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Décision

AC.2002.0201

TA - AC.2002.0201 - 2006-12-29 - STUDER/Municipalité de Grandson, Service des forêts, de la faune et de la nature

29 décembre 2006Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

M. Max Studer est propriétaire depuis le 30 mars 2001 de la

parcelle no 1'242 du cadastre de Grandson, qu'il a reçue en donation de son

père, lequel l'avait achetée le 31 mai 1972. Ce bien-fonds, large d'environ 35

mètres et long d'environ 120, s'étire du nord au sud entre un chemin forestier

(au nord) et la rive du lac de Neuchâtel. La majeure partie de sa surface (environ

4'200 m² au total, compte tenu de l'état du rivage en mars 1997) est en

nature de forêt, comme la parcelle voisine à l'ouest. Sa partie sud, sur

laquelle se trouve un cabanon d'une surface de quelques 17 m², a toutefois été

partiellement déboisée sur une profondeur d'une vingtaine de mètres à partir du

rivage. Les lieux se trouvent entièrement dans l'aire forestière du plan des

zones de la Commune de Grandson, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 avril

1984. Ils sont également inscrits à l'inventaire des zones alluviales d'importance

nationale (v. ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection zones alluviales

d'importance nationale - RS 451.31, objet no 200, "Les Grèves de

Grandson-Bonvillars-Onnens"), ainsi qu'à l'inventaire des monuments

naturels et des sites du canton de Vaud (objet no 127, "Rive gauche du lac

de Neuchâtel"). La parcelle voisine à l'est se trouve en revanche dans une

zone de camping.

B.

Au printemps 1967 le propriétaire d'alors, M. Henri

Walther, avait - sans autorisation - coupé de nombreux arbres dans la partie

sud de la parcelle 1'242 et installé à une vingtaine de mètres du rivage une

maisonnette de chantier en bois de 6 m sur 3 m 50 et d'une hauteur de 2 m

50. Prétextant que ce cabanon devait servir d'abri et de "réduit

d'outillage" pour des travaux qu'il devait effectuer sur son terrain, M.

Walther avait sollicité le 23 juin 1967, et obtenu de la Municipalité de

Grandson le 5 juillet suivant, une autorisation "à bien plaire",

à condition que cet ouvrage soit utilisé uniquement aux fins indiquées, pour la

durée des travaux, et non comme maisonnette de week-end. Cette décision n'avait

pas été communiquée à l'inspecteur des forêts qui, de son côté et sans en

avertir la municipalité, avait mis en garde M. Walther le 26 juin 1967 sur le

caractère illicite des abattages et de la construction et l'avait simultané

dénoncé au préfet du district de Grandson, lequel lui avait infligé 14 juillet

1967 une amende de 20 fr. (sic) pour avoir "coupé de nombreux arbres

sur [sa] propriété, à Corcelettes, sans autorisation".

Par lettre du 26 juillet 1967 à M. Walther,

l'inspecteur des forêts du 7ème arrondissement résumait la situation

en ces termes :

"1. Tout abatage de bois, quel qu'il soit, que vous

désirerez entreprendre désormais, doit faire l'objet d'un martelage préalable

par le Service forestier, qui délivre ensuite un permis de coupe précisant les

conditions auxquelles celui-ci est octroyé.

2. Votre parcelle est une forêt, et en vertu de la

législation fédérale, sa nature ne peut être changée que par une autorisation

du Conseil d'Etat, ou même du Conseil fédéral suivant la surface, et sur

préavis du Service forestier.

3. La construction ou la réfection d'une jetée et toute

mesure de protection de la rive doit être autorisée par le Service cantonal des

eaux. Lorsque vous l'aurez obtenue, je serai d'accord de marquer les arbres qui

se trouvent sur la digue à réparer.

4. En ce qui concerne la maisonnette, je maintiens ce que

j'ai écrit dans ma lettre du 26 juin 1967. Comme vous avez l'intention d'effectuer

des travaux de protection des rives et, qu'une remise à outils pourrait être provisoirement

utile, je surseoirai pour le moment à une dénonciation à la Préfecture, mais à

condition, que je vous prie instamment de respecter, de ne pas aménager cette maisonnette

en un week-end."

C.

Le 19 octobre 1970, le chef du Service des forêts, chasse

et pêche a rappelé à M. Walther que la parcelle no 1'242 était inconstructible

et que la cabane à outils serait tolérée "à condition qu'elle ne serve

en aucun cas de prétexte à un grignotement de l'aire forestière de la parcelle,

qu'elle subsiste dans l'état actuel, et qu'elle ne passe pas en d'autres

mains". A cette occasion, une réquisition pour l'inscription d'une "mention

de précarité" au registre foncier devait être signée par le

propriétaire. Cette mention n'a jamais été inscrite.

Le 13 juillet 1971, le garde forestier du 7ème

arrondissement a constaté que M. Walther avait effectué à plusieurs reprises des

coupes sans autorisation. En raison de ces faits, il a été condamné par le Préfet

du district de Grandson à une amende de 500 francs.

D.

En 1985 ou 86, M. Max Studer (père) – qui avait entre-temps

Considérants

acquis la parcelle no 1'242 – a remplacé le cabanon initial, qui s'était dégradé,

par une baraque de chantier d'environ 4 m sur 3 m 20, coiffée d'un toit à un

pan et flanquée en façade nord d'un appentis de 2 m sur 2. Le 20 août 1986,

l'inspecteur des forêts l'a dénoncé, estimant qu'après de nombreuses années

d'abandon le sud de la parcelle 1'242 "se voyait peu à peu transformé

en parc boisé, par élimination de la végétation forestière et installation d'un

gazon" et que l'ancienne cabane à outils avait été "récemment transformée

en "petit week-end" sans aucune autorisation". Une

inspection locale eut lieu le 29 septembre 1986, en présence du préfet, de

l'inspecteur des forêts et de M. Studer. Un mois plus tard, l'inspecteur des

forêts proposa au préfet un arrangement consistant à reconnaître le caractère

temporaire de la construction par l'octroi d'une "autorisation

d'implantation" renouvelable de dix ans en dix ans; M. Studer devait

préalablement fournir un plan de situation mentionnant la construction

temporaire et la limite de la végétation forestière sous forme de haie ou de

clôture située à 4 m des façades nord et est du cabanon, ainsi qu'un plan des

façades; la construction devait être inscrite au registre foncier "avec

mention de précarité ad hoc"; enfin la zone indûment défrichée devait

être replantée de saules.

Le 10 décembre 1986, le Préfet du district de

Grandson a condamné M. Studer à une amende de 400 fr., plus les frais, pour

avoir "défriché une parcelle et transformé une cabane à outils en petit

week-end sans autorisation", contrevenant ainsi à la loi forestière

cantonale du 5 juillet 1979. Ce prononcé exigeait en outre que le contrevenant

sollicite une "autorisation d'implantation provisoire" selon

la proposition de l'inspecteur des forêts.

M. Studer ayant fait opposition, le Tribunal de

police du district de Grandson l'a libéré de toute infraction par jugement du

18.

janvier 1988, considérant que la construction existait avant d'être

transformée, qu'elle était tolérée et que sa réfection, même complète, ne

pouvait être assimilée à une construction nouvelle prohibée. Il a également mis

l'intéressé au bénéfice du doute en ce qui concernait le défrichement,

l'instruction n'ayant pas permis d'établir qu'il en était l'auteur.

E.

Dans une lettre du 8 mars 2001, l'inspecteur des forêts a

informé le Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après: le SFFN) que,

lors d'une inspection locale en présence du propriétaire et de son fils (également

prénommé Max), il avait constaté que la végétation forestière avait été récemment

éliminée sur une centaine de mètres carrés, qu'un sentier d'accès gravelé avait

été aménagé, que diverses petites constructions avaient été installées dans

l'aire forestière et qu'un nouveau mur de protection du rivage avait été

récemment construit, le tout sans autorisation.

Le SFFN a procédé le 10 juillet 2002 à une

inspection locale en présence de M. Studer, d'un membre de la Municipalité de

Grandson et d'un représentant du Service des eaux, sols et assainissements. Il

a fait les constations suivantes:

"Les dimensions extérieures de la construction sont

conformes à celles de 1967. Toutefois, l'usage de la cabane n'est pas celui

d'un réduit à outils au vu des aménagements intérieurs tels que la présence

d'une table et de chaises, ainsi que d'un réfrigérateur. Ces aménagements

remontent vraisemblablement à plus d'une dizaine d'années.

Le dégagement autour de la cabane est supérieur à 4 mètres,

la pelouse ayant été tondue au-delà. De même, le chemin d'accès à la parcelle a

été élargi. En outre une cheminée servant de barbecue et un compost (gazon) ont

été installés dans l'aire forestière.

Les conduites d'alimentation en eau et en électricité de la

construction ont été aménagées depuis le camping situé en bordure de parcelle

et attestent que l'usage de la construction n'est plus celui d'une seule cabane

à outils."

F.

Par décision du 30 septembre 2002, le SFFN a ordonné "le retour de la maisonnette de week-end en

cabane à outils telle qu'elle avait été tolérée à l'époque, selon l'ordre du

Chef de service du 19 octobre 1970", le démontage des installations

d'adduction d'eau et d'électricité, l'évacuation du compost et du barbecue,

ainsi que le reboisement de la surface forestière, y compris l'inscription au

registre foncier d'une mention d'obligation de reboiser.

G.

Le 15 octobre 2002, M. Studer (fils) a recouru contre

cette décision, concluant à sa réforme en ce sens que seule l'évacuation du

compost et du barbecue est ordonnée, subsidiairement que la surface forestière

à reboiser est limitée à une distance de 4 m autour de la cabane. Il fait

valoir en substance que la décision litigieuse est contraire au principe de la proportionnalité,

dans la mesure où la majorité des aménagements effectués ne sont pas contraires

à l'usage d'une cabane à outils. Il ajoute que la décision est lacunaire en ce

qui concerne la surface à reboiser.

La Municipalité de Grandson a fait part de ses

déterminations le 15 novembre 2002.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 19

novembre 2002, concluant au rejet du recours.

H.

Le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence

des parties le 6 octobre 2005. Il a constaté que le cabanon ne comporte qu'une

seule pièce, dans laquelle se trouve un évier, un frigo, de petits meubles, une

cuisinière, des chaises et une table, qu'il est alimenté en électricité et en

eau courante et qu'il dispose d'un écoulement d'eau par infiltration dans le sol.

Il a également relevé qu'à l'arrière du cabanon est accolé un réduit contenant

notamment des chaises pliantes, du verre vide, un vélo, un barbecue et des

bouteilles de vin. Le SFFN a précisé que le reboisement était exigé jusqu'à 4 m

du cabanon, sauf du côté de la rive du lac, et qu'il exigeait le retour à

l'usage original de cette construction, soit l'entreposage d'outils destinés à

l'entretien de la forêt.

Dispositif

Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance

tenante le dispositif de son arrêt.

1.

Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable

en la forme.

2.

Selon les art. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur

les forêts (LFo - RS 921.0) et 7 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996

(LVLFo - RSV 921.01), "L'aire forestière de la Suisse ne doit pas être

diminuée". Il en allait de même selon la législation précédemment en

vigueur (loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la

Confédération sur la police des forêts [LFor]; art. 5 al. 1 de la loi

forestière vaudoise du 12 mai 1959; art. 7 al. 1 de la loi forestière vaudoise

du 5 juin 1979). Tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol

forestier est considéré comme un défrichement et doit être soumis à

l'autorisation préalable des autorités compétentes (art. 4 et 5 LFo).

L'affectation du sol forestier à des constructions et installations

forestières, de même qu'à des petites constructions et installations non

forestières n'est pas considérée comme défrichement (art. 4 let. a de

l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts [OFo - RS 921.01]). Les

constructions et installations forestières ne peuvent toutefois être autorisées

que pour autant qu'elles soient nécessaires à une exploitation de la forêt

conforme aux principes de la législation forestière et au but poursuivi, que

leur emplacement soit imposé par leur destination, qu'elles ne soient pas

surdimensionnées et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à leur

réalisation (ATF 123 II 499 consid. 2 p. 502/503; 118 Ib 335 consid. 2 b p.

340). Les petites constructions et installations non forestières ne peuvent

pour leur part être édifiées que moyennant une dérogation à l'interdiction de

construire hors des zones à bâtir (v. art. 14 al. 2 OFo), laquelle implique

aussi que leur implantation soit imposée par leur destination et qu'aucun

intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire [LAT] - RS 700). Il en allait sensiblement de même

sous l'empire de la législation en vigueur au moment où a été reconstruit le

cabanon litigieux (v. art. 28 de l'ordonnance du 1er octobre 1965

d'exécution de la LFor; ATF 101 Ib 482). Situé qui plus est dans le périmètre

d'un plan d'extension cantonal, puis d'un plan d'affectation communal où les

constructions sont interdites (art. 64 al. 3 du règlement communal sur le plan

d'extension), cette construction est illicite.

3.

Le recourant ne conteste pas "que le cabanon à outils ne doit pas servir de

résidence secondaire et de week-end ". Il suggère cependant que son

cas serait identique "toutes proportions gardées" à celui

d'une cabane forestière dont le Tribunal fédéral a jugé l'agrandissement

conforme à l'affectation de la zone (ATF 118 Ib 335 = JdT 1994 I 436 ss).

En réalité les deux situations ne sont en rien

comparables. La nécessité de réaliser un projet en forêt ainsi que la

détermination de son emplacement et de ses dimensions s'apprécient en fonction

du type d'exploitation forestière planifiée et pratiquée jusqu'ici, comme de

l'importance du rendement de la forêt concernée. La quantité de bois à abattre

constitue à cet égard un élément clé. Selon la pratique des autorités

fédérales, un ouvrage forestier ne peut être rentable que si l'exploitation

concerne une surface de forêt d'au moins 600 à 700 hectares, respectivement une

production annuelle de bois d'au moins 4'800 à 5'000 m³ (ATF 123 II 499 consid.

3a/dd p. 504/505). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en

l'espèce, notamment au regard de la surface de la parcelle litigieuse. Même

comme abri et remise à outils, le cabanon installé en 1967, puis remplacé en

1985 ou 1986, n'a aucune justification du point de vue de l'exploitation de la

forêt. C'est à juste titre que l'inspecteur des forêts en avait initialement

exigé l'enlèvement, et à tort qu'il a ensuite été toléré (à l'instar de

nombreuses autres constructions illicites sur les rives du lac de Neuchâtel).

4.

En présence d'une situation contraire au droit, les

autorités cantonales compétentes prennent immédiatement les mesures nécessaires

à la restauration de l'état légal. Elles sont habilitées à percevoir des

cautions et à ordonner l'exécution d'office (art. 50 al. 2 LFo). Le SFFN est en

conséquence fondé à exiger d'une part le respect des conditions qu'il avait

posée au maintien du cabanon litigieux, d'autre part la suppression des

aménagements et installations non autorisés et non conformes à la

réglementation qui sont intervenus depuis lors.

5.

Le recourant met en cause la proportionnalité des mesures

ordonnées. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un

ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être

accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité.

Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle

se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des

inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid.

4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à

la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à

justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si

celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y

a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au

droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108

Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités). Ces

conditions ne sont pas remplies en l'espèce.

a) La longue tolérance du SFFN (près de 20 ans pour

le premier cabanon et plus de 15 jusqu'à la décision litigieuse pour le second)

exclut, en vertu du principe de la bonne foi, d'en exiger aujourd'hui la

démolition (cf. ATF 107 Ia 121 cons. 1c p. 124; 105 Ib 265 consid. 6c p. 271).

En revanche il ne ressort pas du dossier - et le recourant ne prétend pas - que

le SFFN ait jamais toléré l'utilisation du cabanon comme lieu de séjour ou

d'agrément. Il reste donc en droit d'exiger la suppression de toute

modification et tout aménagement tendant à favoriser un tel usage et les

atteintes au milieu naturel qui en résultent immanquablement.

b) A cet égard l'inspection locale a permis de

constater que le cabanon litigieux n'avait plus rien d'une cabane à outils. En

effet seul subsiste à l'arrière un réduit abritant quelques outils de jardinage,

chaises pliantes, verre vide, vélo, barbecue et bouteilles de vin. A

l'intérieur, la cuisinière, l'évier, le frigo, la table, les chaises et les

meubles de rangement font de la pièce unique une véritable cuisine. Les amenées

d'eau claire et d'électricité depuis le camping voisin, de même que la présence

d'une tranchée filtrante, confirment son caractère sinon habitable, sinon pour

y passer la nuit, tout au moins pour y passer des moments de loisir durant la

journée. On voit mal en effet l'utilité de tels ameublements, appareils

ménagers et installations dans un lieu voué uniquement à l'entreposage. En

outre, au vu des aménagements extérieurs, soit l'engazonnement de la surface

non boisée autour de la cabane, ainsi que l'installation d'un compost et d'un

barbecue (dont le recourant admet d'ailleurs qu'il peut donner l'apparence d'un

chalet de week-end), force est de reconnaître que le cabanon litigieux a été

transformé en lieu de villégiature.

d) L'autorité intimée n'exige pas le démontage

intégral du cabanon, mais son retour à l'usage auquel il était censé servir. L'ensemble

des mesures ordonnées, qui doivent empêcher que la construction soit utilisée

comme résidence de week-end ou de vacances, avec les risques d'atteinte à la

forêt que cela comporte, sont peu coûteuses. Elles ne sont manifestement pas

disproportionnées par rapport à l'intérêt public important à ne pas tolérer des

défrichements de fait, pour des raisons tirées notamment de l'égalité de

traitement entre les différents propriétaires de forêts privées. S'y ajoute en

l'occurrence que les lieux figurent à l'inventaire fédéral des zones alluviales

d'importance nationale, où il importe notamment d'assurer la conservation et le

développement de la flore et de la faune indigènes typiques des zones

alluviales et des éléments écologiques indispensables à leur existence (art. 4

al. 1 let. a et art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur les zones alluviales - RS

451.31). D'autre part, l'utilisation actuelle du cabanon contrevient à la

distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, qui constitue

un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric

Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles

et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor,

Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14).

6.

C'est enfin à tort que le recourant reproche à la décision

attaquée de ne pas être suffisamment précise quant à la surface à reboiser. Il

résulte en effet clairement du dossier, dont une photocopie était jointe à la

décision attaquée, que le SFFN tolère le maintien d'un espace défriché sur une

distance de 4 m à l'est, au nord et à l'ouest du cabanon. Le représentant du

SFFN a en outre précisé, pour dissiper toute équivoque, qu'aucun reboisement

n'était exigé au sud, entre le cabanon et le rivage.

7.

La décision du SFFN du 30 septembre 2002 impartissait au

recourant un délai de trois mois pour la mise en conformité de cabanon, ainsi

qu'un délai de sept mois pour effectuer les plantations requises. Compte tenu

de l'écoulement du temps, de nouveaux délais, d'une durée équivalente, seront

fixés.

8.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis

à la charge du recourant débouté.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service des forêts, de la faune et de la

nature du 30 septembre 2002 est confirmée.

III.

Un délai de trois mois dès la communication du présent

arrêt est fixé à Max Studer pour remettre la construction en état conformément

à cette décision.

IV.

Un délai de sept mois dès la communication du présent

arrêt est fixé à Max Studer pour reconstituer la végétation selon les

conditions définies par l'Inspecteur de forêts du 7ème

arrondissement.

V.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à

la charge de Max Studer.

VI.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 décembre 2006

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).