convoquer à

nouveau les propriétaires du périmètre et recueillir leurs propositions ou

leurs déterminations (art. 71 LATC). En l'espèce, les propriétaires intimés ont

souligné que les études du plan de quartier avaient été engagées dès 1986 à

leur initiative (v. leur mémoire de recours au département).

La procédure

d'adoption de tels plans est régie au surplus par les règles usuelles en

matière de plans d'affectation communaux (art. 67 al. 3 LATC). Cela implique

notamment que le plan de quartier doit être soumis à une enquête publique (art.

57.

LATC); celle-ci constitue, en cette matière, la principale concrétisation de

la garantie du droit d'être entendu; c'est à cette occasion que les

propriétaires de biens-fonds compris ou non dans le périmètre du plan peuvent

faire valoir l'ensemble de leurs griefs. A la suite de l'enquête publique, la

municipalité peut encore entendre les opposants (art. 58 al. 1 LATC).

La municipalité soumet

ensuite le projet de plan au conseil de la commune, en y joignant des

propositions de réponse aux oppositions (al. 2). L'art. 58 al. 5 précise

ensuite la procédure à suivre lorsque le conseil entend apporter des

modifications au projet (on fait ici abstraction de modifications qui ne sont

pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection : cette

hypothèse est régie par l'al. 4); de telles modifications plus importantes

doivent alors faire l'objet d'une enquête complémentaire, avant de pouvoir être

adoptées par le conseil de la commune (v. également art. 59 sur la possibilité

d'une adoption partielle d'un plan).

Les art. 58 et 59 LATC

ne prévoient pas de règles particulières dans l'hypothèse où le conseil de la

commune envisage de ne pas adopter le plan qui lui est soumis; il va cependant

de soi que ledit conseil a la compétence d'adopter ou de ne pas adopter un tel

projet. Dans une telle hypothèse, on retiendra seulement que l'art. 58 al. 5

LATC (qui concerne des modifications importantes du projet) n'a pas vocation à

s'appliquer; point n'est donc besoin d'une nouvelle enquête, si le conseil

envisage un refus du plan, avant qu'une telle décision ne soit arrêtée.

c) La décision

attaquée n'évoque pas les règles qui viennent d'être rappelées ci-dessus; on ne

voit d'ailleurs pas que ces dispositions aient été violées en l'occurrence au

détriment des propriétaires. Force est dès lors de relever que ceux-ci ont eu

l'occasion de faire valoir leur point de vue à de nombreuses reprises durant le

long processus qui a abouti au dépôt du projet de plan de quartier à l'enquête;

au surplus, ils n'avaient certes pas de motifs de s'exprimer durant cette

dernière, mais ils ont néanmoins été entendus, avant la décision du conseil

communal, par la Commission d'urbanisme, chargée de rapporter sur cet objet.

En d'autres termes, il

reste à examiner si, en dehors des diverses garanties offertes par le droit

positif cantonal, les propriétaires se sont vus refuser la faculté de

s'exprimer, essentiellement devant le conseil, en violation de standards posés

par la jurisprudence fédérale. Cette dernière a retenu une telle violation dans

un cas où le conseil, non content de refuser le projet qui lui était soumis,

avait déclassé le périmètre concerné de zone intermédiaire en zone agricole, ce

qu'il n'a pas fait (JT 1987 I 536). Dans une telle hypothèse, une enquête

publique aurait d'ailleurs à l'évidence été nécessaire au préalable;

d'ailleurs, si tel est bien le voeu du législateur de Grandson, une telle

procédure devra effectivement être engagée. En l'état cependant, la décision du

conseil communal revient uniquement, dans son dispositif, à maintenir le statu

quo ante, le périmètre concerné restant dès lors affecté en zone intermédiaire.

d) Force est dès lors

de conclure de ce qui précède que la procédure suivie en l'espèce, au plan du

droit d'être entendu, a respecté aussi bien les dispositions cantonales

topiques que les standards minimaux découlant de la jurisprudence du Tribunal

fédéral (sur la question du droit d'être entendu en matière de plans, v.

Aemisegger/Haag in Aemisegger et al., Commentaire de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, Zurich 1999, no 9 ss ad art. 33 LAT; v. également

Moor, op. cit., p. 279 s.; la jurisprudence admet d'ailleurs des aménagements

lorsque le droit d'être entendu concerne des décisions émanant d'un parlement :

RDAF 1992, 51, spéc. p. 55).

e) Au surplus, on ne

s'attardera pas sur le grief d'absence de motivation de la décision du conseil

communal, également retenu par l'autorité intimée. En effet, le conseil de la

commune a statué sur la base d'un rapport de majorité et d'un rapport de minorité,

qui avaient un caractère public; en outre le compte-rendu des délibérations du

conseil communal était également accessible au public. Il va de soi que les

arguments disputés dans ces différents documents sont de nature à constituer

une motivation suffisante de la décision du conseil communal. On notera

d'ailleurs que la décision attaquée (en p. 26 ss) s'attache à réfuter les motifs

de refus du plan recensés dans le rapport de majorité.

f) C'est ainsi à tort

que le département intimé a cru pouvoir annuler la décision du Conseil communal

de Grandson du 18 novembre 1999 pour des motifs formels.

3.

On l'a déjà relevé, le

département ne s'est pas contenté du constat d'une violation du droit d'être

entendu, puisqu'il a procédé à l'examen du fond du litige (consid. III e, in

fine, p. 17). Au terme de celui-ci, il est parvenu à la conclusion "que

le conseil communal a abusé de son pouvoir d'appréciation" (consid. V

lit. d, in fine, p. 29). Un peu plus haut, il affirmait aussi que la décision

du conseil communal était fondée sur une pesée des intérêts qui n'avait pas été

correctement effectuée; le conseil précité avait en effet omis certains aspects

"(développement régional voulu par le plan directeur cantonal,

développement démographique prévu par le plan directeur communal en voie

d'élaboration)", s'était fondé sur des affirmations erronées

"(l'absence d'engagement valable à l'endroit des promoteurs, pouvoir

d'examen des autorités cantonales)" et laissait d'autres aspects dans

l'incertitude "(question de l'équipement par exemple)".

S'appuyant sur ces

divers éléments, le département a conclu que le dossier devait être renvoyé aux

autorités communales pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Si l'on s'en tient à

la décision attaquée, on constate que le département a procédé à un examen

matériel approfondi du plan, ainsi que des objections retenues par la

Commission d'urbanisme pour écarter le projet (consid. IV et V). Dans ce cadre,

le département a abordé, l'un après l'autre, de nombreux aspects qui, selon

lui, auraient plaidé en faveur de l'affectation du périmètre en question en

zone à bâtir (tel serait le cas apparemment d'une analyse des besoins en

terrains à bâtir, en application de l'art. 15 lit. b LAT). Il a réfuté en outre

les objections de la Commission d'urbanisme (consid. 5 lit. c, p. 26 ss).

Cependant, pour des motifs liés au respect de l'autonomie communale, le

département ne s'est pas estimé en droit d'approuver lui-même le plan rejeté

par le conseil communal; pour les mêmes motifs, il n'a pas non plus envisagé

d'inviter ledit conseil, cas échéant après complément d'instruction, à ratifier

ce plan. Dans un tel contexte, il ne restait au département que la possibilité

d'annuler la décision du conseil communal du 18 novembre 1999, en considérant

que celle-ci reposait sur un dossier incomplet (dans ce sens, v. lettre du

département du 11 septembre 2002). Il apparaît pourtant que cette décision,

même si elle ne le dit pas expressément, tend à obtenir du conseil communal -

non pas tant qu'il complète son information, mais bien - qu'il révise son

appréciation et adopte en définitive le plan de quartier litigieux. Il découle

d'ailleurs de cette analyse que le département, après avoir procédé à un examen

matériel très fouillé des aspects d'aménagement du territoire ici en cause, a

retenu en définitive l'existence de vices de nature formelle (dossier

incomplet), par une sorte de glissement du raisonnement. Dans ces conditions,

la commune est fondée à invoquer une violation de son autonomie communale dans

la décision attaquée, même si celle-ci ne présente en définitive qu'un

caractère procédural, dans la mesure où elle retient que le conseil communal a

abusé de son pouvoir d'appréciation.

a) aa) Au préalable,

on rappellera cependant que la (relative) prudence du département n'est pas

sans fondement. C'est à juste titre que les autorités communales doivent se

voir reconnaître une très grande marge d'appréciation, ainsi qu'une latitude de

jugement dans le domaine de la planification locale. A titre d'exemple, on

relèvera que la jurisprudence a admis que, même en présence d'un besoin de

terrains à bâtir dûment établi, une commune n'est pas tenue d'engager un

processus d'affectation de nouvelles surfaces à bâtir; la collectivité locale

qui souhaite maîtriser son développement, voire même freiner sa croissance en a

la possibilité, cela sans violer l'art. 15 LAT (v. à cet égard ATF 118 Ia 151,

spéc. consid. 4d, p. 158; 117 Ia 430, spéc. p. 432; 434, consid. 3f, spéc. p.

439; 116 Ia 328 consid. 4c; 339, spéc. p. 341; 114 Ia 364, consid. 4, spéc. p.

370; v. également RDAF 2002 I 122).

On relèvera brièvement

ici que le plan litigieux s'inscrit dans le cadre de l'art. 21 al. 2 LAT, soit

celui de la révision du plan. Même si le plan actuellement en vigueur depuis

1984.

datait de quelque quinze ans au moment de la décision du conseil communal

sur le plan de quartier litigieux et que, par conséquent, il y avait assurément

suffisamment d'éléments pour considérer que ce plan - à tout le moins dans le

secteur en cause - pouvait faire l'objet d'un nouvel examen, il reste que le

conseil communal disposait d'une grande latitude entre l'option du statu quo et

celle de l'adoption d'une nouvelle planification spéciale.

bb) On se souvient par

ailleurs que l'autorité cantonale de recours, en application de l'art. 33 al. 3

lit. b LAT, dispose d'un libre pouvoir d'examen, qui s'étend dès lors aux

questions d'opportunité; il reste à savoir jusqu'où va ce pouvoir, lequel doit

en effet respecter la marge d'autonomie des communes en matière de

planification. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les instances

cantonales doivent exercer leur pouvoir de contrôle avec retenue, ne

substituant pas sans raison leur propre appréciation à celle de la commune; il

leur appartient avant tout de vérifier la cohérence d'ensemble, d'une part dans

l'organisation interne du territoire que le plan vise, d'autre part dans celle

du territoire dans lequel il s'insère (en particulier par rapport à la

planification directrice; v. par exemple ATF 114 Ia 245; 116 Ia 221; v. Pierre

Moor, II, 443 et les références citées).

b) aa) Dans sa lettre

du 11 septembre 2002, le département reproche au conseil communal, en

substance, d'avoir statué sur la base d'un dossier incomplet. La décision

attaquée, à ce propos, ne mentionne aucune disposition légale que l'autorité

précitée aurait violée. En réalité, le droit positif contient en effet un

certain nombre d'exigences quant au contenu du dossier susceptible de fonder

une décision de planification. On pense par exemple à l'art. 26a OAT; mais ce

document figurait en l'espèce au dossier (v. le rapport, établi par le bureau

Esplanade Aménagements SA le 17 septembre 1996, sur le processus

d'aménagement). Par ailleurs, il arrive qu'un plan partiel d'affectation soit

soumis à l'exigence d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE); le rapport

d'impact sur l'environnement constitue alors lui aussi un élément indispensable

du dossier; mais tel n'était pas le cas en l'espèce. En revanche, figuraient au

dossier deux rapports complémentaires, l'un relatif aux problèmes de bruit et

l'autre aux aspects de protection de la nature. Enfin, la Commission d'urbanisme

a également demandé à la municipalité des informations complémentaires sur la

question de l'évolution des besoins en terrains à bâtir sur le territoire de la

commune (v. les éléments fournis par cette dernière dans le cadre d'un

complément au préavis municipal no 345, adressé à la Commission d'urbanisme le

27.

octobre 1999).

Sur cet aspect, le

dossier, tel qu'il a été constitué à l'intention du conseil communal, apparaît

pleinement conforme aux exigences posées par les textes; la décision attaquée

n'indique d'ailleurs pas quelle règle aurait été violée à cet égard.

bb) Au demeurant, le

département aurait pu aisément compléter le dossier s'il l'avait estimé

nécessaire. Le département, ainsi que le SAT sont en effet particulièrement

bien placés pour verser au dossier les éléments relatifs à une planification

régionale éventuelle, respectivement ceux qui concernent l'évolution de la

demande en terrains à bâtir. Le département était également en mesure d'en

tenir compte, puisque son pouvoir d'examen s'étend à l'opportunité.

c) En réalité, sa

décision se résume principalement dans le constat que le conseil communal

aurait commis un abus de son pouvoir d'appréciation.

aa) Avant de

poursuivre, on rappellera les contours de cette notion. Dans une acception

étroite, l'abus de pouvoir d'appréciation est synonyme de détournement de

pouvoir; il caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites

de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit

s'inspirer. Abuse ainsi de son pouvoir, par exemple, l'autorité qui se laisse

guider par sa fantaisie ou un parti-pris. Dans un sens un peu plus large, mais

proche, l'abus de pouvoir comprend le comportement arbitraire ou la violation

manifeste de certains droits ou principes constitutionnels, tel le droit à

l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité. L'autorité qui

jouit d'une liberté d'appréciation doit l'exercer conformément au droit,

c'est-à-dire peser l'ensemble des éléments pertinents en présence, sans quoi

elle tomberait dans l'arbitraire (v. à ce propos, entre autres, André Grisel,

Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984 I 333 et références

citées). Rapporté au domaine de l'aménagement du territoire, on retient

l'existence d'un abus du pouvoir d'appréciation ou l'arbitraire dans le cas où

l'autorité de planification se laisse guider par des motifs étrangers à ceux

visés notamment aux art. 1 à 3 LAT (v. à titre d'exemple ATF 107 Ib 334 où la

commune intimée avait déclassé le terrain du recourant, en renonçant à en faire

de même, alors que les circonstances étaient similaires, pour les terrains dont

elle-même était propriétaire).

bb) Le département,

dans la décision attaquée, n'a rien mis en évidence de comparable à l'exemple

précité dans la présente espèce. Le SAT, dans une lettre du 5 septembre 2000 à

l'autorité intimée relève que la décision du conseil communal vise à maintenir

une césure importante entre le village des Tuileries et le bourg de Grandson, à

préserver totalement les aspects naturels du site et enfin à stopper

l'augmentation démographique. Il ajoute :

"Les raisons formulées par le conseil

communal sont en soi de bons critères dans l'appréciation d'un projet

d'aménagement. Ces critères doivent cependant être confrontés avec ceux déjà

évoqués dans notre analyse afin d'apporter une critique exhaustive au projet

présenté."

Plus loin, le même

service conclut :

"En conclusion, le SAT estime que ce PQ (note du rédacteur : plan de quartier) peut se défendre du point de vue cantonal et régional, et qu'il

respecte les différents intérêts en présence".

Le département

lui-même, dans sa lettre du 11 septembre 2002 admet notamment que, même si les

besoins en surfaces à bâtir impliquent l'affectation de nouveaux secteurs à la

construction, la commune peut y renoncer au motif, par exemple, que

l'équipement relatif à ces nouvelles zones ne pourrait être réalisé dans des

délais raisonnables (est évoqué à cet égard l'équipement général constitué par

les secteurs scolaires, d'épuration et routier).

On retire de ces

différents éléments que le conseil communal a pris en compte des réflexions

pleinement pertinentes dans le domaine de l'aménagement du territoire; en

revanche, aux yeux du SAT, la décision inverse, soit l'adoption du plan de

quartier, se serait justifiée également et aurait même, à ses yeux, été

préférable.

Il reste que, quoi

qu'en dise le département dans la décision attaquée, aucun élément du dossier

n'étaye l'existence d'un abus du pouvoir d'appréciation dans le refus du plan de

quartier par le conseil communal; en définitive, il apparaît que le département

a une appréciation différente de l'autorité communale sur l'opportunité de

l'affectation du secteur en cause en zone à bâtir et qu'il cherche, par le

biais du renvoi de la cause au conseil communal, à substituer cette

appréciation à celle de l'autorité inférieure. Cela n'est pas admissible (sous

réserve des cas où l'autorité cantonale a la faculté propre d'initier une

planification cantonale).

4.

Le département a par

ailleurs renoncé à examiner la question de la bonne foi (consid. VI). Il reste

que la décision a retracé l'historique des contacts entre les autorités

communales de Grandson et les propriétaires (v. décision attaquée, ch. 1); elle

en tire la conclusion (en p. 29) que la Commission d'urbanisme a retenu à tort

que la commune ne se serait jamais formellement engagée vis-à-vis des auteurs

du projet (elle se réfère à ce sujet à la réponse donnée aux opposants, adoptée

par le conseil communal le 25 novembre 1982, d'ailleurs citée au ch. 1 de la

partie faits).

Pour être précis, il

convient toutefois de se reporter à cette décision communiquée par la lettre de

la municipalité du 8 février 1983, qui avait trait à la levée des oppositions

formées notamment par les propriétaires de biens-fonds sis dans le périmètre du

plan de quartier litigieux. On y rappelle en premier lieu l'évolution de la

position de la municipalité; celle-ci, dès 1981, a étudié le problème de la

constructibilité éventuelle du secteur, notamment des parcelles comprises dans

le plan de quartier des Combes, tout en préservant une césure entre Grandson et

Les Tuileries. Ainsi, pour la municipalité, une partie du site à tout le moins

se prête incontestablement à la construction, pour autant cependant que celui-ci

soit équipé, ce qui n'était alors pas le cas. La municipalité a donc proposé

une solution qui a reçu l'aval du conseil, soit l'affectation en zone

intermédiaire du secteur sous la Tête Noire (soit le périmètre ici en cause),

dans l'idée d'affecter à terme celui-ci (et/ou d'autres secteurs) à la

construction dans le cadre d'un plan d'extension partiel. Cette décision

s'achevait ainsi :

"Ainsi, le dossier reste ouvert. On le

reprendra si les propriétaires persistent dans leurs intentions et que le

besoin de bâtir à cet endroit se confirme."

a) On a vu ci-dessus

que le refus par le conseil communal d'adopter le plan de quartier litigieux

était conforme au droit; cependant, les propriétaires font valoir en substance

que cette voie était fermée en raison des assurances qui leur avaient été

données précédemment par la même autorité; ce faisant, ils se prévalent du

principe de la bonne foi.

aa) Pour qu'il trouve

à s'appliquer, ce principe suppose réunies un certain nombre de conditions,

qu'il n'y a pas lieu de rappeler ici exhaustivement (v. à ce sujet Moor I 430

ss). Une première condition, ici pertinente, a trait à l'autorité qui les a données;

il est nécessaire en effet que cette dernière ait été compétente pour le faire

ou à tout le moins soit apparue telle aux yeux des tiers. Une seconde série de

conditions concerne les assurances données; ces dernières doivent avoir été

fournies sans réserve et clairement; il ne doit pas s'agir d'une simple

orientation, ni d'une information sur la pratique ordinairement suivie.

On relèvera ici que la

jurisprudence s'est montrée sévère à cet égard, notamment dans le domaine de la

planification; ainsi, les assurances données par un exécutif communal sur la

stabilité d'un plan de zone ne lient pas le législatif, compétent pour

l'adopter et le modifier (v. à titre d'exemple ATF 110 Ia 412, spéc. p. 419; v.

également ATF 119 Ib 138, consid. 4, spéc. p. 141). Dans ce dernier arrêt, le

Tribunal fédéral a également insisté sur le caractère ancien des assurances

données, celles-ci étant d'ailleurs antérieures à l'entrée en vigueur de la

LAT. Au demeurant, l'admission du moyen tiré de la protection de la bonne foi

apparaît dans la jurisprudence comme exceptionnelle en cette matière; on citera

ici un cas (ZBl 1997, 272, consid. 5, spic. p. 278 s.). Les propriétaires

concernés avaient conclu une convention, dans le cadre d'une procédure

d'expropriation, souscrite par la commune concernée, le canton et même la

Confédération; aux termes de cet accord, ceux-ci avaient obtenu la promesse

qu'une partie de la parcelle en cause resterait pour toujours ("für alle

Zeit") constructible.

bb) Dans le cas

d'espèce, on se trouve dans une situation très différente de celle décrite dans

le dernier arrêt précité du Tribunal fédéral. Quoi qu'en dise la décision

attaquée, le dossier ne révèle aucune assurance formelle ("... le

dossier reste ouvert" disait la décision du 25 novembre 1982) de la

part du conseil communal s'agissant de la constructibilité des parcelles des

propriétaires. Ces dernières ont été affectées à l'époque en zone intermédiaire

et leur collocation en zone à bâtir a été envisagée pour l'avenir. On ne

saurait dès lors voir dans la décision du conseil communal du 25 novembre 1982,

pas plus d'ailleurs que dans les déclarations ultérieures de la Commission

d'urbanisme (qui ne saurait être confondue de toute manière avec le conseil

communal lui-même) de véritables promesses, liant le législatif communal, quant

à l'affectation de ce secteur en zone constructible.

c) Sur cet aspect, il

apparaît donc en définitive que les moyens soulevés par les propriétaires (même

s'ils n'ont pas été traités de manière détaillée par le département) ne

pouvaient pas être accueillis.

5.

La décision attaquée,

en obiter dictum indique que deux des membres rapporteurs de la majorité de la

Commission d'urbanisme sont directement concernés par le plan litigieux, en

tant que voisins-opposants au projet (il s'agit semble-t-il de Claude Zellweger

et de Daniel Javet; le premier est lié à Nadine Zellweger, opposante, le second

étant lui aussi le fils d'un opposant). La décision attaquée se réfère à cet

égard à l'art. 37 du règlement du conseil communal, lequel prévoit ce qui suit

:

"Un membre du conseil ne peut faire partie

d'une commission lorsqu'il s'agit d'un objet qui le concerne, lui ou une

société commerciale dans laquelle il est administrateur ou membre du

comité".

a) Les remarques

précitées, tirées de la décision attaquée (p. 29 s.) concernent la

problématique de la récusation. Les autorités administratives, certes dans une

mesure un peu différente des autorités judiciaires, sont tenues de statuer

équitablement, soit de manière impartiale (cette solution découlait par le

passé de l'art. 4 aCst.; elle résulte désormais de l'art. 29 al. 1 Cst. - et

non 30 al. 1 Cst., qui vaut pour les autorités judiciaires -, disposition qui

n'était pas applicable lorsque le conseil communal a statué).

S'agissant de

l'impartialité des autorités législatives, la jurisprudence s'est montrée

relativement souple. Ainsi, le Tribunal fédéral a-t-il retenu qu'il n'était pas

admissible, dans les cantons où les fonctionnaires sont éligibles au Grand

Conseil, de prévoir une disposition légale qui priverait ces derniers du droit

de vote dans les matières concernant la fonction publique cantonale (v. à ce

propos ATF 125 I 289, spéc. 295; 123 I 97, spéc. p. 107); dans l'arrêt le plus

récent, le Tribunal fédéral se réfère à la doctrine pour souligner que

l'ensemble des membres d'un parlement doit bénéficier des mêmes droits, de

sorte que des groupes importants ne sauraient être privés de la faculté de

prendre part à des votations ou élections, sauf à violer les principes

constitutionnels (ibidem p. 295 s.). On constate la même tendance s'agissant de

décisions prises par les législatifs communaux en matière de planification (ZBl

2002, 36; v. également ZBl 1979, 488, ainsi que ZBl 1998, 289, consid. 3a et

b). Dans l'arrêt le plus récent, le Tribunal fédéral avait à traiter d'un plan

de quartier adopté par le conseil communal sur la base d'un préavis de la

Commission d'urbanisme dont l'un des membres se trouvait être propriétaire

d'une parcelle située dans le périmètre concerné par le plan; quand bien même

le droit bernois connaissait une disposition similaire, voire plus précise que

celle du règlement du Conseil communal de Grandson, l'arrêt a admis que

l'autorité cantonale de dernière instance avait pu, sans arbitraire, considérer

que cette violation des devoirs de récusation était restée sans incidence sur

l'issue du vote.

On signalera également

ici l'art. 5a LATC, qui connaît une règle en cette matière; elle concerne

toutefois les personnes chargées de l'élaboration des plans d'aménagement,

celles-ci ne devant pas dépendre dans leur situation professionnelle d'intérêts

économiques particuliers incompatibles avec l'intérêt public (en l'espèce,

cette problématique ne paraît pas se poser; v. au surplus arrêt AC 00/0165 du

19.

février 2002, qui évoquait également cette disposition).

b) Dans le cas

d'espèce, la décision attaquée n'indique pas que le processus de décision suivi

par le conseil communal aurait été vicié et que le refus d'approuver le plan

devrait être annulé de ce chef; elle se borne à indiquer comment devra procéder

le conseil communal lorsqu'il sera saisi à nouveau.

Quoi qu'il en soit, il

apparaît douteux que l'art. 37 du règlement du conseil communal de Grandson

puisse être compris en ce sens que tous les habitants de la zone villas sise à

proximité du plan de quartier litigieux doivent être exclus du vote concernant

ce plan important pour la commune de Grandson. Si la question peut se poser

sans doute s'agissant d'une personne qui serait propriétaire d'une parcelle du

plan de quartier, on ne saurait considérer que ce plan constitue également un

objet qui concerne (au sens de l'art. 37 précité) l'ensemble des propriétaires

du voisinage (dans ce sens ATF 125 I précité), ni ceux d'entre eux qui auraient

formé opposition ou encore les membres de leur famille et leurs proches.

6.

Les considérants qui

précèdent conduisent ainsi à l'admission du recours de la commune de Grandson,

dont l'autonomie a été violée en l'espèce. Cela conduit à la réforme de la

décision attaquée en ce sens que la décision du Conseil communal de Grandson du

18.

novembre 1999 refusant d'approuver le plan de quartier "Les

Combes" est maintenue (les autres points du dispositif doivent également

être modifiés en conséquence).

Les frais de la cause

seront mis à la charge des propriétaires, qui n'auront au surplus pas droit à

l'allocation de dépens. Ces derniers verseront en revanche des dépens à la

commune de Grandson, qui a consulté avocat (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Département des infrastructures du 13 juin 2002 est réformée dans le sens suivant

:

"I. le recours est rejeté;

II. la décision du Conseil communal de

Grandson du 18 novembre 1999 refusant d'approuver le plan de quartier "Les

Combes" est maintenue;

III. annulé;

IV. les frais de la cause arrêtés à 1'500

(mille cinq cents) francs sont mis à la charge des recourants, solidairement

entre eux;

V. les recourants, solidairement entre eux,

doivent à la Commune de Grandson la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à

titre de dépens."

III. L'émolument

d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de

Jean-Paul Michel, Boss Ingénieurs Civils SA, Serge Nicoloff, Pierre-André

Jeannet et Michel du Pasquier, solidairement entre eux.

IV. Jean-Paul

Michel et ses consorts précités, solidairement entre eux, doivent à la Commune

de Grandson un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

ft/Lausanne, le 12 décembre 2002

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.