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Décision

AC.2002.0127

TA - AC.2002.0127 - 2003-04-23 - DE PARASIS Angelo et IEZZI Luigi c/Moudon

23 avril 2003Français27 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le territoire de la

commune de Moudon est régi par un plan d'extension et un règlement du plan

d'extension et de la police des constructions légalisés le 30 mars 1973 ( ci

après: RPE). Aux termes de l'art. 6 RPE, le territoire communal est subdivisé

en douze zones, dont une "zone du centre". Cette dernière est régie

par le plan d'extension du centre et son règlement, légalisés le 30 mars 1973

(ci-après RPEC).

Angelo De Parasis et

Luigi Iezzi (ci-après les recourants) sont propriétaires de la parcelle n° 23

du cadastre de la commune de Moudon. Cette dernière supporte un bâtiment ECA n°

47. Elle est située dans le périmètre de la zone du centre, plus spécialement

dans une zone dite "de restructuration" au sens des art. 11 et

suivants RPEC.

Le bâtiment des

recourants comporte un sous-sol, un rez-de-chaussée, trois étages et des

combles. Il abritait anciennement au rez-de-chaussée le Café de la Croix d'Or,

un café-restaurant de 80 places, ouvert jusqu'à minuit, qui fut exploité

jusqu'en octobre 1999. Le quartier délimité par la zone de restructuration est

situé au centre de l'agglomération de Moudon. Il est desservi par des rues

étroites, pour certaines à sens unique, où sont prévues quelques places de

stationnement publiques. Comme la plupart des établissements publics du centre

de Moudon, le bâtiment litigieux ne comporte pas de places de stationnement

privées. Un parking public de 80 places se situe à 300 m de l'établissement des

recourants.

Le 26 février 2002,

les recourants ont déposé une demande de permis de construire visant à changer

l'affectation de cet établissement afin d'y exploiter désormais un night-club

avec spectacles. D'une capacité de 38 places, l'établissement projeté

proposerait des "attractions de ballet non-stop", soit un spectacle

de cabaret avec strip-tease, et demeurerait ouvert au public sept jours sur

sept, de 17h à 4h. Un sas serait créé à l'entrée principale, permettant

d'accéder à la cage d'escalier desservant les étages, ainsi qu'à la porte

d'entrée du cabaret proprement dit, aménagé au rez-de-chaussée. Ledit cabaret

comprendrait un bar, relié par un escalier indépendant à la cave et à la

chaufferie situées au sous-sol, ainsi qu'une scène, reliée par un autre

escalier indépendant à des loges d'artistes situées au premier étage. Les

deuxième et troisième étages, ainsi que les combles habitables, seraient

affectés à six chambres et studios destinés à loger les artistes du cabaret.

B. Ce projet, mis à l'enquête publique

du 26 février au 18 mars 2002, a suscité une dizaine d'oppositions. Celles

provenant des habitants du quartier tenaient en partie au contenu des

spectacles proposés par les recourants, mais aussi aux nuisances dues aux

bruits de comportement de la clientèle aux abords de l'établissement. Les

exploitants de certains autres établissements publics du quartier ont également

formé opposition, au motif que le projet les exposait à une concurrence accrue.

C. Les services

cantonaux compétents ont délivré les autorisations spéciales requises. L'Office

cantonal de la police du commerce (ci-après OCPC), ainsi que le Service de

l'environnement et de l'énergie(ci-après SEVEN) ont exigé, au titre de

condition préventive, la construction d'un sas insonorisé à l'entrée de l'établissement,

la fermeture d'une ouverture au sous-sol avec l'immeuble voisin par un mur

brique/béton et le doublage de la vitrine du rez-de-chaussée au moyen d'une

paroi isolante. Quant aux conditions d'exploitation, ils ont fixé la limitation

du niveau sonore de la musique à 85 dB(A) (Leq court 1 minute), et prescrit la

mise en place d'un service de sécurité, si nécessaire, pour le respect de la

tranquillité publique lors des allées et venues de la clientèle. Ils ont en

outre exigé qu'une mesure de contrôle du bruit soit effectuée par un bureau

spécialisé au plus tard un mois après la mise en service de l'établissement,

conformément à l'art. 12 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection

contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB). L'OCPC a enfin relevé que l'heure de

fermeture du night-club devait être fixée, en vertu des prescriptions

communales de police en vigueur, à 3h00 du matin, sans prolongation possible.

D. Par décision

du 25 juin 2002, la Municipalité de Moudon a refusé le changement d'affectation

sollicité pour des motifs tenant à la viabilité économique du projet, aux

nuisances sonores provenant de la clientèle d'un tel établissement, au nombre

insuffisant de places de stationnement disponibles et à l'évacuation de l'air

vicié. Elle s'appuyait en outre sur un rapport de police, dont elle a fait

siennes les conclusions. L'auteur de ce rapport jugeait que le projet n'était

pas conforme à la loi sur les auberges et les débits de boisson du 11 décembre

1984 (ci-après aLADB). Il indiquait ainsi que deux autres établissements

moudonnois, "Le Johnnie" et "Le Midnight", avaient obtenu

un préavis favorable de la municipalité pour l'octroi d'une patente de

catégorie 2 (dancing/night-club) sous réserve qu'ils ne proposent aucune attraction

"à base de nu, intégral ou partiel, ou la présence d'hôtesses". Le

rapport relevait en outre que le bâtiment ne comportait qu'une entrée

principale et que les étages réservés au logement des artistes ne disposaient

pas d'une entrée extérieure distincte. Les services de police ne pouvant

veiller à ce que les clients du cabaret n'accèdent pas à ces logements,

l'auteur du rapport estimait que cette distribution des locaux contrevenait à

l'art. 31 al. 2 aLADB et favorisait le développement d'une maison close.

E. Angelo De Parasis

et Luigi Iezzi ont recouru contre cette décision par acte du 15 juillet 2002.

Dans leur observations, l'OCPC et le SEVEN confirment leurs autorisations. La

municipalité conclut au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Les

opposants ont renoncé à prendre part à la procédure.

F. En audience

tenue le 26 février 2003, le Tribunal a procédé à une inspection locale et

entendu les parties. Il a ordonné diverses mesures complémentaires

d'instruction, notamment la production des patentes du dancing "Le

Johnnie" et du pub "Le Central", ainsi que du dossier relatif au

changement d'affectation de la boulangerie-tea-room "Au Pain de la

Broye", ces trois établissements publics se trouvant dans le périmètre de

la zone de restructuration définie par le RPEC.

Au vu des

pièces produites par l'OCPC, il apparaît que "Le Johnnie" est un

établissement public d'une capacité de 90 places, au bénéfice d'une patente de

catégorie 2 (dancing/night-club) depuis le 1er janvier 1992, cette patente

ayant été complétée comme suit le 3 avril 1996 : "La Municipalité de

Moudon, dans son préavis du 13 mars 1996, nous communique ce qui suit:

"aucune attraction à base de nu, intégral ou partiel, de même que la

présence d'hôtesse(s)" ne seront tolérés par la municipalité".

Cet établissement est ouvert jusqu'à 3h du matin, conformément au règlement

communal sur les heures de fermeture des établissement publics.

"Le

Central" est un établissement public situé à une dizaine de mètres de

celui des recourants. Il est au bénéfice d'une patente de

"café-restaurant" valable depuis le 1er janvier 1992. Il peut

accueillir 70 personnes dans une salle à boire, 15 personnes dans une salle de

jeux, et 20 personnes en terrasse. Son heure de fermeture est fixée par le

règlement de police à 24h.

L'établissement

à l'enseigne "Au Pain de la Broye" est sis à une trentaine de mètres

du cabaret des recourants. En 1997, l'exploitante de cette boulangerie a obtenu

l'autorisation de transformer son établissement en créant un tea-room de 45 places,

pour lequel une patente a été délivrée le 1er mai 1997. Les heures d'ouverture

sont fixées, du lundi au samedi, de 6h30 à 18h30 et, le dimanche, de 6h30 à

17h00.

Considérants

1.

La municipalité a

refusé de délivrer le permis de construire au motif notamment que le projet des

recourants serait de nature à provoquer des nuisances pour le voisinage, dues

principalement à des bruits de comportement de la clientèle aux alentours du

cabaret et à l'augmentation des mouvements de véhicules à des heures tardives.

Les recourants rétorquent que la clientèle des night-clubs est d'ordinaire

relativement âgée et aisée, en raison notamment du prix des boissons, et

qu'elle recherche plutôt la discrétion, aussi estiment-ils que les nuisances

sonores seront totalement inexistantes. Ils relèvent que le nouvel

établissement ne contiendra plus que 38 places au lieu des 80 contenues par le

Café de la Croix d'Or, qu'il en résultera ainsi une atténuation des nuisances

sonores dues au mouvements de véhicules.

a) Depuis l'entrée en

vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de

l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'OPB, le 1er avril 1987, la

protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes -

notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation

l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant

quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et

règlements d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590ss, consid. 3a; 116 Ib

175ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456ss, consid. 1c; 114 Ib 214ss, consid. 5). Les

dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles

complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers

d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol

destinées à définir certains types d'activités gênantes, pour autant que

l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes

engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss, consid 1a; 117 Ib 147 ss,

consid. 5a; 116 Ia 491 ss, consid. 1a). Gardent également une portée propre les

règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne

faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de

parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss, consid. 5) ou

la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les

toxicomanes (ATF 118 Ia 112 ss, consid. 1a).

Pour qu'un bruit soit

considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit

produit par la construction ou l'exploitation d'une installation (voir art. 7

al. 1 LPE). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on

entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages

fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines,

véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation

fédérale ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique;

les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à

l'exploitation, sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid. 3b). En ce qui

concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal

fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la LPE, même s'ils sont usuels et

conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de

jeux dans les zones d'habitation (voir ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c, d, e). Le

Tribunal fédéral a précisé que les discussions des clients entrant et sortant

d'un établissement ou s'attardant sur le seuil de celui-ci, de même que les

autres nuisances sonores que ces clients peuvent provoquer dans la rue (bris de

verres ou de bouteilles, etc.) sont étroitement liées aux activités de cet

établissement: il s'agit également de bruit extérieur produit par

l'exploitation de celui-ci (DEP 1997 p. 97). Il a jugé qu'une réserve devait

cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne

respectant pas les règles d'utilisation et dont l'exploitant ne peut être rendu

responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de

tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et

communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de

nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2d).

b) L'application des

prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche

générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer

dans le cadre de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution

cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation

spéciale en matière de protection contre le bruit pour les installations

particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque

les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures

adéquates (art. 120 lettre c de la loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 - ci-après LATC - et annexe II au règlement d'application

de cette loi du 19 septembre 1986 - ci-après RATC). En dehors de ces deux cas,

l'examen des questions relatives à la protection de l'environnement incombe

d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC), sous réserve

des cas dans lesquelles une autorisation spéciale cantonale est nécessaire.

Dans cette hypothèse, les questions relatives à l'application du droit fédéral

de la protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par

l'annexe II au RATC (art. 2 al. 2 du règlement d'application de la LPE, du 8

novembre 1989). En matière d'établissements publics, cette compétence est

attribuée au Département de l'économie (v. Annexe II RATC), qui l'exerce par

l'intermédiaire de l'OCPC.

L'autorité communale

reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la

définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les

conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font

pas l'objet de la réglementation fédérale. La municipalité pourrait donc

interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral

de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas

aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances

secondaires excessives (voir arrêt TA AC 1998/0213 du 3 janvier 2000, AC

1998/0157 du 23 juillet 1999 et AC 1996/0167 du 8 février 1997

c) aa) La LPE et l'OPB

ont pour objectif de protéger les hommes contre le bruit nuisible ou

incommodant (cf. art 1 LPE et 1 OPB). Selon l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil

fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions

applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. L'art 40

OPB prévoit à cet égard des valeurs limites dites d'"exposition" qui

figurent aux annexes 3 et suivantes de cette ordonnance.

Pour évaluer les

nuisances émanant d'un établissement public, il faut tenir compte de toutes les

immissions sonores provenant de l'intérieur et de l'extérieur du bâtiment, en particulier

de celles provoquées par les clients qui entrent ou quittent l'établissement ou

qui parquent leur véhicule sur la place qui leur est réservée (voir ATF 123 II

74.

consid. 3b et les références citées; DEP 1997 p 497 consid. 2b/aa et les

références citées). L'annexe 6 OPB, qui fixe les valeurs limites d'exposition

au bruit de l'industrie et des arts et métiers, n'est pas applicable

directement ni par analogie à un restaurant, une discothèque ou un

établissement public analogue; ces valeurs sont en effet spécifiques au bruit

de l'industrie et de l'artisanat et ne peuvent être transposées sans autre aux

établissements publics, dont les immissions consistent essentiellement en

bruits de comportement humain, comme par exemple des conversations, des cris,

des rires, tintements de verres, de la musique, des applaudissements ou des

claquements de portières (voir ATF 123 II 333 consid. 4 d/aa; DEP 1997 p. 499

consid. 3a; AC 1997/0068 du 2 mars 1998). Dans ce cas, c'est-à-dire à défaut de

méthodes scientifiques de détermination, il faut, conformément à l'art. 15 LPE,

se fonder sur l'expérience pour évaluer si les immissions sont nuisibles ou

incommodantes. Il s'agit donc d'examiner si les nuisances sont propres à gêner

de manière sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier

critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif: il faut

certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas

fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions

sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit

pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour

qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 86 consid. 5a).

bb) L'OCPC, compétent

pour vérifier la conformité du projet aux dispositions de la LPE sur la

protection contre le bruit et à l'OPB, a estimé que tel était le cas en

l'espèce, moyennant le respect de certaines conditions (construction d'un sas

insonorisé à l'entrée de l'établissement, fermeture d'une ouverture au sous-sol

avec l'immeuble voisin par un mur brique/béton, doublage de la vitrine du

rez-de-chaussée au moyen d'une paroi isolante, limitation du niveau sonore de

la musique à 85 dB(A), mise en place d'un service de sécurité, si nécessaire,

pour le respect de la tranquillité publique lors des allées et venues de la

clientèle, mesure de contrôle du bruit par un bureau spécialisé au plus tard un

mois après la mise en service de l'établissement, conformément à l'art. 12 OPB).

L'OCPC s'est fondé sur un préavis délivré par le SEVEN, service cantonal

spécialisé en matière de bruit. Le SEVEN estime que ces conditions préventives

sont suffisantes au vu des tests effectués sur place et compte tenu des

directives édictées par le "Cercle Bruit" concernant la

détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des

établissements publics (RDAF 2000 I 21ss).

Les nuisances sonores

susceptibles de poser problème en l'espèce sont essentiellement celles de la

clientèle qui quittera l'établissement à des heures tardives. En l'occurrence,

les recourants ont expliqué qu'ils souhaitent sélectionner une clientèle aisée

en fixant un prix relativement élevé des boissons, que la clientèle des

cabarets est généralement plus âgée que la moyenne et, enfin, qu'elle recherche

une certaine discrétion en raison du contenu des spectacles. Le Tribunal

considère que ces explications sont convaincantes et qu'il est à prévoir que la

clientèle des recourants n'aura pas un comportement particulièrement bruyant ou

expansif lors de ses allées et venues. Dans le contexte du quartier,

relativement animé si l'on en croit les réactions des habitants exprimées dans

leurs oppositions et dans la mesure où il compte d'autres établissement

publics, dont un pub ouvert jusqu'à minuit et un dancing ouvert jusqu'à 3h00,

les bruits de comportement que la clientèle des recourants pourrait provoquer

ne devraient pas constituer une nuisance significative, ce d'autant que la

capacité de l'établissement passerait de 80 à 38 personnes. A tout le moins,

l'on peut penser que les bruits de comportement supplémentaires n'émergeront

pas du bruit déjà existant et ne seront pas de nature à gêner de manière

sensible la population dans son bien-être.

d) Dans le cadre de la

procédure, la municipalité a également évoqué des nuisances supplémentaires

liées aux mouvements de véhicules.

Les émissions

provoquées par les mouvements des véhicules de la clientèle doivent être

appréciées en regard de l'art. 9 OPB, qui prescrit:

"L'exploitation

d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:

a. Un dépassement des valeurs

limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de

communication ou

b. La perception d'immissions de

bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de

communication nécessitant un assainissement"

On l'a vu, la capacité

de l'établissement litigieux passerait de 80 à 38 personnes. La municipalité ne

conteste pas le fait que le nombre de mouvements de véhicules baissera

d'autant. Elle fait valoir cependant que lesdits mouvements engendreront des

nuisances supplémentaires en raison de l'horaire d'ouverture tardive du nouvel

établissement. Quoi qu'il en soit, la municipalité n'établit pas, ni même

n'allègue, un dépassement des valeurs limites d'immission ou l'utilisation

accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement.

Partant, le projet s'avère conforme à l'art. 9 OPB

e) Il résulte de ce

qui précède que, s'agissant des nuisances sonores du projet litigieux, il n'y a

pas lieu de s'écarter de l'avis du service cantonal spécialisé.

2.

La municipalité

soutient que le projet contrevient à l'art. 13 al. 1 RPEC à teneur duquel:

"Sous réserve des

restrictions découlant des limites de constructions et de la loi sur les

routes, les bâtiments existants peuvent être maintenus, reconstruits ou

transformés à condition qu'il n'en résulte pas de modification de leur

implantation et de leur gabarit existant ou de leur affectation générale."

a) A juste titre, l'autorité

intimée ne conteste pas que l'implantation et le gabarit du bâtiment ECA n° 47

ne sont en rien affectés par le projet des recourants. Elle estime en revanche

que le projet implique un changement de son affectation générale, puisque le

café-restaurant devient un cabaret.

b) L'interprétation de

l'art. 13 RPEC soutenue dans le cadre de la procédure par la municipalité

aurait pour conséquence qu'aucune modification de l'utilisation d'un bâtiment,

aussi mineure soit-elle, ne serait admissible dans le périmètre de la zone de

restructuration régie par les art. 11 et ss RPEC, ceci depuis 1973. Une telle

interprétation n'est guère soutenable, d'autant plus qu'elle apparaît en

contradiction avec la pratique de la municipalité, qui a autorisé des

changements d'affectation pour certains bâtiments du secteur. Il résulte en

effet des pièces produites au dossier que la création d'un tea-room de 45

places a été autorisées en 1997. L'art. 13 RPEC doit au surplus être interprété

en tenant compte de l'art. 11 RPEC qui stipule que la zone de restructuration

du centre devra faire l'objet de mesures de réaménagement sur des bases

entièrement nouvelles. Cette disposition exprime la volonté du législatif

communal d'engager une réflexion globale s'agissant de l'aménagement de cette

zone et d'éviter toute modification des bâtiments qui porterait atteinte à leur

volumétrie, leur dimension ou leur caractère architectural.

En fonction des autres

dispositions du règlement et des buts poursuivis par le législateur (méthodes

d'interprétation dites "systématique" et "téléologique"),

la notion d'"affectation générale" utilisée à l'art. 13 RPEC doit

ainsi être interprétée en ce sens qu'il convient d'éviter les changements

d'utilisation d'un bâtiment susceptibles d'entraîner une modification

irréversible de son caractère, ce qui aurait pour conséquence de mettre en

péril l'aménagement futur du quartier. Or, on constate que le changement

d'utilisation envisagé n'a pas de conséquence sur la volumétrie du bâtiment,

ses dimensions ou son caractère architectural. Partant, ce projet n'a aucune

incidence sur les réflexions relatives à l'aménagement du secteur qui sont en

cours et on ne saurait dès lors considérer qu'il porte atteinte à l'affectation

générale du bâtiment au sens où l'entend l'art. 13 RPEC.

c) De manière plus

générale, on relèvera que, même si la jurisprudence a pu varier sur certains

points, il a été jugé de manière constante que l'on n'est en présence d'un

changement d'affectation que si la nouvelle utilisation du bâtiment implique,

par rapport à la précédente, un changement significatif du point de vue de la

planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de

planification) ou du point de vue de l'environnement (v. ATF 113 Ib 219, RDAF

2001.

I p. 248, arrêt TA du 5 juin 2002, AC 2000/0214). Dans sa jurisprudence

initiale, reprenant celle de la Commission cantonale de recours en matière de

construction, le Tribunal de céans considérait qu'un changement d'affection

était soumis à autorisation en application de l'art. 103 LATC, la notion de

changement d'affectation devant être interprétée de manière extensive (v.

notamment arrêts AC 1999/0018 du 9 juillet 1997 et références citées; AC

1996/0214 du 26 août 1997; AC 1997/0204 du 29 décembre 1994). Par la suite,

(arrêts AC 1997/0044 du 23 novembre 1999 publié à la RDAF 2000 I 244 et ss), le

Tribunal a relativisé cette jurisprudence en constatant que les affaires jugées

précédemment se caractérisaient toutes par le fait qu'on était en présence d'un

changement fondamental puisqu'une catégorie définie d'affection (l'habitation)

avait été abandonnée au profit d'un institut de beauté (RDAF 1988 369) ou d'une

affectation à l'usage de bureaux (RDAF 1990 425, 1992 219).

En l'espèce,

l'utilisation du bâtiment comme cabaret et non plus comme restaurant n'implique

aucun changement de catégorie d'affectation, qui reste celle d'un établissement

public. Au surplus, on a vu que le changement d'utilisation du bâtiment ne

devrait pas avoir d'impact significatif sur le plan de l'environnement puisque

les seules nuisances à prendre en considération, soit les nuisances sonores,

devraient a priori plutôt diminuer dans la même mesure que la capacité de

l'établissement.

3.

La municipalité

reproche le contenu des spectacles qui seront proposés à la clientèle du

cabaret. Elle se prévaut d'une pratique qu'elle aurait suivie dans d'autres cas

et qui tendrait à interdire à tout établissement public de proposer des

spectacles de nu, intégral ou partiel, ainsi que la présence d'hôtesses.

a) En tant qu'activité

économique tendant à la réalisation d'un gain, l'activité projetée par les

recourants bénéficie en principe de la liberté économique au sens de l'art. 27

Cst. Celle-ci ne peut être restreinte que moyennant une base légale, dans un

but d'intérêt public et dans le respect des principes de proportionnalité et

d'égalité de traitement (ATF 125 I 199 et les renvois).

b) En ce qui concerne

le contenu des spectacles, l'autorité intimée n'invoque aucune disposition

réglementaire communale sur laquelle son refus pourrait se fonder. L'intimée

fait simplement valoir une pratique qu'elle aurait suivie vis-à-vis d'autres

établissements publics sous l'empire de l'ancienne LADB. L'art. 60 de cette loi

donnait certes la compétence aux communes d'édicter des règlements prescrivant "les

mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les établissements publics et

analogues, tous actes de nature (...) à porter atteinte à la décence

(...)" (art. 60). Toutefois, dès lors que la municipalité n'invoque

aucune norme communale d'application de cette disposition, elle ne démontre pas

que l'interdiction par principe de tous spectacles de nu, intégral ou partiel,

ainsi que la présence d'hôtesses, repose sur une base légale. Certes, la

commune dispose d'une compétence générale en matière de police des moeurs (cf.

art. 43 ch. 5 de la loi du 28 février 1956 sur les communes). Cette disposition

très générale ne saurait cependant fonder une décision interdisant par principe

de tels spectacles sur le territoire communal. On relèvera de manière générale

que, vu l'évolution de moeurs, de tels spectacles ne peuvent manifestement pas

être considérés comme étant "immoraux" par essence. La nouvelle LADB

du 26 février 2002 prévoit d'ailleurs expressément une licence de night-club

qui permet l'exploitation d'un établissement avec ou sans alcool dans lesquels

seront organisés des attractions, notamment de strip-tease ou d'autres

spectacles analogues, pour autant qu'ils ne portent pas atteinte à la dignité

humaine.

4.

Il convient encore d'examiner

si la municipalité peut fonder son refus sur la clause générale de police,

notamment en raison d'un risque de prostitution.

a) L'application de la

clause générale de police doit être appréciée en regard du principe de

proportionnalité. Une telle clause doit être appliquée restrictivement

lorsqu'elle a pour conséquence de restreindre un principe constitutionnel, tel

qu'en l'espèce la liberté économique (art. 27 Cst). Elle confère à l'autorité

exécutive le droit, en vertu de son pouvoir général de police, de prendre les

mesures indispensables pour rétablir l'ordre public s'il a été troublé, ou pour

le préserver d'un danger sérieux qui le menace d'une façon directe et imminente

(ATF 103 Ia 310 et ss).

b) En l'espèce, les

craintes exprimées par la municipalité relèvent d'un souci d'endiguer divers

phénomènes liés au développement de la prostitution. Cependant, la municipalité

ne démontre pas qu'il existerait, s'agissant de l'établissement litigieux, des

circonstances particulières qui impliqueraient un danger spécifique et sérieux

pour l'ordre public. La municipalité se contente de relever que les cabarets

night-club sont susceptibles d'engendrer de la prostitution. Suivre la

municipalité sur ce point impliquerait toutefois l'interdiction par principe de

tout établissement de ce type, en violation de la garantie de la liberté

économique, notamment sous l'angle du principe de la proportionnalité. De plus,

cette solution enlève toute portée au nouvel art. 17 LADB, qui prévoit

désormais expressément une licence de night-club. On relèvera par ailleurs que,

le cas échéant, il appartiendra à la police communale de prendre les mesures

nécessaires afin que les activités exercées dans les locaux de l'établissement

projeté se déroulent dans les limites de la loi.

5.

A l'appui de son

refus, la municipalité invoque enfin l'art. 27 du règlement d'exécution de la

loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (RADB). Cette

disposition prévoit que "tous les locaux d'un établissement à créer ou

à transformer doivent former un ensemble et être reliés entre eux par des

liaisons internes indépendantes des autres communications de l'immeuble".

Cette disposition correspond à l'art. 31 al. 2 aLADB. La municipalité soutient

qu'elle ne serait pas respectée dès lors que les locaux des 2ème et 3ème

étages, qui serviront au logement des artistes de cabaret, ne seront pas reliés

à l'établissement public.

Les locaux

d'habitation situés dans les étages ne sont pas visés par l'art. 27 RADB dès

lors qu'ils ne sont pas affectés à l'exploitation de l'établissement proprement

dit. Au demeurant, les artistes pourraient être logées dans un lieu séparé du

bâtiment abritant le cabaret. Au vu des plans mis à l'enquête, les locaux visés

par l'art. 27 RADB, à savoir le sous-sol, le rez-de-chaussée et les loges des

artistes au premier étage, sont reliés entre eux par des liaisons internes

indépendantes. Cette disposition, dont on notera en passant qu'elle relève de

la police des constructions et de l'hygiène sanitaire, et non de la police des

moeurs, est ainsi respectée en l'espèce.

6.

Il résulte des

considérants qui précèdent que c'est à tort que la municipalité a refusé le

permis de construire litigieux. Le recours doit ainsi être admis et la

décision municipale annulée. Vu le sort du recours, il y a lieu de mettre les

frais, par 2'500 fr., à la charge de la Commune de Moudon. Les recourants ayant

procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il y a lieu de leur

allouer des dépens, arrêtés à 2'000 fr., à la charge de la Commune de Moudon.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Municipalité de Moudon du 25 juin 2002 est annulée. Le dossier de la cause

est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

III. Un émolument

de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de

Moudon.

IV. Une somme de

2'000 (deux mille) francs est allouée aux recourants, pris solidairement, à

titre de dépens, à la charge de la Commune de Moudon.

Lausanne, le 23 avril 2003

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)