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Décision

AC.2002.0146

TA - AC.2002.0146 - 2004-09-15 - ASSOCIATION INTERCANTONALE DES TROI S-LACS/Conservation de la faune et de la nature, Conservation de la nature, Département de la sécurité et de l'environnement, Dépar

15 septembre 2004Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Du 10 novembre au 13

décembre 2000, le Département de la sécurité et de l'environnement (ci-après :

DSE) a mis à l'enquête publique un projet de décision de classement des

réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, dans les communes de

Chabrey, Champmartin, Cheseaux-Noréaz, Cudrefin, Yverdon-les-Bains et Yvonand.

Il a également mis à l'enquête publique, du 10 novembre au 11 décembre 2000, un

projet de modification de la décision de classement de la réserve naturelle de

Chevroux. Ces deux projets ont suscité de très nombreuses oppositions, dont

celle de l'Association intercantonale des Trois-lacs, communément appelée "Aqua

Nostra des Trois lacs" (ci-après: Aqua Nostra ou l'association). Toutes

les oppositions ont été levées par des décisions du DSE du 4 octobre 2001.

B. Le 15 octobre 2001 Aqua

Nostra a déposé auprès du Département des institutions et des relations

extérieures (ci-après : le département ou DIRE) deux recours tendant au réexamen

de ses oppositions aux projets mis à l'enquête. Le DIRE a en outre été saisi

d'une dizaine de recours émanant d'autres opposants. Par décision incidente

du16 novembre 2001, le chef du DIRE a rejeté les requêtes d'effet suspensif

contenues dans certains des recours contre la décision de classement des

réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Il en a fait de même

s'agissant de la modification de la décision de classement de la réserve

naturelle de Chevroux. Il a considéré, en substance, que ces décisions

n'étaient pas de nature à entraîner une situation irréversible et qu'il

existait un intérêt public prépondérant à les mettre en vigueur au plus tard

avant le début d'Expo 02. Ces décisions n'ont fait l'objet d'aucun recours.

D. L'instruction des

recours a été suspendue à la demande du DSE, qui menait des pourparlers

transactionnels avec les divers recourants. Dans ce cadre, le DSE a mis à

l'enquête publique une modification de la décision de classement concernant un

périmètre situé dans la réserve naturelle des Grèves de la Motte, qui n'avait

pas été approuvé à la suite de l'opposition de la Municipalité de Cudrefin.

Aqua Nostra s'est opposée à cette modification.

E. Le DSE a levé son

opposition le 27 mars 2002 et approuvé en conséquence la modification de sa

décision de classement du 4 octobre 2001. Aqua Nostra a recouru contre cette

décision le 8 avril 2002. Ce recours a été joint aux précédents. Après avoir

spécialement instruit la question de la qualité pour recourir d'Aqua Nostra, le

DIRE a décidé de disjoindre des autres recours ceux déposés par cette

association et, par décision du 31 juillet 2002, a déclaré ces derniers

irrecevables.

F. Aqua Nostra a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 août 2002, concluant

principalement à son annulation et au renvoi de la cause au DIRE pour

instruction et décision sur le fond.

G. L'effet suspensif

provisoirement accordé au recours a été levé le 30 septembre 2003. Le

recours incident formé par Aqua Nostra contre cette décision auprès de la

section des recours a été rejeté par arrêt du 9 janvier 2004 (arrêt

RE 2003/0035 du 9 janvier 2004).

H. Aqua Nostra a transmis

au tribunal le 27 décembre 2002 un formulaire rempli par 1'480 de ses membres

par lequel ceux-ci devaient se déterminer s'ils exerçaient des activités

professionnelles sur les rives sud du Lac de Neuchâtel ou s'ils étaient

propriétaires de maisons, de chalets ou de bateaux sur la rive sud du Lac de

Neuchâtel ou bien exerçaient des activités sociales telles que plongée, pêche

amateur, natation, randonnée, vélo, champignons, chasse ou cheval. Le

récapitulatif des réponses données aux questions par les membres intéressés

donne le résultat suivant :

1. Activité professionnelle sur les rives du Lac sud de Neuchâtel

a. pêche

11 membres

b. restauration

10 membres

c. location de

bateaux

8 membres

e. divers

73 membres

2. Propriétaires sur la rive sud du Lac de Neuchâtel

a. maison

127 membres

b. chalet

375 membres

c. bateau

710 membres

d. divers

71 membres

3. Activité sociale sur la rive sud du

Lac de Neuchâtel

a. plongée

119 membres

b. nautique

957 membres

c. pêche amateur

261 membres

d. natation

978 membres

e. randonnée

862 membres

f. vélo

626 membres

g. champignon

213 membres

h. chasse

82 membres

i. cheval

23 membres

Les

parties ont eu la possibilité de se déterminer sur les documents produits par

Aqua Nostra.

Considérants

1.

a) La loi du 26 février

1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 la définition suivante de

la qualité pour recourir :

"Le droit de recours

appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision

attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée."

Cette définition

correspond à celle de la qualité pour recourir dans le cadre du recours de

droit administratif au Tribunal fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). Selon

l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) la qualité

pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision

attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée". Le tribunal se réfère donc à la jurisprudence fédérale relative

à l'art. 103 let. a OJ pour définir l'étendue du cercle des administrés

autorisés à contester une décision susceptible de recours. Selon la

jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de

droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé

dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la

décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de

dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts;

mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour

éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et

avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il

doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit

avec l'objet du litige (voir les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52

consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228

consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292

consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib

45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5

à 7). Lorsque les recourants habitent à proximité d'installations qui

constituent une source de dangers théorique en cas d'incident, comme les

centrales nucléaires, seul le risque théorique lié à l'installation suffit

(voir notamment ATF 120 Ib 379 consid. 4a à 4e p. 385 à 389).

b) La qualité pour

recourir des associations a but idéal est en principe subordonnée à l’existence

d’une base légale leur conférant le droit de recourir dans des domaines

spécifiques du droit administratif, à moins qu’elles n’interviennent dans leur

propre intérêt ou dans l’intérêt de leurs membres (voir arrêt AC 1998/0046 du 11 septembre

1998).

aa) Selon l'ancienne

teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, en vigueur jusqu'au 30 avril 1996, le

droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait

d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation avait été

proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet

de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base

légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie

par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière

de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'était

rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en

remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas

échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part,

avait clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière, qui

définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière

plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72

Dispositif

et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point

de la jurisprudence de la commission de recours, selon laquelle les

associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour

recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à

l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur

but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256); il

a exigé cependant que les intérêts généraux défendus par l'association

correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée

(RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au

moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Le tribunal a en outre

dénié la qualité pour recourir au Groupement pour la protection de

l'environnement, admise par l'ancienne commission de recours, en raison du fait

qu'il s'agissait d'un parti politique participant activement à la vie politique

(arrêt AC 1995/0088 du 7 septembre 1995).

Le tribunal a ensuite

précisé que les associations à but idéal ne pouvaient justifier d'un intérêt

protégé par la loi applicable au sens de l'art. 37 LJPA puisque l'intérêt public

qu'elles défendent était en réalité celui de la collectivité; leur qualité pour

recourir devait donc trouver son fondement non pas dans une création

jurisprudentielle, mais par une disposition légale qui légitime le contrôle

qu'elles peuvent exercer par la voie du recours sur la manière dont l'autorité

prend en compte l'intérêt idéal que leurs statuts les chargent de défendre

(voir arrêts AC 1994/0189 du 12 janvier 1996 et AC 1995/0268 du 1er mars 1996).

A la suite de la décision du Grand Conseil du 26 février 1996 refusant

d'introduire une telle base légale à l'art. 37 LJPA, le tribunal a estimé qu'il

convenait de mettre un terme à la jurisprudence reprise de l'ancienne

Commission de recours en matière de constructions sur la qualité pour agir des associations

à but idéal et de subordonner la qualité pour recourir de telles associations à

l'existence d'une base légale qui leur attribue expressément cette compétence

(voir arrêt AC 1995/0073 du 28 juin 1996).

bb) L'art. 90 de la

loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre

1969 (LPNMS), attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes

de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des

sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette

loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les

autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de

protection résultant de cette législation (voir art. 2 et 28 du règlement du 22

mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC 1994/0102 du 3 mai 1995; voir

aussi RDAF 1986 p. 219). L’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la

nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN RS 451) attribue aux organisations d’importance

nationale désignée par le Conseil fédéral le droit de recourir lorsqu’elles

invoquent des objections en relation directe avec les intérêts de la protection

de la nature et du paysage (ATF 115 Ib consid. 1d p. 478-480). Le droit fédéral

attribue aussi le droit de recourir aux organisations d’importance nationale en

matière de protection de l’environnement pour les objets soumis à l’étude de

l’impact sur l’environnement (art. 55 de la loi fédérale sur la protection de

l’environnement du 7 octobre 1983, LPE RS 814.01) ainsi qu’en matière de

chemin pour piétons ou randonnées pédestres (art. 14 al. 1 let. b de la loi

fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres,

LCPR, RS 704).

cc) Enfin, le droit de

recourir est aussi accordé aux associations lorsqu'elles sont touchées dans

leurs intérêts propres. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre

aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque

les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important

d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir

(voir notamment les ATF 122 I 90 consid. 2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29;

ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206

consid. 8c p. 216; 114 Ia 452 consid. 1d p. 456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471).

C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis la qualité pour recourir de

l'Association pour la cohabitation dans Les Grangettes en reconnaissant que la

majorité de ses membres, correspondant pour la plupart aux utilisateurs d'une

plage naturiste, un intérêt digne de protection à contester une décision

interdisant toute activité de détente et de loisirs dans le secteur (v. arrêt

AC 2002/0237 du 6 février 2003). Le Tribunal fédéral a aussi reconnu aux

associations bernoises dont les membres pratiquaient la navigation sur canoë le

droit de recourir contre une mesure cantonale interdisant la navigation sur

quatre cours d'eau déterminés dans le canton de Berne. Il existait un lien

suffisamment étroit entre les membres de l'association pratiquant ce sport et

la mesure contestée pour leur reconnaître un intérêt digne de protection (v.

ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb p. 201).

c) En l'espèce, aucune

disposition légale spécifique n'accorde à l'association recourante le droit de

recourir; le tribunal doit examiner si les buts de l'association tendent à

défendre l'intérêt de ses membres et si la majorité ou du moins un grand nombre

pourrait se voir reconnaître la qualité pour recourir. Les buts de

l'association sont définis par l'art. 2 des statuts de la manière suivante :

"Les buts de l'association sont

princièpalement de :

a) grouper les riverains et usagers du lac de

Neuchâtel;

b) promouvoir la représentation et la défense de leurs intérêts, opinions

souhaits et propositions auprès des autorités communales, régionales,

cantonales et fédérale en matière de navigation, d'aménagement du territoire,

de protection de la nature et des sites, de la faune et de la flore;

c) de prendre toute mesure utile à la réalisation des buts mentionnés ci

dessus.

L'art. 5 al. 2 des

statuts précise que l'association se compose des membres actifs (collectivités

publiques, personnes morales ou physiques) qui sont riverain du Lac de

Neuchâtel ou entretiennent avec la région des liens directs tels que les

propriétaires de biens-fonds ou de bateaux disposant d'une place d'amarrage

(let. a), les personnes exerçant une activité liée principalement ou

accessoirement au tourisme ou aux loisirs nautiques (let. b) et celles qui ont

un intérêt marqué par la sauvegarde de la région, "dans laquelle hommes et

nature trouvent une place respectueuse de leur importance réciproque"(let.

c). L'association peut aussi comprendre des membres associés ou des membres

passifs (art. 5 al. 1 let. b et c des statuts).

aa) Le département a

relevé que les statuts de l'association définissaient de manière très large la

qualité de membres actifs de l'association: Toutefois, parmi les 3'000 membres

de l'association, seule une centaine était propriétaire ou titulaire d'un droit

de superficie sur les territoires riverains concernés et avaient un intérêt

digne de protection à contester la mesure de protection. De même, seules les

communes riveraines membres de l'association avaient également qualité pour

recourir à titre individuel à l'exclusion des autres communes. Ainsi, une

minorité de membres aurait individuellement qualité pour recourir. Le

département relevait aussi que la plus part des membres qui avaient

individuellement qualité pour recourir étaient déjà intervenus soit

directement, soit par l'intermédiaire d'autres associations, notamment

l'association Arsud.

bb) L'association

recourante a contesté cette appréciation en relevant que 358 personnes membres

de l'association au moins étaient domiciliées sur le territoire de l'une des

communes directement touchées par les plans contestés. A son avis, toutes ces

personnes auraient un intérêt digne de protection à ce que le plan ne soit pas

adopté car leur environnement naturel direct en serait modifié; en particulier,

par le fait que des secteurs terrestres ou lacustres seraient fermés à tout

accès ou par le fait que les activités pouvant y être déployées seraient

fortement limitées. L'association recourante relève aussi que de nombreux

professionnels, en particulier des pêcheurs, seraient également touchés dès

lors qu'ils ne pourraient plus exercer librement leur activité dans certains

secteurs. Aussi, un grand nombre de communes vaudoises serait également touché

sur le plan social, économique et touristique. L'association recourante ainsi

que les personnes habitant les communes proches de celles directement touchées

par les plans auraient aussi un intérêt digne de protection à ce que les

mesures les empêchant d'accéder librement aux périmètres protégés qui font

partie de leur environnement naturel soient annulées ou modifiées. Ainsi, 1'000

membres au moins de l'association auraient qualité pour recourir à titre

individuel ce qui ressortirait du domicile de plus de 350 d'entre eux.

L'association recourante estime aussi que si l'autorité intimée admettait que

100 membres avaient la qualité pour recourir, il s'agissait déjà d'un grand

nombre et que l'association ne devait pas être pénalisée par le fait qu'elle

est composée d'un très grand nombre de membres. L'association recourante se

réfère aussi au formulaire rempli par 1'480 de ses membres, par lequel ceux-ci

ont indiqué s'ils exerçaient des activités professionnelles sur les rives sud

du Lac de Neuchâtel; les membres de l'association qui ont rempli le formulaire

ont encore indiqué s'ils étaient propriétaires de maisons, de chalets ou de

bateaux sur la rive sud du Lac de Neuchâtel ou bien s'ils exerçaient des

activités sociales telles que plongée, pêche amateur, natation, randonnée,

vélo, champignons, chasse ou cheval. L'association recourante déduit du

récapitulatif des réponses données aux questions par ses membres qu'elle a

apporté la preuve de la qualité pour recourir.

cc) Les résultats de

l'analyse des questionnaires retournés à l'association montrent que plusieurs

dizaines de personnes exercent des activités professionnelles sur les rives du

Lac de Neuchâtel. Aussi, 127 membres sont propriétaires de maisons sur la rive

et 375 propriétaires de chalets. En outre, 710 membres sont propriétaires de

bateaux sur la rive sud du Lac de Neuchâtel. Enfin, de très nombreux membres

exercent des activités sociales sur les rives sud du Lac de Neuchâtel, telles

que la plongée, la pêche amateur, la natation, la randonnée, le vélo, la

cueillette des champignons et dans une moindre mesure la chasse et le cheval.

Le tribunal constate donc qu'un nombre important de membres de l'association

recourante sont touchés de manière spécifique, particulière et directe par le

fait qu'ils doivent effectivement se soumettre aux restrictions litigieuses.

Certes, les activités en cause s'exercent surtout à des fins de divertissement

et de délassement et il n'apparaît pas que certaines d'entre elles soient

restreintes de façon très importante, au point que leurs pratiquants soient incités

à y renoncer totalement dans le périmètre concerné. L'intérêt des personnes

ainsi touchées à jouir de la liberté la plus étendue, même à des fins de

divertissement et de délassement, est néanmoins digne de protection selon les

art. 103 let. a OJF et 37 al. 1 LJPA. Les mesures restreignant l'utilisation

d'un vaste espace public, ou accessible au public, touchent de façon diffuse un

grand nombre de personnes, de sorte qu'il serait très long et compliqué de

déterminer précisément quels sont les membres de la recourante ayant intérêt à

contester telle mesure en particulier. La réunion des membres en association a

précisément pour but de leur permettre la défense d'un intérêt qu'il leur

serait très difficile, sinon impossible, de faire valoir individuellement. Par

conséquent, au regard de son but statutaire et des renseignement qu'elle a

fournis sur les activités de ses membres, la qualité de la recourante doit être

admise sans que l'on puisse la faire dépendre de constatations plus précises au

sujet des inconvénients dont elle se plaint.

2. Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée. Le dossier et retourné au département afin qu'il complète

l'instruction et statue sur le fond des recours. Au vu de ce résultat,

l'association recourante a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'000

fr. Il convient en outre de laisser les frais à la charge de l'Etat.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Département des institutions et des relations extérieures du 31 juillet 2002

est annulée.

III. L'Etat de

Vaud, par le budget du Département des institutions et des relations

extérieures, est débiteur de l'association recourante d'une somme de 1'000 (mille)

francs à titre de dépens.

IV. Il n'est pas

perçu de frais de justice.

np/Lausanne, le 15 septembre 2004

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)